Inconstitucionalidad General_2255-2004 -Reglamentos

Expediente 2255-2004 1

INCONSTITUCIONALIDAD GENERAL PARCIAL

EXPEDIENTE 2255-2004

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS

MARIO PÉREZ GUERRA QUIEN LA PRESIDE, GLADYS CHACÓN CORADO,

JUAN FRANCISCO FLORES JUÁREZ, ROBERTO MOLINA BARRETO, ALEJANDRO

MALDONADO AGUIRRE, JOSÉ ROLANDO QUESA DA FERNÁNDEZ E

HILARIO RODERICO PINEDA SÁNCHEZ.

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD: Guatemala, once de diciembre de dos mil siete.

Se tiene a la vista para dictar sentencia, la acción de Inconstitucionalidad Genera l Parcial del numeral 3 literal p) del artículo 45 del Reglamento de Evaluación, Control y Seguimiento Ambiental, Acuerdo Gubernativo 23 -2003 del Presidente de la República de Guatemala, modificado por el numeral 3 literal p) del artículo 31 del Acuerdo Gu bernativo 704-2003, promovida por las entidades Semilla Verde, Sociedad Anónima; Agrícola La Labor, Sociedad Anónima; Comercializadora Agrícola Guatemalteca, Sociedad Anónima; Compañía Agrícola Diversificada, Sociedad Anónima y Agroexportadora Nobleza, Soc iedad Anónima. Los postulantes actuaron con el auxilio de los abogados Edgar Godoy Arévalo, Gustavo Alexander Licardié Ramírez y José Domingo Paredes Morales.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURIDICOS DE LA IMPUGNACIÓN: Lo expuesto por los accionantes, en cuan to a la inconstitucionalidad d el numeral 3 literal

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURIDICOS DE LA IMPUGNACIÓN: Lo expuesto por los accionantes, en cuan to a la inconstitucionalidad d el numeral 3 literal p) del artículo 45 del Reglamento de Evaluación, Control y Seguimiento Ambiental, Acuerdo Gubernativo 23 -2003 del Presidente de la República de Guatemala, modificado por el numeral 3 literal p) del artícul o 31 del Acuerdo Gubernativo 704 -2003, se resume: a) la norma impugnada inserta en la literal p.) reza: “p. Importación de sustancias agotadoras de la capa de ozono 0.05 unidad por la cantidad de Kg. Importada.” . Ésta se encuentra contenida en el numeral t res del artículo 45, relativo a los costos que el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales fija para el otorgamiento de las licencias para los instrumentos de evaluación, control y seguimiento ambiental, para los registros de consultores, para la import ación y exportación de materiales o insumos para la realización de pruebas de proyectos pilotos, importación de sustancias agotadoras de la capa de ozono o sustancias alternativas, materiales para reciclaje y cualquier otro tipo de trámite que se realice a través de la Dirección General de Gestión Ambiental y Recursos Naturales, y que para el efecto requiera un formulario específico. La unidad a la que se refiere esa norma, es el equivalente a cien quetzales, por lo que la expresión 0.05 se traduce monetariamente en cinco quetzales por cada kilogramo importado; b) estiman que la norma impugnada, pese a tener la categoría de disposición gubernativa con carácter de reglamentaria, establece bases tributarias, tales como el hecho generador, el

traduce monetariamente en cinco quetzales por cada kilogramo importado; b) estiman que la norma impugnada, pese a tener la categoría de disposición gubernativa con carácter de reglamentaria, establece bases tributarias, tales como el hecho generador, el sujeto pasivo, la base imponible y el tipo impositivo, al crearse con esa disposición una fuente de ingresos para el Estado y dichos ingresos son de naturaleza tributaria; lo cual conculca el principio de legalidad y el principio de reserva legal en materia tributa ria, consagrados en el artículo 239 de la Constitución Política de la República , que disponen que le pertenece al Congreso de la República la potestad exclusiva para decretar cualquier clase de tributos y determinar sus bases de recaudación. Esa norma regl amentaria que se denuncia establece como hecho generador, la importación de sustancias agotadoras de la capa de ozono; como sujeto pasivo del tributo, a la persona que importe tales sustancias; como base imponible, la cantidad de kilogramos importados; y c omo tipo impositivo, elExpediente 2255-2004 2

cero punto cero cinco (0.05) de la unidad por cada kilogramo; con lo que se evidencia la intención de esta norma en crear bases de recaudación, las cuales son nulas ipso jure, con fundamento en los principios constitucionales invoca dos; c) el Acuerdo Gubernativo que contiene la norma impugnada, pretende desarrollar el Decreto 68 -86 del Congreso de la República, Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente, y también pretende basarse en el artículo 183 inciso e) de la Carta Ma gna; sin embargo, dicha ley ordinaria,

República, Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente, y también pretende basarse en el artículo 183 inciso e) de la Carta Ma gna; sin embargo, dicha ley ordinaria, en ninguno de sus artículos permite que el Organismo Ejecutivo establezca la obtención de ingresos por la extensión de licencias de importación de cualquier sustancia, ni establece que el financiamiento de las actividades gubernativas encaminadas al cumplimiento de esa ley, deba provenir directamente de los usuarios de dichas licencias de importación. Estiman que el hecho de que la ley referida no haga mención a ninguno de estos aspectos, es suficiente para determinar que nunca fue la voluntad del legislador tributario gravar las importaciones de las sustancias agotadoras del ozono; por lo que tampoco puede hacerlo el Presidente del Organismo Ejecutivo, cuya potestad normativa en materia tributaria, se reduce a reglamen tar lo relativo al cobro administrativo y facilitar su recaudación, pero en ningún caso establecer las bases de recaudación; además, según el inciso e) del artículo 183 constitucional, el poder reglamentario del Presidente no sólo no puede salirse de los límites que le fija el marco legal, sino que está puesto al servicio de la ley, es decir, que su razón de ser es desarrollar las normas legales, no suplantarlas. Solicitan que se declare con lugar la presente acción de Inconstitucionalidad General Parcial p lanteada en contra d el numeral 3 literal p) del artículo 45 del Reglamento de Evaluación, Control y Seguimiento Ambiental, Acuerdo Gubernativo 23-2003 del Presidente de la República de Guatemala, modificado por el numeral 3 literal p) del artículo 31 del Acuerdo Gubernativo 704-2003.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

de la República de Guatemala, modificado por el numeral 3 literal p) del artículo 31 del Acuerdo Gubernativo 704-2003.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD No se decretó la suspensión provisional d el numeral 3 literal p) del artículo 45 del Reglamento de Evaluación, Control y Seguimiento Ambiental, Acuerdo Gubernativo 232003 del Presidente de la República de Guatemala, modificado por el numeral 3 literal p) del artículo 31 del Acuerdo Gubernativo 704 -2003. Se dio audiencia por quince días a: el Presidente de la República de Guatemala , el Congreso de la República de Guatemala , el Ministerio d e Ambiente y Recursos Naturales y el Ministerio Público. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES A) El Presidente de la República de Guatemala y el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales , en sus respectivos memoriales, manifestaron que la presente acción de inconstitucionalidad no tiene ningún argumento sólido, veraz ni constitucional, pues el Acuerdo en cuestión y sus reformas, se ha dictado de conformidad con lo que establece el artículo 5 de la Ley de Prot ección y Mejoramiento del Medio Ambiente, Decreto 68-88 del Congreso de la República, el cual señala que la descarga y emisión de contaminantes que afecten a los sistemas y elementos deben sujetarse a las normas ajustables a la misma y sus reglamentos; en ese sentido, constituye el desarrollo de las políticas aplicables a los procesos de evaluación, control y seguimiento ambiental, a cargo del Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales, de manera que no constituye una ley de naturaleza tributaria, ni está alterando el espíritu de ordenamiento legal alguno. En el caso

políticas aplicables a los procesos de evaluación, control y seguimiento ambiental, a cargo del Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales, de manera que no constituye una ley de naturaleza tributaria, ni está alterando el espíritu de ordenamiento legal alguno. En el caso de los impuestos, es el tributo que tiene como hecho generador, una actividad estatal general que no está relacionada concreta ni directamente con el contribuyente, situación que es contraria a l espíritu de la norma objeto de impugnación, pues al cobrarse eseExpediente 2255-2004 3

monto específico por extenderse licencias para importación de insumos que las empresas utilizan para llevar a cabo sus negocios jurídicos, lo hace para cubrir los costos en que incurre dicha dependencia gubernativa en el control y seguimiento ambiental, necesario para minimizar el impacto negativo que producen en el ambiente las sustancias agotadoras de la capa de ozono, que importan dichas entidades lucrativas; asimismo, la actividad que implica el otorgamiento de las referidas licencias, está relacionada concreta y directamente con la persona interesada en importar sustancia agotadoras de la capa de ozono. El artículo 45 del Reglamento impugnado, es claro al establecer que los ingresos que se perciban por los cobros administrativos de las licencias, son para la sostenibilidad de los procedimientos y actividades de evaluación, control y seguimiento ambiental, de conformidad con el tipo de instrumento y categoría a la que correspondan los dife rentes proyectos, obras, industrias o actividades; los costos son específicos, no generales y en ningún punto establece que dicho cobro administrativo será utilizado en inversión pública, ya que si fuera ese el caso tendría naturaleza jurídica de tributo. Agregan que el

proyectos, obras, industrias o actividades; los costos son específicos, no generales y en ningún punto establece que dicho cobro administrativo será utilizado en inversión pública, ya que si fuera ese el caso tendría naturaleza jurídica de tributo. Agregan que el Reglamento impugnado fue emitido en ejercicio de la facultad reglamentaria de las leyes que constitucionalmente corresponde al Presidente de la República, no está alterando el espíritu de la ley, porque tal y como se expuso, el cobro que se realiza al extender las licencias de importación, no constituye tributo. Solicitan que se declare sin lugar la inconstitucionalidad intentada. B) El Congreso de la República de Guatemala expuso que la norma impugnada de inconstitucionalidad está contenida en una disposición gubernativa y por lo tanto no puede regular ni establecer bases tributarias, es decir, determinar el hecho generador, el sujeto pasivo, la base imponible y el tipo impositivo como lo pretende; pues su finalidad es clara, en cuanto a esta blecer un tributo, exigido por el Estado para obtener recurso para el cumplimiento de sus fines. Ese poder tributario del Estado es competencia exclusiva del Organismo Legislativo y así lo ha sostenido esta Corte, determinando que el sistema tributario gua temalteco está regulado por el principio de legalidad establecido, en forma específica, en el artículo 239 constitucional; el cual preceptúa que corresponde con exclusividad al Congreso de la República, decretar impuestos ordinarios y extraordinarios, arbi trios y contribuciones especiales, conforme a las necesidades del Estado y de acuerdo a la equidad y justicia tributarias, así como determinar las bases de recaudación. Estima que la norma denunciada vulnera el principio

impuestos ordinarios y extraordinarios, arbi trios y contribuciones especiales, conforme a las necesidades del Estado y de acuerdo a la equidad y justicia tributarias, así como determinar las bases de recaudación. Estima que la norma denunciada vulnera el principio de legalidad y el de reserva legal en materia tributaria, siendo nula ipso jure , pues el Presidente del Organismo Ejecutivo se excedió en sus funciones al pretender establecer bases de recaudación y no concretarse exclusivamente la materia de la disposición reglamentaria. Solicita que se declare con lugar la presente acción de inconstitucionalidad planteada. C) El Ministerio Público estimó, al analizar la norma impugnada, que la misma se establece una tarifa, que bien podría argumentarse que ésta tiende a desarrollar la ley específica, sin e mbargo, su esencia tanto formal como material viene a crear una imposición pecuniaria que reviste las características de un tributo, cuya finalidad es el desprendimiento económico del contribuyente obligado, cosa que según el principio de legalidad antes e nunciado contradice las normas que regulan la fuente creadora de los tributos, cuya exclusividad compete al Congreso de la República, en tal virtud la obligación tributaria que se pretende crear en ese artículo carece de los elementos esenciales que constituyen las bases de recaudación indispensables para el nacimiento de dicha obligación, como es la base imponible, el tipo impositivo y la determinación de la persona obligada en forma precisa y concreta, por lo que la disposición que analiza colisiona con el artículo 239 de la Constitución Política de la República. Por ello, solicita que se declare conExpediente 2255-2004 4

lugar la presente Inconstitucionalidad General Parcial.

IV. ALEGATOS EN EL DIA DE LA VISTA

artículo 239 de la Constitución Política de la República. Por ello, solicita que se declare conExpediente 2255-2004 4

lugar la presente Inconstitucionalidad General Parcial.

IV. ALEGATOS EN EL DIA DE LA VISTA A) Los postulantes manifestaron su inconformidad con los argumentos del Presidente de la República de Guatemala y el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales : a) no es cierto que la norma denunciada se haya dictado de conformidad con lo que establece el artículo 5 de la Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambien te, pues no faculta al Presidente o al Ministro para crear o cobrar un tributo; b) no es cierto que la actividad que implica el otorgamiento de las licencias respectivas está relacionada concreta y directamente con la persona interesada en importar sustanc ias agotadoras de la capa de ozono, pues no reciben ninguna contraprestación por parte del aludido Ministerio, por la importación del bromuro de metilo; es decir, que el dinero obtenido de dicho cobro, sirve para fines generales que la Constitución le atri buye al Estado, y que no se traduce en un servicio inmediato para los que lo pagan. Alega que sí es un impuesto porque a través de ese cobre el Organismo Ejecutivo está recaudando un ingreso por el cual no le da una contraprestación al contribuyente que paga ese dinero, o sea que es un ingreso para fines estatales generales, que son los que establece el artículo 97 de la Constitución. Estiman conveniente tomar en cuenta la opinión d el Congreso de la República de Guatemala y del Ministerio Público, respecto que es procedente declara con lugar la presente acción de inconstitucionalidad, basados en que es el Organismo Legislativo, el órgano del Estado que

conveniente tomar en cuenta la opinión d el Congreso de la República de Guatemala y del Ministerio Público, respecto que es procedente declara con lugar la presente acción de inconstitucionalidad, basados en que es el Organismo Legislativo, el órgano del Estado que tiene la potestad exclusiva de decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, y la determinación de las bases de recaudación, es decir, que es la autoridad máxima en materia de legislación tributaria. Solicita que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad que interpusieron. B) E l Presidente de la República de Guatemala y el Ministerio d e Ambiente y Recursos Naturales en sus respectivos memoriales, reiteraron los conceptos vertidos en sus memoriales por los que evacuaron la audiencia que por quince días les fue conferida durante el trámite de la presente acción y solicitaron que se declar e sin lugar la inconstitucionalidad intentada. C) El Ministerio Público reiteró en todo su contenido el memorial presentado al evacuar la audiencia que se le confirió por quince días dentro de la presente acción, en la cual solicitó que se declare con lugar la Inconstitucionalidad General Parcial. CONSIDERANDO – I – Compete a esta Corte el conocimiento y decisión en única instancia de las acciones que se interpongan contra leyes, reglamentos o disposiciones de observancia general, objetadas total o parcial mente de inconstitucionalidad. La declaración de inconstitucionalidad de normas procede, cuando pueda advertirse contradicción con la Constitución Política de la República de Guatemala; en caso contrario, debe respetarse la potestad de su emisor, por cuanto se le ha dado facultad para decidir políticas legislativas

inconstitucionalidad de normas procede, cuando pueda advertirse contradicción con la Constitución Política de la República de Guatemala; en caso contrario, debe respetarse la potestad de su emisor, por cuanto se le ha dado facultad para decidir políticas legislativas o reglamentarias; por ello, si del examen que este tribunal realice, no se advierten razones sólidas que evidencien contradicción entre la norma impugnada con una norma constitucional, debe aplicarse el principio de la conservación de la norma. – II – Los accionantes impugnan de inconstitucionalidad el numeral del numeral 3 literal p) del artículo 45 del Reglamento de Evaluación, Control y Seguimiento Ambiental, Acuerdo Gubernativo 23 -2003 del Pr esidente de la República de Guatemala, modificado por el numeral 3 literal p) del artículo 31 del Acuerdo Gubernativo 704 -2003, porque a juicio de ellos, éste fija un impuesto para el otorgamiento de las licencias para losExpediente 2255-2004 5

instrumentos de evaluación, contr ol y seguimiento ambiental, para los registros de consultores, para la importación y exportación de materiales o insumos para la realización de pruebas de proyectos pilotos, importación de sustancias agotadoras de la capa de ozono o sustancias alternativas , materiales para reciclaje y cualquier otro tipo de trámite que se realice a través de la Dirección General de Gestión Ambiental y Recursos Naturales, y que para el efecto requiera un formulario específico un impuesto; por lo tanto quien emitió el Acuerdo Gubernativo, ejerció una función que constitucionalmente corresponde con exclusividad al Congreso de la República, violando el principio de legalidad en materia tributaria regulado por el artículo 239 de la Constitución Política de la República ; y

emitió el Acuerdo Gubernativo, ejerció una función que constitucionalmente corresponde con exclusividad al Congreso de la República, violando el principio de legalidad en materia tributaria regulado por el artículo 239 de la Constitución Política de la República ; y excediéndose en su facultad reglamentaria establecido en el artículo 183 inciso e) de la Carta Magna , ya que la norma denunciada de inconstitucional contradice el espíritu normativo del Decreto 68 -86 del Congreso de la República, Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente. Para determinar si los referidos acuerdos que establecen cobros por el otorgamiento de la licencia mencionada, pudieran violar o no las disposiciones constitucionales contenidas en los artículos 239 y 183 inciso e) de la Constitución Po lítica de la República , debe determinarse la naturaleza de los cobros a que se refieren los acuerdos relativos a la inconstitucionalidad planteada, ya que la base de impugnación consiste en que, a juicio de los postulantes se trata de disposiciones reglame ntarias que crean impuestos, lo cual únicamente se puede establecer por el Organismo Legislativo; por consiguiente, para que se puedan considerar inconstitucionales, debe examinarse primariamente si las disposiciones dictadas crean impuestos o no. – III – Al respecto, esta Corte a acogido reiteradamente el concepto más aceptado por los tratadistas de Finanzas o Hacienda Pública de impuesto, que lo define como la cuota – parte representativa del costo de producción de los servicios públicos indivisibles, que el poder público obtiene legalmente del contribuyente. De este concepto se señalan como caracteres indispensables del mismo, que el impuesto representa el costo de producción

parte representativa del costo de producción de los servicios públicos indivisibles, que el poder público obtiene legalmente del contribuyente. De este concepto se señalan como caracteres indispensables del mismo, que el impuesto representa el costo de producción de los servicios públicos indivisibles; asimismo obedece a una necesidad social y como consecuencia constituye un deber de pagarlo para el contribuyente y un derecho de percibirlo para el Estado, como representante de la colectividad que asume esos servicios necesariamente. De ello, resulta que son características de los impuestos reco nocidas por la doctrina: a) su carácter obligatorio dispuesto unilateralmente por el Estado; b) en ellos falta toda relación de correspondencia entre la exacción exigida y cualquier compensación directa del Estado y el contribuyente. Del estudio de la dis posición sub judice, se desprende que a las exacciones a que se refiere este asunto, le falta el segundo de los requisitos que definen al impuesto, por lo que técnicamente no puede atribuírseles el carácter de impuestos, por ende, el cobro en cuestión, es una tarifa y no un impuesto, ya que se trata de pagos que se hacen al Estado, en compensación del otorgamiento de una licencia para la importación de sustancias agotadoras de la capa de ozono. Por ello, no se advierte que exista violación a l artículo 239 d e la Constitución Política de la República , toda vez que la disposición impugnada, no decreta impuesto alguno, sino una tarifa establecida como contraprestación en pago de una licencia otorgada, es decir, que se trata del cobro por la concesión de ciertos derechos de importación, tal como se examinó anteriormente. De esa cuenta, tampoco puede considerarse que el emisor de la norma denunciada

contraprestación en pago de una licencia otorgada, es decir, que se trata del cobro por la concesión de ciertos derechos de importación, tal como se examinó anteriormente. De esa cuenta, tampoco puede considerarse que el emisor de la norma denunciada de inconstitucionalidad se haya excedido de en su facultad reglamentaria al crear unExpediente 2255-2004 6

impuesto a través de los acuer dos mencionados, pues como quedó establecido, tal exacción no constituye una tributación, sino una tarifa, por lo que al emitir el reglamento respectivo lo realizo, precisamente con base en el artículo 183 inciso e) de la Carta Magna, y por otra parte, el artículo 2° de la Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente (que reglamentan los Acuerdos Gubernativos aludidos), establece que la aplicación de esa ley y de sus reglamentos compete al Organismo Ejecutivo, a través del Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales. – IV – Las consideraciones anteriores concluyen en que no existen las inconstitucionalidades denunciadas y, por ello, deberán desestimarse, haciendo la declaración en la parte resolutiva, sin condena en costas por no haber sujeto legitim ado para cobrarlas, y con inclusión de la multa correspondiente a los abogados patrocinantes como responsables de la juridicidad del planteamiento, que, por lo estimado, careció del mismo. LEYES APLICABLES Artículos citados y 268 y 272 inciso a) de l a Constitución Política de la República; 7o., 114, 115, 133, 137, 140, 149, 163 inciso a), 183 y 185 de la Ley de Amparo, Exhibición

Artículos citados y 268 y 272 inciso a) de l a Constitución Política de la República; 7o., 114, 115, 133, 137, 140, 149, 163 inciso a), 183 y 185 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 31 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad. POR TANTO La Corte de Constitucionalidad con base en lo considerado y leyes citadas resuelve: I) Sin lugar la inconstitucionalidad planteada. II) Se impone multa de mil quetzales a cada uno de los abogados patrocinantes: Edgar Godoy Arévalo, Gustavo Alexander Licardié Ramírez y José Domingo Paredes Morales, la que deberán pagar en la Tesorería de esta Corte, dentro de los cinco días siguientes de la fecha en que este fallo quede firme; debiéndose cobrar por la vía legal correspondiente, en caso de incumplimiento. III) Notifíquese.

MARIO PÉREZ GUERRA

PRESIDENTE

GLADYS CHACÓN CORADO JUAN FRANCISCO FLORES JUÁREZ

MAGISTRADA MAGISTRADO

ROBERTO MOLINA BARRETO ALEJANDRO MALDONADO AGUIRRE

MAGISTRADO MAGISTRADO

JOSÉ ROLANDO QUESADA FERNÁNDEZ HILARIO RODERICO PINEDA SÁNCHEZ

MAGISTRADO MAGISTRADO

MARTÍN RAMÓN GUZMÁN HERNÁNDEZ

SECRETARIO GENERAL