Inconstitucionalidad General_264-2004 -Reglamentos

Expediente 264-2004 1

INCONSTITUCIONALIDAD GENERAL PARCIAL Y TOTAL

EXPEDIENTE 264-2004

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS JUAN

FRANCISCO FLORES JUÁREZ, QUIEN LA PRESIDE, RODOLFO ROHRMOSER

VALDEAVELLANO, SAÚL DIGHERO HERRERA, MARIO GUILLERMO RUIZ WONG, CIPRIANO FRANCISCO SOTO TOBAR, CARLOS ENRIQUE LUNA VILLACORTA Y FRANCISCO JOSE PALOMO TEJEDA: Guatemala, catorce de julio de dos mil cinco. Se tiene a la vista, para dictar sentencia, la acción de inconstitucionalidad general, parcial del artículo 94 de la Ley de Educación Nacional, Decreto 12 -91 del Congreso de la República; y total del Acuerdo Gubernativo 890 -99, Reglamento para la Adquisición y Administración de Bienes Inmuebles adscritos al Ministerio de Educación; promovida por Edgar Stuardo Ralón Orell ana, quien actuó con su propio auxilio y el de los abogados Rafael Humberto Garavito Gordillo y Juan Pablo Saucedo Conde.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN Lo expuesto por el postulante se resume: a) el Congreso de la República emitió la Ley de Educación Nacional, Decreto 12-91 de dicho Organismo de Estado, en el que, en su artículo 94, se dispuso: “Los propietarios de lotificaciones en centros urbanos, suburbanos o rurales, otorgarán en propiedad al Estado, terreno suficiente y adecua do para la construcción de edificios escolares y áreas recreativas, de acuerdo con el porcentaje que

o rurales, otorgarán en propiedad al Estado, terreno suficiente y adecua do para la construcción de edificios escolares y áreas recreativas, de acuerdo con el porcentaje que fije el reglamento respectivo” . El reglamento a que hace referencia dicha disposición normativa, es el que está contenido en el Acuerdo 890 -99, denominado Reglamento para la Adquisición y Administración de Bienes Inmuebles adscritos al Ministerio de Educación, que en su artículo 1 regula: “ Los propietarios de las lotificaciones, urbanizaciones o fraccionamientos urbanos, suburbanos o rurales, deberán transf erir la propiedad a título gratuito a favor del Estado, de un área equivalente al cinco por ciento (5%), como mínimo, del área total de lotes; salvo en los casos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 10 de este reglamento, la cual deberá adscrib irse al patrimonio del Ministerio de Educación. Dicha área deberá estar libre de todo gravamen, anotación y/o limitación, lo cual deberá evidenciar el propietario del inmueble mediante la certificación extendida por el Registro de la Propiedad” ; b) la reg ulación contenida en el artículo 94 in fine, y el acuerdo gubernativo antes referido adolecen de inconstitucionalidad por las siguientes razones: (b.1) se viola el principio de legalidad [en materia tributaria], pues el hecho de otorgar una porción de ter reno en propiedad al Estado de Guatemala, de la cual se es propietario legítimo (sin recibir ninguna retribución o indemnización a cambio), significa entregarlo gratuitamente, lo cual se traduce en “una forma de tributo pagadero en especie a favor del Esta do de Guatemala” , de acuerdo con la definición de tributo que se

propietario legítimo (sin recibir ninguna retribución o indemnización a cambio), significa entregarlo gratuitamente, lo cual se traduce en “una forma de tributo pagadero en especie a favor del Esta do de Guatemala” , de acuerdo con la definición de tributo que se contempla en el artículo noveno del Código Tributario; (b.2) se viola el principio de reserva legal a que se refiere el artículo 239 de la Constitución Política de la República –con la consiguiente violación del artículo 171, inciso c), del texto constitucional - ya que por tratarse de un tributo lo regulado en la norma impugnada, es al Congreso de la República a quien corresponde la determinación de las bases de recaudación; y de ahí que ello no se puede delegar en un reglamento, como así ocurre en el reglamento impugnado de inconstitucionalidad total; pues el artículo 94 impugnado y el reglamento precitado disponen “que la porción de tierra a entregar al Estado, es decir, el monto del tributo aExpediente 264-2004 2

pagar o el tipo impositivo, lo establecerá el reglamento respectivo, y no así una norma jurídica de jerarquía de ley emitida exclusivamente por el Congreso de la República de Guatemala, como lo prescribe la Constitución Política de la República”, lo que puede advertirse cuando el citado artículo 94 dispone que el terreno que los propietarios de lotificaciones deberán otorgar al Estado “será de acuerdo con el porcentaje que fije el reglamento”. Solicitó que se declare con lugar la acción de inconstitucion alidad general planteada; y, consecuentemente, inconstitucionales el artículo 94 de la Ley de Educación

reglamento”. Solicitó que se declare con lugar la acción de inconstitucion alidad general planteada; y, consecuentemente, inconstitucionales el artículo 94 de la Ley de Educación Nacional, Decreto 12-91 del Congreso de la República; y el Acuerdo Gubernativo 890 -99, Reglamento para la Adquisición y Administración de Bienes Inmuebl es adscritos al Ministerio de Educación.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD No se decretó la suspensión provisional de la normativa impugnada. Se dio audiencia por quince días comunes al Presidente de la República, Congreso de la República, Ministerio de Educación, Procuraduría General de la Nación y al Ministerio Público.

Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES A) El Presidente de la República expresó que el planteamiento no refleja claridad en la pretensió n, porque tiene un desarrollo muy limitado en los hechos y falta a un elemental principio procesal de congruencia, ya que no existe una adecuada concordancia entre lo requerido o motivo de su inconformidad, los hechos y la petición, al no proponerse una te sis sobre la pretendida inconstitucionalidad y no realizarse un estudio técnico o examen confrontativo, razonado, coherente y claro de las normas ordinarias que el accionante señala como violatorias de la Constitución, que pueda determinar el posible vicio de inconstitucionalidad. Solicitó que se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad general planteada. B) El Congreso de la República indicó: a) la Constitución establece como obligación del Estado, el proporcionar y facilitar la educación

vicio de inconstitucionalidad. Solicitó que se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad general planteada. B) El Congreso de la República indicó: a) la Constitución establece como obligación del Estado, el proporcionar y facilitar la educación a sus habitantes sin discriminación alguna, al declarar de utilidad y necesidad públicas el mantenimiento de centros educativos; de ahí que en la normativa impugnada se persigue la consecución de aquellos fines; y b) el concepto de impuesto desarrollado en el Có digo Tributario carece de aplicación, pues los elementos del tributo no están contemplados en el artículo 94 de la Ley de Educación Nacional; en consecuencia, la acción de inconstitucionalidad deviene improcedente y así debe declararse. Solicitó que se dec lare sin lugar la acción de inconstitucionalidad planteada. C) El Ministerio de Educación alegó: a) la acción promovida refleja incumplimiento de presupuestos procesales para la procedencia de la inconstitucionalidad, ya que si bien el accionante hizo la c onfrontación debida entre el artículo 94 de la Ley de Educación Nacional y las normas constitucionales, que según él fueron vulneradas por esa norma, pero omitió hacer lo mismo con el reglamento cuya inconstitucionalidad total invoca; b) la obligación est ablecida por el artículo 94 de la Ley de Educación Nacional no puede ser considerada como un tributo en general, ya que no coincide lo regulado en dicho artículo con las definiciones legales y doctrinarias del tributo o de sus clases; de manera que no existe disposición constitucional alguna que obligue a que el porcentaje de terreno que debe otorgarse al Estado se encuentre establecido por la misma ley; y c) jurídicamente es permisible que la Ley de

doctrinarias del tributo o de sus clases; de manera que no existe disposición constitucional alguna que obligue a que el porcentaje de terreno que debe otorgarse al Estado se encuentre establecido por la misma ley; y c) jurídicamente es permisible que la Ley de Educción Nacional remita a un reglamento la determinación del porcentaje de terreno que debe cederse a favor del Estado; y, por ello, el reglamento en cuestión no es más que un desarrollo del artículo 94 de la Ley de Educación Nacional, sin que en él se altere suExpediente 264-2004 3

espíritu. Solicitó que se declare sin lugar la ac ción de inconstitucionalidad general planteada. D) La Procuraduría General de la Nación manifestó: a) en el caso concreto, el planteamiento no refleja una confrontación necesaria entre la ley ordinaria y la norma constitucional señalada como infringida, ya que se limita a una transcripción del artículo 94 del Decreto 12 -91 del Congreso de la República, sin indicar el porqué dicho artículo contraviene las normas contenidas en los artículos 171, literal c), y 239 de la Constitución Política de la República; b) la entrega de los terrenos, por parte de propietarios de lotificaciones en centros urbanos, suburbanos o rurales, no puede catalogarse como un tributo, pues lo que la norma tachada de inconstitucionalidad establece es una obligación de dar, obligación qu e si no es cumplida por los lotificadores, las municipalidades respectivas no pueden otorgar las licencias para que se establezcan este tipo de lotificaciones; y c) los impuestos son leyes de aspecto general;, es decir, que deben ser cumplidas por la mayor ía de los administrados, lo que no ocurre en el artículo

las municipalidades respectivas no pueden otorgar las licencias para que se establezcan este tipo de lotificaciones; y c) los impuestos son leyes de aspecto general;, es decir, que deben ser cumplidas por la mayor ía de los administrados, lo que no ocurre en el artículo 94 impugnado de inconstitucionalidad, ya que la obligación contenida en él va dirigida estrictamente a los propietarios de las lotificaciones; los impuestos son de naturaleza coercitiva, lo que impli ca que si no se pagan, el Estado puede, mediante los procedimientos establecidos en las leyes tributarias, forzar a los contribuyentes a hacer efectivo dicho impuesto, lo que tampoco ocurre en el caso del artículo 94 ibid, por el que si el propietario de l a lotificación no cumple, no se le otorga la licencia respectiva. Solicitó que se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad general planteada. E) El Ministerio Público argumentó que no existe la inconstitucionalidad señalada, por lo siguiente: a) de conformidad con el artículo 183, inciso e), de la Constitución Política de la República, el Presidente de la República tiene la potestad para dictar reglamentos para el cumplimiento de las leyes, sin alterar su espíritu, siendo éste el caso de la emis ión del Reglamento para la Adquisición y Administración de Bienes Inmuebles Adscritos al Ministerio de Educación, el cual contiene normas jurídicas creadas por el Organismo Ejecutivo con la finalidad de desarrollar y completar una ley ordinaria [Ley de Edu cación Nacional] facilitando su mejor aplicación; b) el Artículo 1 del Reglamento para la Adquisición y Administración de Bienes Inmuebles Adscritos al Ministerio de Educación, no

Ejecutivo con la finalidad de desarrollar y completar una ley ordinaria [Ley de Edu cación Nacional] facilitando su mejor aplicación; b) el Artículo 1 del Reglamento para la Adquisición y Administración de Bienes Inmuebles Adscritos al Ministerio de Educación, no contraviene lo dispuesto en los artículos 239 y 171, literal c), de la Const itución Política de la República, porque al regular: “Los propietarios de las lotificaciones, urbanizaciones o fracciomientos urbano, suburbano o rural, deberán transferir la propiedad a título gratuito a favor del Estado” , se está ajustando a una norma de carácter imperativo, las cuales, según la doctrina, son aquellas leyes de las cuales el obligado no puede apartarse o desligarse; c) el artículo 94 de la Ley de Educación Nacional, en la frase que dice: “de acuerdo con el porcentaje que fije el reglamen to respectivo” , está autorizando al reglamento a fijar el porcentaje de área que se habrá de utilizar para la construcción de edificios escolares, sin que con ello exista vulneración del espíritu de la ley. Solicitó que se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad parcial y total planteada.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA PÚBLICA.

A) El accionante hizo una reiteración de lo expuesto en su planteamiento introductorio de inconstitucionalidad y agregó: a) los argumentos esgrimidos por los órganos estatales, a quienes se les confirió audiencia por quince días, son sustentados en razonamientos genéricos, a excepción de los vertidos por el Ministerio de Educación; b) sin entrar a discutir el tema de fondo, el cual lo constituye si el supuesto legal regulado en el artículo 94

genéricos, a excepción de los vertidos por el Ministerio de Educación; b) sin entrar a discutir el tema de fondo, el cual lo constituye si el supuesto legal regulado en el artículo 94 de la Ley de Educación Nacional contiene la naturaleza jurídica, características y elementosExpediente 264-2004 4

de un tributo y por lo tanto el desarrollo de sus bases de recaudación debe estar en ley y por lo tanto regulado en una norma legal y no en el Acuerdo Gubernativo 890 -99; b) expresa que las motivaciones que generaron la acción de inconstitucionalidad obedecen a una percepción amplia, en el sentido que la educación de un país involucra el ejercicio de los mecanismos legales que garanti cen la existencia de un Estado de Derecho; en él deben desaparecer actos arbitrarios o discrecionales. Solicitó se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad parcial y total por él planteada. B) El Presidente de la República, el Congreso de la Rep ública, el Ministerio de Educación, la Procuraduría General de la Nación y el Ministerio Público realizaron una reiteración de los argumentos por ellos vertidos al evacuar la audiencia que por quince días les fuera conferida, y solicitaron que se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad parcial y total planteada. CONSIDERANDO - ILa acción directa de inconstitucionalidad procede contra las disposiciones normativas de carácter general que contengan vicio total o parcial de inconstitucionalidad, con el objeto de que, de advertirse contravención al texto constitucional, se excluya del ordenamiento jurídico aquellas normas que no se conformen con él. El control constitucional no se limita a la ley strictu sensu como producto de la potestad legisla tiva

con el objeto de que, de advertirse contravención al texto constitucional, se excluya del ordenamiento jurídico aquellas normas que no se conformen con él. El control constitucional no se limita a la ley strictu sensu como producto de la potestad legisla tiva del Congreso de la República, sino también comprende reglamentos y disposiciones de carácter general. - IIEdgar Stuardo Ralón Orellana ha promovido acción de inconstitucionalidad general parcial, al impugnar el artículo 94 de la Ley de Educación N acional [Decreto 12 -91 del Congreso de la República], y total, al señalar de inconstitucionalidad la regulación contenida en el Acuerdo Gubernativo 890 -99, que contiene el Reglamento para la Adquisición y Administración de Bienes Inmuebles adscritos al Ministerio de Educación. El accionante ha señalado que las normas impugnadas de inconstitucionalidad violan preceptos del texto supremo, sustancialmente, porque: i) contravienen el principio de legalidad constitucional en materia tributaria; y ii) violan el principio de reserva de ley. En ese sentido, indica que las normas objeto de contravención son los artículos 171, inciso c), y 239 de la Constitución Política de la República. - IIICon el objeto de determinar la existencia de los vicios de inconstituc ionalidad señalados por quien promovió la acción constitucional, el examen requerido se realiza de la siguiente manera: El artículo 94 de la Ley de Educación Nacional, Decreto 12 -91 del Congreso de la República, regula: “ Los propietarios de lotificaciones en centros urbanos, suburbanos o rurales, otorgarán en propiedad al Estado, terrenos suficientes y adecuados para la

República, regula: “ Los propietarios de lotificaciones en centros urbanos, suburbanos o rurales, otorgarán en propiedad al Estado, terrenos suficientes y adecuados para la construcción de edificios escolares y áreas recreativas, de acuerdo con el porcentaje que fije el reglamento respectivo”. Sobre tal artículo, el accionante arguye concretamente la tesis de que, en aplicación de los conceptos legales que el ordenamiento jurídico nacional vigente realiza sobre los tributos (verbigracia, el artículo 9 del Código Tributario), debe entenderse que “el hecho de otorgar en propiedad al Estado una porción de terreno del cual se es propietario legítimo (sin recibir ninguna retribución o indemnización a cambio) significa entregarlo gratuitamente, lo cual se traduce en una forma de tributo pagadero en especie a favor delExpediente 264-2004 5

Estado de Guatemala”. Tal argumentación no encuentra respaldo en esta Corte, que utiliza como ratio decidendi de este fallo, las siguientes consideraciones:

1. Cuando la norma impugnada impone la obligación de que los propietarios de lotificaciones en centros urbanos, suburbanos o rurales, “otorgarán en propiedad al Estado, terrenos suficientes” , lo que ello conlleva, in genere, es una limitación al derecho fundamental que garantiza el artículo 39 de la Constitución Política de la República. Este derecho, como todo derecho fundamental, no es absoluto, y, en una tradición constitucional sí puede ser objeto de limitación en función de proteger intereses sociales. Así ha sido reconocido en la jurisprudencia de este tribunal; al referirse a tal derecho, se ha determinado que “no es propio de la vida en sociedad el ejercicio absoluto de este derecho.

sí puede ser objeto de limitación en función de proteger intereses sociales. Así ha sido reconocido en la jurisprudencia de este tribunal; al referirse a tal derecho, se ha determinado que “no es propio de la vida en sociedad el ejercicio absoluto de este derecho. Tal afirmación encuentra también asidero en el principio de que la misma Constitución recoge en el artículo 44, de que el interés social prevalece sobre el par ticular. Ello en armonía con el principio eminente del Estado sobre su territorio, según el cual éste puede ejercer su actividad como ente soberano para el logro de sus fines, con la amplitud que le permite la ley fundamental del país” (sentencia de veinticinco de febrero de mil novecientos ochenta y siete; expediente 97-86; Gaceta 3, página 17). La sola reiteración que del criterio jurisprudencial antes citado se hace en este fallo, permite evidenciar la ausencia de vicio de inconstitucionalidad en la obligación contenida en el artículo objeto de impugnación.

2. Tampoco refleja el vicio de inconstitucionalidad la tesis formulada por el accionante, no sólo porque lo regulado en el artículo impugnado no se refiere a la materia objeto de regulación en los art ículos 171, inciso c), y 239 constitucional, sino porque en correcta intelección finalista de lo dispuesto en los artículos 71, 72, 74 y 77 de la Constitución, y atendiendo al altruismo de los fines por los que se instituyó la obligación contenida en la normativa impugnada, congruentes con aquéllos que el Estado está obligado a preservar conforme el artículo 2º constitucional, este tribunal no puede respaldarla por quien

atendiendo al altruismo de los fines por los que se instituyó la obligación contenida en la normativa impugnada, congruentes con aquéllos que el Estado está obligado a preservar conforme el artículo 2º constitucional, este tribunal no puede respaldarla por quien promovió la acción; y de ahí que tampoco pueda evidenciarse que la normativa impugnada contravenga lo dispuesto en los artículos 171, inciso c), y 239 antes indicados. - IVSin perjuicio de lo anteriormente considerado, es pertinente advertir que lo que sí evidencia vicio de inconstitucionalidad, es la frase “de acuerdo con el porcentaje que fije el reglamento respectivo”, contenida en el artículo 94 in fine. Se sostiene lo anterior, puesto que la norma, al contener tal regulación, contraviene lo dispuesto en los artículos 154, último párrafo; 157, primer párrafo, 171, inciso a), de la Co nstitución Política de la República; en atención a que si bien, al emitirse tal regulación, se pretendió conferirle el carácter programático a dicha norma, ello en ningún momento puede implicar o entenderse de manera alguna, que sea una norma de rango infe rior (un reglamento, para el caso concreto) la que determine la aplicabilidad de la norma superior (norma ordinaria), que fije sus alcances, o bien que esté en la potestad de poder reducir tales alcances, la norma inferior haría prácticamente nugatoria a la norma superior. En ese sentido, la frase antes transcrita resta operatividad a lo dispuesto en el artículo 94 de la Ley de Educación Nacional, además constituye una delegación en la determinación de una facultad que el propio legislador debió definir, sin atribuir la

En ese sentido, la frase antes transcrita resta operatividad a lo dispuesto en el artículo 94 de la Ley de Educación Nacional, además constituye una delegación en la determinación de una facultad que el propio legislador debió definir, sin atribuir la determinación de la misma a lo dispuesto en un cuerpo normativo de jerarquía inferior, que únicamente puede desarrollar tal situación, sin fijar alcances que el propio legisladorExpediente 264-2004 6

ordinario no determinó; delegación que está expresamente proh ibida en el último párrafo del artículo 154 del texto supremo. Por lo antes considerado, procede que en este fallo se determine la existencia de la inconstitucionalidad antes advertida, y así deberá declararse al emitirse el pronunciamiento correspondiente. - VEn cuanto a la impugnación de inconstitucionalidad total que se realiza del Acuerdo Gubernativo 890-99, emitido por el Presidente de la República, el veinticinco de noviembre de mil novecientos noventa y nueve, esta Corte establece, como base para este fallo, los siguientes aspectos: a) la inconstitucionalidad que, por derivación de la precedentemente advertida en esta sentencia, concurre en el artículo 1 del Acuerdo Gubernativo antes indicado, lo que también genera violación, en este último artíc ulo, de lo dispuesto en el artículo 183, inciso c), de la Constitución Política de la República; y b) la ausencia del razonamiento que habría permitido determinar el porqué la totalidad del cuerpo normativo antes indicado adolecía de vicio de inconstitucio nalidad, realizado con la correspondiente parificación entre dicha normativa y las normas constitucionales de las que se hubiese señalado contravención.

antes indicado adolecía de vicio de inconstitucio nalidad, realizado con la correspondiente parificación entre dicha normativa y las normas constitucionales de las que se hubiese señalado contravención. Los aspectos antes indicados son los que permiten concluir que, del Acuerdo Gubernativo 890-99, únicamente se declarará la inconstitucionalidad del artículo 1, pero ello es por derivación de la inconstitucionalidad de la que adolece la parte que expresa “ de acuerdo con el porcentaje que fije el reglamento respectivo”, contenida en el artículo 94 de la Ley de Educación Nacional; y así se declarará en esta sentencia, sin que sea pertinente analizar la inconstitucionalidad del resto de normas que conforman el citado Acuerdo Gubernativo, en atención al segundo aspecto antes advertido.

LEYES APLICABLES: Artículos 267 y 272 inciso a) de la Constitución Política de la República de Guatemala; y 115, 133, 143, 146, 148, 163 inciso a), 185 y 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad y 31 del Acuerdo 4 -89 de la Corte de

Constitucionalidad. POR TANTO La Corte de Constitucionalidad, con base a lo considerado y leyes citadas, resuelve: I) Con lugar , parcialmente, la acción de inconstitucionalidad general promovida por Edgar Stuardo Ralón Orellana. II) Consecuentemente, se declaran inconstitucionales: a) la parte que dice: “de acuerdo con el porcentaje que fije el reglamento respectivo”, contenida en el artículo 94 de la Ley de Educación Nacional, Decreto 12-91 del Congreso de la República; y b) el artículo 1 del Acuerdo Gubernativo

reglamento respectivo”, contenida en el artículo 94 de la Ley de Educación Nacional, Decreto 12-91 del Congreso de la República; y b) el artículo 1 del Acuerdo Gubernativo 890-99, emitido por el Presidente de la República el veinticinco de noviembre de mil novecientos noventa y nueve, Reglamento para la Adquisición y Administración de Bienes Inmuebles adscritos al Ministerio de Educación. III) Las disposiciones normativas declaradas inco nstitucionales dejan de surtir efectos desde el día siguiente al de la publicación del presente fallo en el Diario Oficial. IV) Notifíquese, y publíquese el presente fallo en el Diario Oficial en el plazo señalado en la ley.

JUAN FRANCISCO FLORES JUÁREZ PRESIDENTEExpediente 264-2004 7

RODOLFO ROHRMOSER VALDEAVELLANO SAÚL DIGHERO HERRERA

MAGISTRADO MAGISTRADO Voto disidente

MARIO GUILLERMO RUIZ WONG CIPRIANO FRANCISCO SOTO TOBAR

MAGISTRADO MAGISTRADO

CARLOS ENRIQUE LUNA VILLACORTA FRANCISCO JOSE PALOMO TEJEDA

MAGISTRADO MAGISTRADO

LUIS DE JESÚS HERNÁNDEZ TORRES

SECRETARIO GENERAL