Inconstitucionalidad General_2991-2014 -Leyes

EXPEDIENTE 2991-2014 1

INCONSTITUCIONALIDAD GENERAL PARCIAL

EXPEDIENTE 2991-2014

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS

GLORIA PATRICIA PORRAS ESCOBAR, QUIEN LA PRESIDE, MAURO

RODERICO CHACÓN CORADO, HÉCTOR HUGO PÉREZ AGUILERA,

ROBERTO MOLINA BARRETO, MARÍA DE LOS ÁNGELES ARAUJO BOHR,

HÉCTOR EFRAÍN TRUJILLO ALDANA Y JUAN CARLOS MEDINA SALAS .

Guatemala, cinco de junio de dos mil quince. Para dictar sentencia, se tiene a la vista la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida por Coordinadora Nacional de Organizaciones de Extensión de Cobertura de Servicios Básicos de Salud -CONEC-, por medio del Presidente de su Junta Directiva y Representante Legal, Abilio Vicente López Méndez; objetando los artículos: a) 33 bis del Decreto 101 -97 del Congreso de la República de Guatemala, Ley Orgánica del Presupuesto, adicionado por el artículo 22 del Decreto 13 -2013 del mismo Organismo; y, b) 76 del Decreto 13 -2013 del Congreso de la República de Guatemala . El postulante actuó con el auxilio profesional de los abogados Herber Ariel Cajas Racancoj, Herber Antonio Cajas Gómez y Edilio Jesús Ovalle Gramajo. Es ponente en el presente caso el Magistrado Vocal II, Mauro Roderico Chacón Corado, quien expresa el parecer de este Tribunal.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN

Magistrado Vocal II, Mauro Roderico Chacón Corado, quien expresa el parecer de este Tribunal.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN Lo expuesto por la accionante se resume: Las normas impugnadas transgreden los artículos 2, 34, 98 y 101 de la Constitución Política de la República de Guatemala que, respectivamente, reconocen el derecho de libre asociación y establecen el derecho y el deber de las comunidades de participar activamente en la planificación, ejecución y evaluación de los programas de salud, en virtud que: A) la primera de las normas impugnadas, en su segundo párrafo: a) prohíbe la suscripción de c onvenios con administradores de fondos financieros para laEXPEDIENTE 2991-2014 2

ejecución a través de organizaciones no gubernamentales, organismos internacionales o asociaciones, lo cual implica que todas las organizaciones que ella aglutina queden vedadas de la posibilidad d e continuar proporcionando atención primaria, en extensión de cobertura, a las poblaciones rurales con menos acceso, a los servicios básicos de salud en el país, así como de ofertar los servicios básicos de salud a las poblaciones de cada centro de convergencia, para contribuir a reducir las tasas de mortalidad materna e infantil en esas áreas; b) limita la garantía contenida en el artículo 101 constitucional, al establecer que por ningún motivo las entidades estatales contenidas en esa norma pueden suscrib ir convenios con organizaciones no gubernamentales para la administración de fondos financieros para la ejecución de los proyectos, afectando a todo el personal que trabaja directa o indirectamente en la prestación de servicios de salud, que

convenios con organizaciones no gubernamentales para la administración de fondos financieros para la ejecución de los proyectos, afectando a todo el personal que trabaja directa o indirectamente en la prestación de servicios de salud, que entre médicos ambulatorios, enfermeras, auxiliares de enfermería, técnicos en salud rural, educadores en salud y nutrición, facilitadores comunitarios, vigilantes de salud, comadronas capacitadas y madres consejeras suman, aproximadamente, cuarenta y cinco mil personas, que quedarían sin trabajo al cobrar vigencia la norma impugnada, que contradice los principios constitucionales de justicia social y desarrollo integral. B) el artículo 76 aludido resulta contrario a la constitución porque no tiene razón de ser, al hacer referencia directa al primero de los impugnados, que es inconstitucional. C) la normativa impugnada afecta los principios de desarrollo integral de la persona, el derecho a la libre asociación, el derecho y el deber de las comunidades de participar en los programas de salud y el derecho al trabajo de las personas que laboran directa o indirectamente en la prestación de servicios de salud.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD No se decretó la suspensión provisional de las normas impugnadas . Se le dio audiencia al Congreso de la República de Guatemala, al Ministerio de Finanzas Públicas, al Ministerio de Economía y al Ministerio Público. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONESEXPEDIENTE 2991-2014 3

A) La postulante no se pronunció. B) El Congreso de la República de Guatemala indicó que del examen del escrito de planteamiento de esta acción no

A) La postulante no se pronunció. B) El Congreso de la República de Guatemala indicó que del examen del escrito de planteamiento de esta acción no se logra apreciar de manera concreta y razonada en qué consisten las violaciones constitucionales denunciadas; es decir, la accionante omitió desarro llar una tesis confrontativa individualizada que permita a la Corte de Constitucionalidad analizar la existencia de contradicción entre las normas reprochadas y las constitucionales que citó. Pidió que la pretensión de inconstitucionalidad sea declarada si n lugar, imponiendo las sanciones que la ley de la materia prescribe. C) El Ministerio de Finanzas Públicas manifestó: i) los aspectos fácticos o hipotéticos que derivan de la aplicación de normas o sus consecuencias, no son susceptibles de ser cuestionados mediante la acción de inconstitucionalidad; ii) la Ley Orgánica del Presupuesto es una disposición ordinaria, por lo tanto, no está indefinida en su ámbito de aplicación y en consecuencia, su observancia es obligatoria, pues fija los límites o competenci as que han de observar los entes públicos en el ejercicio de sus potestades para la gestión del gasto púbico y ese mismo entendimiento debe aplicarse a todas aquellas normas o leyes que la amplíen o modifiquen, como en este caso, los artículos 22 y 76 del Decreto 13-2013 del Congreso de la República de Guatemala; iii) el Congreso de la República, al emitir las normas impugnadas no ha invadido la esfera legal, ejecutiva y administrativa que le ha otorgado el artículo 238, literal b), de la Ley Fundamental y el artículo 32 de la Ley

República de Guatemala; iii) el Congreso de la República, al emitir las normas impugnadas no ha invadido la esfera legal, ejecutiva y administrativa que le ha otorgado el artículo 238, literal b), de la Ley Fundamental y el artículo 32 de la Ley Orgánica del Presupuesto, al Organismo Ejecutivo, a través del Ministerio de Finanzas Públicas (al trasladar la función de reprogramar la ejecución física de las obras y conceder atribuciones constitucionales y legales al Ministeri o de Salud Pública y Asistencia Social), ejecutando el principio de flexibilidad, lo que significa que los rubros presupuestarios para un ejercicio fiscal determinado no son estáticos sino flexibles, en el sentido de poder variar en la ejecución de determinada obra o servicio que puede estar establecida en un rubro diferente del presupuesto; iv) se omitió la argumentación y confrontación entre los artículos atacados y la Constitución, en virtud que se externaron simples afirmaciones y transcripciones, sin e xpresar el motivo por el que estima que se producen lasEXPEDIENTE 2991-2014 4

violaciones a los principios constitucionales, lo que determina la desestimación de esta acción por ausencia de labor de parificación y en aplicación del artículo 135 de la Ley de Amparo, Exhibición P ersonal y de Constitucionalidad. Solicitó que esta acción se declare sin lugar. D) El Ministerio de Economía se apersonó al proceso. E) El Ministerio Público expuso: i) la accionante debió efectuar parificación de los artículos impugnados frente a las normas de la constitución que considera violadas, lo que no se observa en el escrito contentivo de la acción promovida, debido a que para que se declare la inaplicabilidad de una ley por vía

parificación de los artículos impugnados frente a las normas de la constitución que considera violadas, lo que no se observa en el escrito contentivo de la acción promovida, debido a que para que se declare la inaplicabilidad de una ley por vía de inconstitucionalidad general, se requiere como presupuesto fundamental, que la norma objetada, en su contenido sustancial o material, colisione directamente con una o varias normas constitucionales; al no contener el planteamiento de análisis un enfoque jurídico comparativo, por estar dirigido exclusivamente a estimaciones sobre cuestiones ajenas al examen normativo concerniente a esta acción, su análisis resulta inviable; ii) la motivación no es suficiente para explicar y demostrar que el contenido de las disposiciones impugnadas es inconstitucional, pues no existe una argumentación convincente, que realmente determine los vicios denunciados, por lo que no es dable al Tribunal constitucional efectuar el análisis correspondiente. Requir ió que se declare sin lugar la presente inconstitucionalidad general parcial y se emitan las demás declaraciones que en derecho corresponden.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA A) La postulante y el Ministerio de Economía no se pronunciaron. B) El Congreso de la República de Guatemala reiteró los argumentos expuestos al evacuar la audiencia que le fue conferida, por lo que solicitó que esta acción sea declarada sin lugar. C) El Ministerio de Finanzas Públicas insistió en lo expuesto en la audiencia que se le otorgó. Pidió declarar sin lugar la presente acción constitucional. D) El Ministerio Público replicó lo expuesto al evacuar la audiencia que le fue conferida. Estima que esta acción debe ser declarada sin lugar.

en la audiencia que se le otorgó. Pidió declarar sin lugar la presente acción constitucional. D) El Ministerio Público replicó lo expuesto al evacuar la audiencia que le fue conferida. Estima que esta acción debe ser declarada sin lugar.

CONSIDERANDOEXPEDIENTE 2991-2014 5

-ILa acción directa de in constitucionalidad total o parcial de una ley, procede contra las disposiciones generales que contengan vicio de inconstitucionalidad, con el objeto de que la legislación se mantenga en los límites que fija la Constitución Política de la República de Guate mala, excluyendo del ordenamiento jurídico aquellas normas que no concuerden con ella. En ese sentido, siendo que la función esencial de esta Corte es la defensa del orden constitucional, debe, por medio del control abstracto de constitucionalidad de las n ormas, determinar si las leyes emitidas rebasan o no las limitaciones constitucionales y si éstas se sujetan a su máxima jerarquía, confrontando unas con otras dentro del espíritu del régimen jurídico establecido. Para el efecto, es necesario que se advie rta con certeza y fundamentada convicción jurídica, su contradicción con las normas de suprema jerarquía que han sido expresamente invocadas por la accionante en forma concreta, razonable, individual y jurídicamente motivada, de tal forma que el Tribunal p ueda realizar el estudio comparativo entre las normas ordinarias objetadas y las disposiciones fundamentales que ella considera violadas, tergiversadas o restringidas. -IIEn el presente caso, Coordinadora Nacional de Organizaciones de Extensión de Cober tura de Servicios Básicos de Salud -CONEC-, promueve

fundamentales que ella considera violadas, tergiversadas o restringidas. -IIEn el presente caso, Coordinadora Nacional de Organizaciones de Extensión de Cober tura de Servicios Básicos de Salud -CONEC-, promueve acción de inconstitucionalidad general parcial objetando los artículos 33 bis del Decreto 101 -97 del Congreso de la República de Guatemala, Ley Orgánica del Presupuesto, adicionado por el artículo 22 del Decreto 13 -2013 del mismo Organismo; y, 76 del último Decreto citado , por considerar que contravienen los artículos 2, 34, 98 y 101 de la Constitución Política de la República de Guatemala. Los argumentos impugnativos en relación a estos quedaron reseñados en el apartado de resultandos de esta sentencia. -IIIEs pertinente señalar que el planteamiento de inconstitucionalidad abstracta, regulado en el artículo 267 de la Constitución Política de la RepúblicaEXPEDIENTE 2991-2014 6

de Guatemala implica, necesariamente, el enjuiciamiento de la normativa impugnada con el objeto de determinar su conformidad o, en su caso, disconformidad con la normativa suprema. De ahí que la petición deba observar una serie de presupuestos fundamentales, que permitan al Tribunal constituciona l efectuar el análisis de fondo, a efecto de establecer si el texto supremo es contrariado por una norma de inferior jerarquía. Esos aspectos son: a) la cita precisa de la norma jurídica de la que se acusa transgresión constitucional, la cual debe gozar de generalidad y vigencia; b) la cita del precepto constitucional que se estima violado; y c) la tesis de la postulante.

precisa de la norma jurídica de la que se acusa transgresión constitucional, la cual debe gozar de generalidad y vigencia; b) la cita del precepto constitucional que se estima violado; y c) la tesis de la postulante. En ese contexto, este Tribunal, en reiterada jurisprudencia ha manifestado que “…el principio de imparcialidad de la jurisdicción constit ucional y los serios efectos jurídicos inherentes a la declaratoria de inconstitucionalidad de leyes (lato sensu) que se objetiviza en la determinación de su vigencia y examen de vicio para declarar su eventual exclusión del ordenamiento jurídico nacional, han servido de punto de partida para que esta Corte, con apoyo en lo preceptuado en el artículo 135 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, exija que la accionante realice en su planteamiento un análisis concreto, individual y comparativo entre la norma impugnada y la de naturaleza constitucional que se estima violada, de modo tal que el Tribunal quede adecuadamente posibilitado para hacer el análisis de constitucionalidad que le compete. El planteamiento de la acción de inconstit ucionalidad requiere la indispensable congruencia entre lo expuesto y pedido, la identificación correcta de la ley, reglamento o disposición de observancia general que se cuestione y el análisis comparativo entre cada uno de los artículos objetados en cont raposición con las normas constitucionales que se estimen violadas. En ausencia de tales condiciones el examen es inviable, por cuanto el Tribunal constitucional no puede subrogar la voluntad de la impugnante…” [Sentencias de veintiocho de octubre de dos m il cuatro y ocho de junio de dos mil once, dictadas dentro de los expedientes un mil quinientos

cuanto el Tribunal constitucional no puede subrogar la voluntad de la impugnante…” [Sentencias de veintiocho de octubre de dos m il cuatro y ocho de junio de dos mil once, dictadas dentro de los expedientes un mil quinientos noventa y seis - dos mil cuatro (1596 -2004) y dos mil ochocientos tres - dos mil diez (2803-2010), respectivamente].EXPEDIENTE 2991-2014 7

Esa obligación de puntualizar la confronta ción entre la norma impugnada y la constitucional supuestamente vulnerada, ha sido exigida por esta Corte en varios casos de inconstitucionalidad en caso concreto y de inconstitucionalidad general y es conocido en su terminología como “parificación”, pues resulta obligado que el estudio se haga con el suficiente rigor lógico que justifique, en su oportunidad, que un juicio de constitucionalidad derive hacia el abatimiento de la presunción de legitimidad normativa. De esa manera se hace efectivo el valor de seguridad jurídica, que es sustento de todo régimen constitucional, pues la nulidad ipso jure de la regulación impugnada sólo puede declararse, al demostrarse la inobservancia o tergiversación de las disposiciones constitucionales, de manera tal que los mo tivos que sustenten un pronunciamiento de esa envergadura han de encontrarse taxativamente contenidos en las argumentaciones expresadas por quien impugna. Es importante agregar que los requisitos indicados son complementados con lo que dispone el artículo 12 del Acuerdo uno - dos mil trece (1 -2013) y que, igualmente, impone la observancia obligatoria, por parte del solicitante de la inconstitucionalidad, de expresar en capítulo especial, en forma separada,

con lo que dispone el artículo 12 del Acuerdo uno - dos mil trece (1 -2013) y que, igualmente, impone la observancia obligatoria, por parte del solicitante de la inconstitucionalidad, de expresar en capítulo especial, en forma separada, razonada y clara, los motivos jurídicos en que des cansan cada una de las impugnaciones. En lo que se refiere al cuestionamiento de los artículos 33 bis del Decreto 101-97 del Congreso de la República de Guatemala, Ley Orgánica del Presupuesto, adicionado por el artículo 22 del Decreto 13 -2013 del mismo Organismo y 76 de este último Decreto, e sta Corte observa la deficiencia técnica contenida en el escrito referido, respecto a que, si bien se identifican los preceptos citados y las normas constitucionales que se consideran infringidas, se omitió efectuar el razonamiento jurídico necesario y suf iciente que incluya el análisis comparativo entre aquellos y cada una de estas, así como proponer, en forma clara, la correspondiente tesis, mediante la cual se explique y justifique en qué consiste la transgresión constitucional que se denuncia. En ese s entido, se advierte que la postulante no manifestó una motivaciónEXPEDIENTE 2991-2014 8

concreta que permita apreciar las razones jurídicas por las cuales deben expulsarse esas normas del ordenamiento jurídico nacional, derivado de algún efecto ilegítimo contenido en ellas; úni camente se circunscribió a afirmar, respecto del segundo párrafo de la primera de las disposiciones cuestionadas, que al prohibirse la suscripción de “convenios con administradoras de fondos financieros para la ejecución a través de organizaciones no guber namentales, organismos

del segundo párrafo de la primera de las disposiciones cuestionadas, que al prohibirse la suscripción de “convenios con administradoras de fondos financieros para la ejecución a través de organizaciones no guber namentales, organismos internacionales o asociaciones” , se le veda la posibilidad a todas las organizaciones que ella aglutina de continuar proporcionando atención primaria de salud a las poblaciones rurales, así como de ofertar este servicio básico, ademá s de que se limita el derecho al trabajo del personal que labora prestando servicios de salud, lo que a su juicio, contradice los principios de justicia social y desarrollo integral. Estas aseveraciones resultan insuficientes para demostrar la colisión con los preceptos constitucionales que señaló como violados; asimismo, expresan situaciones fácticas e hipotéticas que vuelven inviable su análisis de fondo. Y en cuanto al artículo 76 cuestionado, refirió lacónicamente que este no tiene razón de ser por hac er referencia directa al artículo 33 bis recientemente aludido, el cual estima inconstitucional; aserción que carece de razonamiento técnico jurídico que faculte a esta Corte realizar el correspondiente análisis sobre su coherencia con la Ley Fundamental. De lo anterior se advierte que la solicitante no efectuó el estudio jurídico comparativo que permita a este Tribunal considerar si existe o no, contradicción con los artículos 2, 34, 98 y 101 del Magno Texto, señalados como violados. Esta deficiencia impo sibilita efectuar el juicio de fondo que permita evidenciar la inconstitucionalidad de los preceptos cuestionados. Por las razones expuestas, la acción promovida debe ser desestimada,

deficiencia impo sibilita efectuar el juicio de fondo que permita evidenciar la inconstitucionalidad de los preceptos cuestionados. Por las razones expuestas, la acción promovida debe ser desestimada, imponiendo la multa respectiva a cada uno de los abogados auxiliantes, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 148 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, sin hacer especial condena en costas, por no haber sujeto legitimado para su cobro.

LEYES APLICABLESEXPEDIENTE 2991-2014 9

Artículos citados y 268 y 272 literal a) de la Constitución Política de la República de Guatemala; 114, 133, 135, 139, 143, 148, 149, 150, 163 literal a) y 185 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 39 del Acuerdo 1-2013 de la Corte de Constitucionalidad. POR TANTO La Corte de Constitucionalidad, con fundamento en lo considerado y leyes citadas, resuelve: I) Sin lugar la acción de Inconstitucionalidad General Parcial presentada por Coordinadora Nacional de Organizaciones de Extensión de Cobertura de Servicios Básicos de Salud -CONEC-, por medio del Presidente de su Junta Directiva y Representante Legal, Abilio Vicente López Méndez; contra los artículos: a) 33 bis del Decreto 101 -97 del Congreso de la República de Guatemala, Ley Orgánica del Presupuesto, adicionado por el artículo 22 del Decreto 13 -2013 del mismo Organismo; y, b) 76 del Decreto 13 -2013 del Congreso de la República de Guatemala . II) No se condena en costas, pero sí se

Decreto 13 -2013 del mismo Organismo; y, b) 76 del Decreto 13 -2013 del Congreso de la República de Guatemala . II) No se condena en costas, pero sí se impone la multa de un mil quetzales a cada uno de los abogados patrocinantes: Herber Ariel Cajas Racancoj, Herber Antonio Cajas Gómez y Edilio Jesús Ovalle Gramajo, la que deberán hacer efectiva en la Tesorería de esta Corte dent ro de los cinco días siguientes a que cause firmeza el presente fallo, bajo apercibimiento de que en caso de incumplimiento, se cobrará por la vía legal correspondiente. III) Notifíquese.

GLORIA PATRICIA PORRAS ESCOBAR

PRESIDENTA

MAURO RODERICO CHACÓN CORADO HÉCTOR HUGO PÉREZ AGUILERA

MAGISTRADO MAGISTRADO

ROBERTO MOLINA BARRETO MARÍA DE LOS ANGELES ARAUJO BOHR

MAGISTRADO MAGISTRADA

HÉCTOR EFRAÍN TRUJILLO ALDANA JUAN CARLOS MEDINA SALAS MAGISTRADO MAGISTRADO

MARTÍN RAMÓN GUZMÁN HERNÁNDEZ

SECRETARIO GENERAL