Inconstitucionalidad General_2311-2006 -Otras disposiciones

Expediente 2311-2006 1

INCONSTITUCIONALIDAD GENERAL

EXPEDIENTE 2311-2006

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS

MARIO PÉREZ GUERRA, QUIEN LA PRESIDE, GLADYS CHACÓN CORADO, JUAN FRANCISCO FLORES JUÁREZ, ROBERTO MOLINA BARRETO Y ALEJANDRO MALDONADO AGUIRRE: Guatemala, nueve de enero de dos mil ocho. Para dictar sentencia, se tiene a la vista la acción de inconstitucionalidad general parcial de los artículos 5 y 8 del Acuerdo A -28-06 emitido por el Subcontralor de Probidad Encargado del Despacho de la Contraloría General de Cuentas, promovida por Beatriz Ofelia De León Reyes, en calidad de Presidenta del Organismo Judicial y de la Corte Suprema de Justicia. La postulante actuó con el patrocinio profesional de los abogados Carlos Alberto García Regas, Raúl Alfredo Pimentel Afre y Sandro Jaír Matías López.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN: Lo expuesto por la accionante se resume: a) las normas impugnadas son contrarias a la 239 constitucional, pues los artículos 1, 2, 12 y 13 de la Ley de la C ontraloría General de Cuentas Decreto 31 -2002 del Congreso de la República, que define las funciones de la Contraloría de Cuentas como un ente fiscalizador del Estado guatemalteco, limita su ámbito de acción, jerarquía y autoridad, representación, facultad de aprobar políticas fiscalizadoras, normas y manuales de control

funciones de la Contraloría de Cuentas como un ente fiscalizador del Estado guatemalteco, limita su ámbito de acción, jerarquía y autoridad, representación, facultad de aprobar políticas fiscalizadoras, normas y manuales de control gubernamental, así como dirigir, tramitar, resolver e inspeccionar todos los asuntos relacionados con la institución, pero ninguna norma de su ley especial fija al Contralor la facultad de imponer tarifas o cobros; b) con la normativa impugnada, la Contraloría General de Cuentas pretende instituir una tarifa sobre la autorización de formularios, talonarios y reportes electrónicos que utilicen las entidades fiscalizadas por dicha institución, ello en contradicción con la Constitución, porque la atribución de promulgar decretos sobre impuestos ordinarios y extraordinarios, arbitrios y contribuciones especiales, corresponde con exclusividad al Congreso de la República, el cual debe decretarlas c onforme el artículo 239 constitucional que establece el principio de legalidad en materia tributaria, el cual garantiza que la única fuente creadora de tributos puede ser la ley, estableciendo que es potestad exclusiva del Congreso de la República decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, así como la determinación de las bases de recaudación de dichos tributos; c) cuando se decreta un impuesto debe plasmarse en normas legales, las cuales deben contener las bases de recaudación conforme mandato constitucional. En forma específica, la Constitución da –en materia tributaria– prevalencia al principio de legalidad al establecer en la misma norma que son nulas ipso jure las disposiciones jerárquicamente inferiores a la ley que contradigan o tergiversen las normas legales reguladoras de las bases de recaudación

–en materia tributaria– prevalencia al principio de legalidad al establecer en la misma norma que son nulas ipso jure las disposiciones jerárquicamente inferiores a la ley que contradigan o tergiversen las normas legales reguladoras de las bases de recaudación del tributo y las disposiciones reglamentarias no podrán modificar dichas bases, las cuales se concretarán a normar lo relativo al cobro administrativo del tributo y a establecer los procedim ientos que faciliten su recaudación; d) en conclusión, los artículos 5 y 8 del acuerdo impugnado, referente a tarifas autorizadas para formas electrónicas de todas las entidades del Estado, y lo relativo a la actualización de tarifas, cuyas autorizaciones las hará la Contraloría General de Cuentas, contravienen lo dispuesto por los artículos 203, 204, 205, 232 y 239 de la Constitución Política de la República, ya que conforme el texto constitucional, corresponde con exclusividad al Congreso de la República decretar impuestos ordinarios y extraordinarios, arbitrios y contribuciones especiales, conforme a las necesidades del Estado, de acuerdo a la equidad y la justicia tributaria; pues la Contraloría General de Cuentas no tieneExpediente 2311-2006 2

facultades para decretar tarifa s para formas electrónicas de formularios, talonarios y reportes electrónicos. Solicitó que se declare con lugar la presente acción de inconstitucionalidad parcial de los artículos denunciados.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD: Se decretó la suspensión provisional de los artículos 5 y 8 del Acuerdo A-28-06 emitido por el Subcontralor de Probidad Encargado del Despacho de la Contraloría General de

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD: Se decretó la suspensión provisional de los artículos 5 y 8 del Acuerdo A-28-06 emitido por el Subcontralor de Probidad Encargado del Despacho de la Contraloría General de Cuentas. Se dio audiencia por quince días al Presidente de la República, al Congreso de la República, a la Contraloría General de Cuentas y al Ministerio Público.

Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES: A) El Congreso de la República manifestó: a) de acuerdo con el articulo 232 de la Constitución Política de la República, se confiere a la Contraloría General de Cuentas la función técnica fiscalizadora de los ingresos, egresos y en general de todo interés hacendario de los Organismos del Estado, los municipios, entidades descentralizadas y autónomas, así como de cualqui er persona que reciba fondos del Estado o que haga colectas públicas; es decir que su función tiene como marco la legalidad del manejo de los fondos públicos, estando claramente determinadas su organización, funcionamiento y atribuciones en su Ley Orgánica , y es en virtud de tales normas en que se activa el régimen de control y fiscalización; b) la Constitución Política de la República fija con carácter normativo el principio de legalidad en materia tributaria, determinando que corresponde con exclusividad al Congreso de la República, decretar impuestos ordinarios y extraordinarios, arbitrios y contribuciones especiales, conforme a las necesidades del Estado y de acuerdo a la equidad y justicia tributaria, así como determinar las bases de recaudación; dando prevalencia a dicho principio, el cual

ordinarios y extraordinarios, arbitrios y contribuciones especiales, conforme a las necesidades del Estado y de acuerdo a la equidad y justicia tributaria, así como determinar las bases de recaudación; dando prevalencia a dicho principio, el cual establece que son nulas ipso jure las disposiciones jerárquicamente inferiores a la ley que contradigan o tergiversen las normas legales reguladoras de las bases de recaudación del tributo, con la finalidad de evitar arbitrariedades de poder y desarrollar la regulación constitucional restrictiva de la función legislativa en materia tributaria; c) los artículos impugnados vulneran el principio de legalidad tributaria consagrado en el artículo 239 constitucional, ya que exceden el marco de legalidad funcional de la Contraloría General de Cuentas como un ente fiscalizador del Estado, al pretender establecer tarifas y cobros e invaden atribuciones que competen con exclusividad al Congreso de la República; d) ante el objeto de análisis planteado en esta acción directa de inconstitucionalidad, en observancia del principio de supremacía constitucional, siendo nulas ipso jure aquellas disposiciones que violen o tergiversen los mandatos constitucionales, mediante una confrontació n en abstracto de las disposición legales impugnadas con la normativa constitucional ya enunciada, se determina que si existe la contravención alegada. Solicitó que se declare la existencia del vicio de inconstitucionalidad, para dejar sin vigencia las dis posiciones impugnadas, declarando con lugar la inconstitucionalidad general parcial promovida. B) El Presidente de la República expuso: a) de la lectura del artículo 5 impugnado, se desprende que las tarifas establecidas tienen como finalidad contribuir al pago de un

declarando con lugar la inconstitucionalidad general parcial promovida. B) El Presidente de la República expuso: a) de la lectura del artículo 5 impugnado, se desprende que las tarifas establecidas tienen como finalidad contribuir al pago de un costo administrativo de producción de los formularios necesarios para que la Contraloría General de Cuentas lleve a cabo la función que le ha sido encomendada por su ley orgánica, normativa que no contiene ninguna disposición que le faculte a fijar y cobrar las tarifas para formas electrónicas. Además, las tarifas establecidas en el acuerdo de marras constituyen en su esencia tributos, por lo que el artículo 5 del acuerdo impugnado viola el principio de legalidad en materia tributaria contenido en el artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala; b) el artículo 8 del acuerdo impugnado establece que tales tarifas serán revisadas periódicamente por la Contraloría, se concluye que éste también resulta contrario a las disposic ionesExpediente 2311-2006 3

establecidas en el artículo 239 de la Constitución Política de la República; c) concluye que los artículos denunciados contradicen el principio de legalidad establecido en el artículo 239 constitucional y solicita que se dicte la sentencia que en der echo corresponde. C) La Contraloría General de Cuentas alegó: a) el acuerdo impugnado se emitió en concordancia con lo preceptuado en el artículo 232 de la Constitución Política de la República de Guatemala que encarga a la Contraloría General de Cuentas e l Régimen de Control y Fiscalización, dándole a la vez mandato

Constitución Política de la República de Guatemala que encarga a la Contraloría General de Cuentas e l Régimen de Control y Fiscalización, dándole a la vez mandato sobre su función primordial, como la fiscalizadora de los ingresos, egresos y en general de todo interés hacendario de los organismos del Estado, los municipios, entidades descentralizadas y autónomas, así como de cualquier persona que reciba fondos del Estado o que haga colectas públicas, así mismo establece que la organización, funcionamiento y atribuciones de esta institución serán determinados por la ley; por lo tanto, ella es la encargada d el Régimen de Control y Fiscalización y la misma Constitución abre las puertas para que su organización, funcionamiento y atribuciones se establezcan en ley, siendo ésta su ley orgánica en la que se establece la potestad de dicho ente para establecer polít icas que le permitan desarrollar a cabalidad sus funciones, siendo un mecanismo importante el cobro de tarifas por venta de formularios elaborados por la misma, lo cual constituye fondos privativos que sirven para el buen desarrollo de sus funciones; b) la Ley Orgánica de la Contraloría General de Cuentas establece que todas las entidades autónomas, descentralizadas y empresas del Estado están obligadas a contribuir con sus propios recursos, al financiamiento de los gastos por el funcionamiento a cargo de l a Contraloría General de Cuentas, específicamente en su artículo 3 se le faculta para incrementar sus recursos de funcionamiento, para que todas las multas o sanciones pecuniarias que en el ejercicio de su función fiscalizadora impongan a los cuentadantes o entidades y de conformidad con las leyes fiscales vigentes, se incorporen a sus recursos privativos pudiendo

funcionamiento, para que todas las multas o sanciones pecuniarias que en el ejercicio de su función fiscalizadora impongan a los cuentadantes o entidades y de conformidad con las leyes fiscales vigentes, se incorporen a sus recursos privativos pudiendo además cobrar por toda certificación y constancia de servicios que se extienda a los interesados, así como vender los formularios necesarios para las gestiones que se realicen en la misma; además que los valores de las certificaciones, constancias y formularios deben regularse en el reglamento respectivo, quedando facultada para emitirlo el propio órgano de control fiscal; c) el cobro de talonarios y las tarifas de éstos establecidas en el artículo 5 y la actualización de tales tarifas prevista el artículo 8 (ambos del acuerdo impugnado), se encuentran en concordancia con el citado artículo 3, y lo obtenido de ellos es para fines específicos, no se trata de ningún impuesto o arbitrio; la intención de tales normas es cobrar dichas tarifas en ejercicio de facultades que previamente han dado tanto la normativa constitucional como la ordinaria, según lo argumentado. Solicitó que se declare sin lugar la inconstitucionalidad inerpuesta. D) El Ministerio Público señaló: a) del estudio del acuerdo atacado de inconstitucionalidad parcial, se advierte que efectivamente el mismo regula un arbitrio y no una tarifa como lo ha denominado la Contraloría General de Cuentas. La coactividad es evidente, pues se establece una exacción onerosa que se obliga pagar a las entidades y personas que establece el artículo 1 del acuerdo impugnado, en contra de su voluntad, lo que constituye uno de los elementos

de Cuentas. La coactividad es evidente, pues se establece una exacción onerosa que se obliga pagar a las entidades y personas que establece el artículo 1 del acuerdo impugnado, en contra de su voluntad, lo que constituye uno de los elementos característicos del tributo como es la coactividad; por ello, independientemente de la denominación específica que contenga la tarifa creada, corresponde con exclusividad al Congreso de la República la emisión de tributos, cualquiera que sea la denominación que pretenda dársele y esa atribución es indelegable a cualquier otra autoridad estatal, por lo que la Contraloría General de Cuentas, al haber decretado un tributo cuya naturaleza es la de un impuesto que sólo puede crearse por ley, ha violado el artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala, pues la institución contralora se ha arrogado una potestad que no le corresponde, excediéndose delExpediente 2311-2006 4

ámbito normal de sus atribuciones, con la creación del impuesto regulado en los artículos 5 y 8 del acuerdo en juiciado, puesto que la exacción en la forma creada encuadra en la definición legal de impuesto que establece el artículo 11 del Código Tributario. Solicitó que se declare con lugar la presente acción de inconstitucionalidad general parcial.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA La accionante, el Congreso de la República, el Presidente de la República y el Ministerio Público reiteraron los planteamientos y argumentaciones que respectivamente presentaron al evacuar la audiencia concedida por quince días durante el trámite de la presente acción y solicitaron que se tomaran en cuenta las

Ministerio Público reiteraron los planteamientos y argumentaciones que respectivamente presentaron al evacuar la audiencia concedida por quince días durante el trámite de la presente acción y solicitaron que se tomaran en cuenta las peticiones de fondo realizadas en esa oportunidad procesal. CONSIDERANDO – I – Corresponde a esta Corte, como función esencial, mantener la preeminencia de la Constitución sobre e l ordenamiento jurídico, conociendo de las impugnaciones contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general que sean objetadas parcial o totalmente de inconstitucionalidad. – II – En el presente caso, Beatriz Ofelia De León Reyes, en calidad de Presidenta del Organismo Judicial y de la Corte Suprema de Justicia, promovió acción de inconstitucionalidad general parcial contra los artículos 5 y 8 del Acuerdo A -28-06 emitido por el Subcontralor de Probidad Encargado del Despacho de la Contraloría General de Cuentas, con fecha treinta de marzo de dos mil seis, referentes a tarifas autorizadas para las formas electrónicas que utilicen las entidades del Estado y la posibilidad de ser actualizadas por autorización de la Contraloría General de Cuentas. La accionante estima que los artículos impugnados contravienen lo dispuesto en los artículos 203, 204, 205, 232 y 239 de la Constitución Política de la República, ya que corresponde con exclusividad al Congreso de la República decretar impuestos ordinarios y extraordinarios, arbitrios y contribuciones especiales, conforme a las necesidades del Estado y de acuerdo a la equidad y justicia tributaria, por lo que la Contraloría General de Cuentas no tiene facultades para decretar tarifas para formas

ordinarios y extraordinarios, arbitrios y contribuciones especiales, conforme a las necesidades del Estado y de acuerdo a la equidad y justicia tributaria, por lo que la Contraloría General de Cuentas no tiene facultades para decretar tarifas para formas electrónicas de formularios, talonarios y reportes electrónicos. – III – El artículo 267 de la Constitución Política de la República de Guatemala establece que “... Las acciones en contra de leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general que contengan vicio parci al o total de inconstitucionalidad, se plantearán directamente ante el Tribunal o Corte de Constitucionalidad. ” (El resaltado no aparece en el texto original). Puede apreciarse que la dicción contenida en el precepto anteriormente trascrito precisa que las acciones que conlleven como objetivo la denuncia de inconstitucionalidad de normas de inferior jerarquía a la de la Constitución Política de la República de Guatemala deben promoverse únicamente contra leyes, reglamentos y disposiciones que posean la cara cterística de ser generales. Excluye de esa manera la posibilidad de que por la vía mencionada prospere el reproche que se intente contra disposiciones que el poder público haya emitido con alcances individualizados o particularizados. El concepto “general”, al cual alude la norma superior mencionada, significa “Común a todos los individuos que constituyen un todo, o a muchos objetos, aunque sean de naturaleza diferente.” , según una de las acepciones que ofrece el Diccionario de la Lengua Española (vigésim a primera edición, página 1032), aplicable al caso que ahora se analiza.Expediente 2311-2006 5

sean de naturaleza diferente.” , según una de las acepciones que ofrece el Diccionario de la Lengua Española (vigésim a primera edición, página 1032), aplicable al caso que ahora se analiza.Expediente 2311-2006 5

Constituye esa noción que brinda la acepción relacionada, el fundamento con el que se estructura la hipótesis que queda contenida en toda norma jurídica que posee la característica de ser general, o sea, común a un conjunto de individuos que constituyen un todo. Así, esa hipótesis surge como un supuesto ideal descrito en el texto de cada norma de aquella índole, cuya positivación, es decir, su realización en un momento dado, por parte de los individuos a la que ésta se dirige, provoca indefectiblemente el acaecimiento de la consecuencia también prevista en el precepto. Las notas anteriores hacen que no constituyan disposiciones con aquel carácter de generalidad, por tanto, las que se em iten con la finalidad de regular situaciones particularmente consideradas. – IV – Con base en los motivos reseñados, en el caso sub judice se denuncia la inconstitucionalidad parcial del Acuerdo A -28-06 emitido por el Subcontralor de Probidad encargado del Despacho de la Contraloría General de Cuentas, por medio del cual aprueba las normas de carácter técnico y de aplicación obligatoria, para el uso de formularios, talonarios y reportes para el registro, control y rendición de cuentas que, según se refiere en el artículo 1 de dicho acuerdo, esa normativa está dirigida específicamente a los Organismos del Estado, entidades autónomas y descentralizadas,

formularios, talonarios y reportes para el registro, control y rendición de cuentas que, según se refiere en el artículo 1 de dicho acuerdo, esa normativa está dirigida específicamente a los Organismos del Estado, entidades autónomas y descentralizadas, Municipalidades y sus empresas, entidades del sector público no financiero y personas que reciban, administren o inviertan fondos del Estado. Sin entrar a analizar los motivos que la accionante adujo como apoyo de su denuncia, por resultar innecesario para la resolución del asunto, esta Corte afirma – tomando como base las notas teóricas referidas con antelación – que las disposiciones objetadas carecen de las características que la tornen “general” como para posibilitar su impugnación por esta vía. Como puede apreciarse, tal acuerdo particulariza a los sujetos a quienes va dirigida la decisión de carácter administ rativo establecida, cuyos efectos no se difunden en abstracto a conglomerados de personas, vinculando normativamente alguna actividad que éstas realicen, con su correlativa consecuencia, aspecto que permite percibir que lo allí dispuesto no estructura en e sencia una norma que implique las formas que le atribuyan las características de generalidad, abstracción e impersonalidad que deben llenar las normas jurídicas impugnables por medio de la acción de inconstitucionalidad general. – V – Las anteriores consideraciones permiten a esta Corte concluir en que la acción de inconstitucionalidad planteada carece de fundamento y, por lo mismo, debe ser declarada sin lugar; ello en atención a que fue intentada con el objeto de impugnar – como se afirmó– una decisión administrativa que por las características apuntadas no

de inconstitucionalidad planteada carece de fundamento y, por lo mismo, debe ser declarada sin lugar; ello en atención a que fue intentada con el objeto de impugnar – como se afirmó– una decisión administrativa que por las características apuntadas no posee el grado de generalidad que se establece como requisito de imprescindible concurrencia para someter a control constitucional por esta vía una determinada disposición emanada del poder público. Por consiguiente, en el apartado resolutivo del presente fallo se formularán los pronunciamientos que en derecho corresponden. – VI – De conformidad con lo que establece el artículo 148 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, cuando la inconstitucionalidad se declare sin lugar, se impondrá a los abogados auxiliantes multa de cien a mil quetzales, sin perjuicio de la condena en costas al interponente; sin embargo, en el presente caso no se debe condenar en costas por no haber sujeto legitimado para su cobro. LEYES APLICABLES Artículos el citado, 267 y 272 inciso a) de la Constitución Política de la República de Guatemala; 115, 133, 143, 148, 163 inciso a), y 186 de la Ley de Amparo,Expediente 2311-2006 6

Exhibición Personal y de Constitucionalidad, y 31 del Acuerdo 4 -89 de la Corte de Constitucionalidad. POR TANTO La Corte de Constitucionalidad con base en lo considerado y leyes citadas resuelve: I. Sin lugar la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida contra los artículos 5 y 8 del Acuerdo A28-06 emitido por el Subcontralor de Probidad

resuelve: I. Sin lugar la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida contra los artículos 5 y 8 del Acuerdo A28-06 emitido por el Subcontralor de Probidad Encargado del Despacho de la Contraloría General de Cuentas. II. No hay condena en costas. III. Se impone multa de un mil quetzales a los abogados patrocinantes Carlos Alberto García Regas, Raúl Alfredo Piment el Afre y Sandro Jaír Matías López, la que deberán pagar en la Tesorería de esta Corte, dentro de los cinco días siguientes de la fecha en que este fallo quede firme; debiéndose cobrar por la vía legal correspondiente, en caso de incumplimiento. IV. Notifíquese y, oportunamente, publíquese en el Diario Oficial.

MARIO PÉREZ GUERRA

PRESIDENTE

GLADYS CHACÓN CORADO JUAN FRANCISCO FLORES JUÁREZ

MAGISTRADA MAGISTRADO

ROBERTO MOLINA BARRETO ALEJANDRO MALDONADO AGUIRRE MAGISTRADO MAGISTRADO

MARTÍN RAMÓN GUZMÁN HERNÁNDEZ

SECRETARIO GENERAL