Inconstitucionalidad General_439-95 -Leyes

Gaceta Jurisprudencial Nº 39 -Inconstitucionalidades Generales

EXPEDIENTE No. 439-95

EXPEDIENTE No. 439-95

INCONSTITUCIONALIDAD

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS ALMA

BEATRIZ QUIÑONES LÓPEZ, QUIEN LA PRESIDE, ADOLFO GONZÁLEZ RODAS, EDMUNDO VÁSQUEZ MARTÍNEZ, MYNOR PINTO ACEVEDO, GABRIEL LARIOS OCHAITA, RAMIRO LÓPEZ NIMATUJ Y FERNANDO JOSÉ QUEZADA TORUÑO. Guatemala, tres de enero de mil novecientos noventa y seis. Se tiene a la vista para dictar sentencia la inconstitucionalidad de los artículos 3 y 14 incisos 1, 2 y 11 de la Ley Org ánica de la Empresa Guatemalteca de Telecomunicaciones (Decreto 14 -71 del Congreso de la República) planteada por la Cámara de la Libre Empresa, quien compareció con el auxilio de los abogados Luis Fernández Molina, Mario Fuentes Pieruccini, Mario Roberto Fuentes Destarac y Milton Estuardo Argueta Pinto.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTO JURÍDICO DE LA IMPUGNACIÓN La solicitante manifestó que el artículo 3 de la ley impugnada preceptúa que "GUATEL es la institución responsable de prestar todos los servicios de tel ecomunicaciones, tanto nacionales como internacionales; en consecuencia, le corresponde aplicar la política de desarrollo, tarifas y operación, que determine su Junta Directiva, acorde con las disposiciones de esta misma ley", y el artículo 13 incisos 1, 2 y 11 establece que

tanto nacionales como internacionales; en consecuencia, le corresponde aplicar la política de desarrollo, tarifas y operación, que determine su Junta Directiva, acorde con las disposiciones de esta misma ley", y el artículo 13 incisos 1, 2 y 11 establece que "La Junta Directiva es la autoridad máxima de Guatel, en consecuencia, le corresponde la planificación, dirección y coordinación de sus actividades, para cuyos fines se le asignan las atribuciones siguientes: 1. Definir la política de d esarrollo, tarifas, mercadeo y operación de los servicios de telecomunicaciones; 2. Aprobar los programas a que se refiere el inciso anterior y revisar periódicamente su desarrollo y ejecución por medio de informes que someta a consideración del Gerente;" y "11. Aprobar los programas para el grado de los servicios de telecomunicaciones y en especial a la normalización y explotación de las bandas superiores a 900 megahertz, de conformidad con el reglamento respectivo". Estos incisos violan el artículo 119 inciso h) de la Constitución, que establece que "son obligaciones fundamentales del Estado: ... "impedir el funcionamiento de prácticas excesivas que conduzcan a la concentración de bienes y medios de producción en detrimento de la colectividad," y también el artículo 130 de la Constitución que dispone que "se prohiben los monopolios y privilegios..." y que "el Estado protegerá la economía de mercado e impedirá las asociaciones que tiendan a restringir la libertad de mercado o a perjudicar a los consumidores", con lo que se le está atribuyendo a la Empresa Guatemalteca de Telecomunicaciones -GUATEL-, la exclusividad de la prestación del servicio de telecomunicaciones tanto nacionales como internacionales en el país, creando un

consumidores", con lo que se le está atribuyendo a la Empresa Guatemalteca de Telecomunicaciones -GUATEL-, la exclusividad de la prestación del servicio de telecomunicaciones tanto nacionales como internacionales en el país, creando un monopolio y asegurando privilegio s a dicha empresa, violando las normas constitucionales denunciadas. Solicita se declare con lugar la inconstitucionalidad.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDADNo se decretó la suspensión provisional. Se dio audiencia al Ministerio Público, al Procurador General de la Nación y a la Empresa Guatemalteca de TelecomunicacionesGUATEL-. Se señaló día y hora para la vista.

III. ALEGACIONES A) El Ministerio Publico alegó: a) las telecomunicaciones constituyen un servicio público por lo que el Estado a través del Congreso decidió crear una entidad autónoma y descentralizada, con personalidad jurídica, para que ejerciera funciones administrativas, como lo es la prestación del servicio de telecomunicaciones, por lo que los argumentos invocados por el accionante c ontra los artículos impugnados no contravienen el artículo 130 de la Constitución que prohibe la creación de monopolios, para proteger la economía nacional, el comercio, la industria y la actividad agropecuaria, por lo que dicha disposición no se refiere a la prestación del servicio público que ha delegado el Estado en la Empresa Guatemalteca de Telecomunicaciones; tampoco se viola el artículo 119 inciso h) de la Constitución, el cual va dirigido al aspecto puramente productivo y la prestación del servicio público de telecomunicaciones no lo es; b) la Empresa Guatemalteca de TelecomunicacionesGUATEL-, es una entidad autónoma y descentralizada, por lo que puede celebrar

cual va dirigido al aspecto puramente productivo y la prestación del servicio público de telecomunicaciones no lo es; b) la Empresa Guatemalteca de TelecomunicacionesGUATEL-, es una entidad autónoma y descentralizada, por lo que puede celebrar contratos por su propia cuenta, tanto de orden administrativo como civil, otorgar autorizaciones para que este servicio público del cual es titular se preste por particulares, por lo que si la iniciativa privada quisiera participar en la prestación del servicio puede solicitar la autorización correspondiente. Solicitó se declare sin lugar la inconstitucionalidad. B) La Empresa Guatemalteca de Telecomunicaciones -GUATEL-, manifestó: a) el señalamiento de que con los artículos impugnados se crea un monopolio y se aseguran privilegios a favor de ella, es inexacto por tres razones, la primera que en el artículo 130 dispone que "Las leyes determinarán lo relativo a esta materia", lo que significa que para poder establecer qué actividades son constitutivas de actos monopólicos, es necesario que una ley determine los actos que lesionen la economía nac ional o la libertad de mercado absorbiendo actividades industriales, comerciales o agropecuarias, y mientras no exista esa ley es imposible desde el punto de vista jurídico determinar si un hacer humano constituye una actividad monopolística o no; la segun da, que la actividad de la Empresa Guatemalteca de Telecomunicaciones constituye un servicio público, el que no está en contradicción con el artículo 130 de la Constitución, porque ese servicio se da en el campo de la actividad administrativa del Estado y no en el campo de las relaciones económicas con los ciudadanos, pues para ello se utilizan las frecuencias radioeléctricas que la misma Constitución señala como propiedad del

ese servicio se da en el campo de la actividad administrativa del Estado y no en el campo de las relaciones económicas con los ciudadanos, pues para ello se utilizan las frecuencias radioeléctricas que la misma Constitución señala como propiedad del Estado; y la tercera, que la Ley Orgánica de la Empresa Guatemalteca de Telecomunicaciones fue emitida por el órgano constitucionalmente facultado para ello y dentro de la normativa constitucional vigente; por lo que para que exista esa actividad monopolística prohibida la actividad industrial, comercial o agropecuaria tuvo que haber estado o estar en el mercado libre, que de ahí haya sido absorbida para ser monopolizada y que esta absorción cause perjuicio a la economía nacional lo que no se da en este caso; así como tampoco recae sobre el tipo de actividades mencionadas, pues la Empre sa Guatemalteca de Telecomunicaciones lo que presta es un servicio público; los artículos impugnados no otorgan a la empresa la exclusividad de la prestación de esos servicios en el país, sino solamente le da la responsabilidad de prestarlos. Solicitó se declare sin lugar la inconstitucionalidad. CONSIDERANDO-IEs función de esta Corte conocer en única instancia de las impugnaciones interpuestas contra leyes objetadas parcial o totalmente de inconstitucionalidad, para lo cual debe confrontar las normas impugnadas con los preceptos constitucionales señalados. -IIUna de las normas de la Constitución que se dice infringida es el artículo 119 inciso h), que establece como una de las obligaciones fundamentales del Estado "impedir el funcionamiento de práctica s excesivas que conduzcan a la concentración de bienes y medios de producción en detrimento de la colectividad". Al analizar dicha disposición, a

que establece como una de las obligaciones fundamentales del Estado "impedir el funcionamiento de práctica s excesivas que conduzcan a la concentración de bienes y medios de producción en detrimento de la colectividad". Al analizar dicha disposición, a efecto de interpretarla en sus debidos alcances, es necesario indicar que está contenida dentro del conjunto normativo que integra el "régimen económico social"; es una norma de carácter programático y lo que hace es imponer al Estado la obligación de impedir las prácticas excesivas que conduzcan a la concentración de bienes y medios de producción en detrimento de la colectividad. Dado el contexto de la norma en cuestión, es claro que se refiere a la actividad económica de los particulares y que contiene una directriz para que por medio de leyes pertinentes el Estado pueda intervenir en esa actividad. El artículo 1 30 de la Constitución, cuya infracción también se denuncia, forma parte asimismo del "régimen económico social"; establece que se prohiben los monopolios y privilegios y que el Estado protegerá la economía de mercado e impedirá las asociaciones que tiendan a restringir la libertad del mercado o a perjudicar a los consumidores. Se trata también de dos normas que imponen directrices al Estado en orden a limitar determinadas actividades económicas de los particulares, para lo cual deberá "limitar" el funcionam iento de las empresas monopolísticas y "proteger" la economía de mercado. En los preceptos constitucionales comentados, no se hace referencia alguna a las actividades realizadas por el propio Estado, es decir, no contienen respecto de ellas norma prohibiti va expresa susceptible de ser infringida. Los artículos 3 y 13 incisos 1, 2 y 11 de la Ley Orgánica de la

comentados, no se hace referencia alguna a las actividades realizadas por el propio Estado, es decir, no contienen respecto de ellas norma prohibiti va expresa susceptible de ser infringida. Los artículos 3 y 13 incisos 1, 2 y 11 de la Ley Orgánica de la Empresa Guatemalteca de Telecomunicaciones -GUATEL-, se refieren a la naturaleza de la institución como entidad estatal descentralizada autónoma y con personalidad jurídica, encargada de prestar todos los servicios de telecomunicaciones, tanto nacionales como internacionales y de aplicar la política de desarrollo, tarifas y operación que determine la Junta Directiva, actúa por delegación del Estado de conformidad con el artículo 134 de la Constitución y no por concesión. Al comparar esas disposiciones con las normas parámetro que se citan como violadas, se colige que no se da contradicción alguna; por una parte, porque lo que se regula son actividades del Estado llevadas a cabo por una entidad descentralizada y autónoma; y, por otra porque se trata del uso de las frecuencias radioeléctricas que, de acuerdo con el inciso h) del artículo 121 de la Constitución son bienes del Estado y por lo mismo corresponde a éste lo relativo a su utilización y explotación de conformidad con leyes especiales, tal como la Ley Orgánica de la Empresa Guatemalteca de Telecomunicaciones. Por las razones expuestas, no se configuran las violaciones constitucionales denunciadas, po r lo que debe declararse sin lugar la inconstitucionalidad planteada y hacer los demás pronunciamientos de rigor. LEYES APLICABLES Artículos citados y 267, y 272 inciso a) de la Constitución Política de la República; 115,

inconstitucionalidad planteada y hacer los demás pronunciamientos de rigor. LEYES APLICABLES Artículos citados y 267, y 272 inciso a) de la Constitución Política de la República; 115, 133, 143, 148 163 inciso a), 185 y 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad y 31 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad.POR TANTO La Corte de Constitucionalidad con base en lo considerado y leyes citadas resuelve: I) Sin lugar la inconstitucionalidad planteada.

1. Condena en costas a la solicitante e impone a cada uno de los abogados patrocinantes Luis Fernández Molina, Mario Fuentes Pieruccini, Mario Roberto Fuentes Destarac y Milton Estuardo Argueta Pinto, multa de quinientos quetzales que deben pagar en la Tesorería de esta Corte, dentro de los cinco días siguientes de la fecha en que este fallo quede firme; en caso de incumplimiento, se certificará lo conducente.
2. Notifíquese.

ALMA BEATRIZ QUIÑONES LÓPEZ

PRESIDENTA

ADOLFO GONZÁLEZ RODAS

MAGISTRADO

EDMUNDO VÁSQUEZ MARTÍNEZ

MAGISTRADO

MYNOR PINTO ACEVEDO

MAGISTRADO

GABRIEL LARIOS OCHAITA

MAGISTRADO

RAMIRO LÓPEZ NIMATUJ

MAGISTRADO

FERNANDO JOSÉ QUEZADA TORUÑO

MAGISTRADO

MANUEL ARTURO GARCÍA GÓMEZ SECRETARIO VOTO RAZONADO DE LOS MAGISTRADOS F ERNANDO JOSÉ QUEZADA TORUÑO Y

FERNANDO JOSÉ QUEZADA TORUÑO

MAGISTRADO

MANUEL ARTURO GARCÍA GÓMEZ SECRETARIO VOTO RAZONADO DE LOS MAGISTRADOS F ERNANDO JOSÉ QUEZADA TORUÑO Y

RAMIRO LÓPEZ NIMATUJ CONTRA LA SENTENCIA QUE RESOLVIO LA INCONSTITUCIONALIDAD PLANTEADA POR LA CAMARA DE LA LIBRE EMPRESA CONTRA LOS ARTÍCULOS 3 Y 13 INCISOS 1, 2 Y 11 DE LA LEY ORGANICA DE LAEMPRESA GUATEMALTECA DE TELECOMUN ICACIONES -GUATEL-. EXPEDIENTE No. 439-95. No compartimos el criterio sustentado en la sentencia que resolvió este caso, por las razones que resumimos a continuación: a) El artículo 130 de la Constitución está integrado por varias normas. La primera de ellas, que es la que interesa en este caso, establece categóricamente que se prohiben los monopolios y privilegios. Consideramos que ésta no es una norma programática sino una disposición prohibitiva, completa, independiente de otras normas de dicho artículo y sobre todo de aplicación y efectos inmediatos. Adicionalmente, es pertinente señalar que la norma recoge una tradición constitucional guatemalteca de más de sesenta años. Estimamos que la norma en cuestión rige tanto para actividades de empresas estatales como particulares, porque la misma no hace ninguna salvedad o diferenciación entre unas y otras. En este aspecto somos del parecer que el juez constitucional no tiene base para excluir de la prohibición a empresas estatales, especialmente si se tom a en cuenta la finalidad de la norma prohibitiva, que se reafirma por medio de la evolución y

unas y otras. En este aspecto somos del parecer que el juez constitucional no tiene base para excluir de la prohibición a empresas estatales, especialmente si se tom a en cuenta la finalidad de la norma prohibitiva, que se reafirma por medio de la evolución y el tratamiento histórico de la prohibición en la legislación constitucional guatemalteca, su carácter indiscutiblemente general, las directrices bien definidas que el Estado tiene en el Régimen Económico y Social de la República de Guatemala, su ubicación y contexto en la ley fundamental y la existencia en la propia Constitución de las actividades en las que el Estado se ha reservado una exclusividad sin ninguna clase de cuestionamientos, entre las cuales sostenemos que no se encuentran los servicios de telecomunicaciones. b) Durante la discusiones de la respectiva ponencia expresamos el criterio que los llamados monopolios estatales de gestión directa, como puede conceptuarse el caso de GUATEL dada la estructura que emana de su Ley Orgánica, solamente son jurídicamente viables cuando están permitidos por la Constitución. Argumentamos, por otro lado, que el constituyente guatemalteco tuvo el cuidado de prever que determinadas actividades, como la emisión de moneda o la seguridad social, para no citar sino los casos más notorios, fueran atribuciones exclusivas y excluyentes del Estado, que las realiza por medio de entidades que actúan por su delegación. c) El artículo 3 de la Ley Orgánica de GUATEL estatuye que esta empresa es la institución responsable de prestar todos los servicios de telecomunicaciones, tanto nacionales como internacionales. Si bien esta norma cobró vigencia bajo otro régimen constitucional, consideramos que no debe subsistir en el actual ordenamiento jurídico como consecuencia de la inconstitucionalidad que se denunció en su contra. Se trata,

nacionales como internacionales. Si bien esta norma cobró vigencia bajo otro régimen constitucional, consideramos que no debe subsistir en el actual ordenamiento jurídico como consecuencia de la inconstitucionalidad que se denunció en su contra. Se trata, en dos palabras, de una típica inconstitucionalidad sobrevenida que imposibilita la coexistencia de dos norma s, una de las cuales, la de rango jurídico inferior, viola un precepto constitucional prohibitivo de aplicación incondicional e inmediata, por lo que debe ser eliminada de aquel ordenamiento como consecuencia de la aplicación del principio de supremacía de la Constitución que demandó la postulante, principio que está amplia y claramente reconocido en la ley fundamental, Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad y en la Ley del Organismo Judicial. d) Igual consideración cabe hacer respecto a l artículo 13 incisos 1 y 11 de la ley impugnada los cuales confieren, en su orden, atribuciones a la Junta Directiva de GUATEL para definir la política de desarrollo, tarifas, mercadeo y operación de losservicios de telecomunicaciones, y para aprobar los programas para el grado de los servicios de telecomunicaciones, en especial la explotación de las bandas superiores a 900 megaherts. Estas facultades otorgadas a la institución responsable en el país de todos los servicios de telecomunicaciones nacionales e internacionales, constituyen un innegable monopolio prohibido por la Constitución. e) Creemos que la Constitución guatemalteca no permite los monopolios porque el constituyente se inclinó por la tesis de que el Estado no tiene la exclusividad de la satisfacción de las necesidades colectivas. Por ello, consignó en dicha ley las excepciones al principio general de prohibición de los monopolios. El hecho de que los

constituyente se inclinó por la tesis de que el Estado no tiene la exclusividad de la satisfacción de las necesidades colectivas. Por ello, consignó en dicha ley las excepciones al principio general de prohibición de los monopolios. El hecho de que los servicios de telecomunicaciones utilicen frecuencias radioeléctricas que son propiedad del Es tado, que es uno de los argumentos en que se apoya la sentencia para desestimar la inconstitucionalidad, no desvirtúa nuestra tesis sino que la fortalece por cuanto que es un hecho evidente que los avances de la tecnología en materia de telecomunicación han sobrepasado el uso de dichas frecuencias y hoy en día se recurre a otros medios que no encajan dentro del concepto científico de frecuencia radioeléctrica. En este sentido, no está demás traer a colación que la Unión Internacional de Telecomunicaciones, máximo organismo en esta materia, ha hecho ver que las ondas electromagnéticas que son transmitidas por alambre, tubos, fibra óptica y otros medios transmisores en un ámbito confinado, es decir, que no usan el aire, no pueden catalogarse como frecuencias r adioeléctricas. Los mismos tratados internacionales y hasta leyes del país, como sucede con el Decreto Ley 433, establecen esta diferencia, de suerte que ese argumento no lo consideramos suficiente ni pertinente para sustentar la sentencia, máxime que también creemos que es un hecho incontrovertible que GUATEL utiliza para la prestación de sus servicios un gran porcentaje de medios transmisores de ámbito confinado. De todas formas, lo anterior se invoca con el propósito de justificar porqué tampoco estuvimo s de acuerdo con ese argumento del fallo, sin ningún menoscabo, desde luego, de nuestro toral punto de partida que radica

transmisores de ámbito confinado. De todas formas, lo anterior se invoca con el propósito de justificar porqué tampoco estuvimo s de acuerdo con ese argumento del fallo, sin ningún menoscabo, desde luego, de nuestro toral punto de partida que radica en lo que hemos expuesto en torno a la norma prohibitiva expresa de los monopolios estatales o particulares del artículo 130 de la Constitución. f) No escapa a nuestra atención que pueda aducirse que de hecho GUATEL, no ejerce un monopolio en las telecomunicaciones en virtud que algunas de ellas están siendo explotadas por empresas particulares sin que dicha institución haya intervenido en el otorgamiento de las concesiones o permisos correspondientes, los cuales han sido conferidos por la ley a otros entes estatales. Sin embargo, no podemos pasar por alto que lo anterior conforma, en cualquier evento, una situación de hecho que en nada incide sobre la vulnerabilidad jurídica de las normas impugnadas que, en nuestra opinión, adolecen del vicio de inconstitucionalidad que se denuncia independientemente de que no exista, por ahora, un monopolio de hecho. g) Finalmente, consideramos recomendable advertir que la interpretación que se da al artículo 130 en la sentencia que nos ocupa conlleva el riesgo de propender y facilitar que el Estado mediante la creación interesada de entidades autónomas que actúen por su delegación, pueda monopolizar acti vidades y servicios sobre los cuales la Constitución no hizo ninguna reserva expresa, y que la disponibilidad de los bienes del Estado que no están sujetos a un régimen de exclusividad quede siempre supeditada al arbitrio estatal, lo cual, a nuestro juicio , puede llegar a afectar y hasta contradecir la verdadera finalidad y esencia de esos bienes que deben ponerse al servicio de los

Estado que no están sujetos a un régimen de exclusividad quede siempre supeditada al arbitrio estatal, lo cual, a nuestro juicio , puede llegar a afectar y hasta contradecir la verdadera finalidad y esencia de esos bienes que deben ponerse al servicio de los habitantes para satisfacer adecuadamente sus necesidades y demandas, sin quenecesariamente le corresponda su explotación excl usiva a entes estatales que, por motivos que no es pertinente entrar a analizar pero que de sobra son conocidos, se caracterizan por su grave ineficacia que se traduce en casi todos los casos en un directo perjuicio para la población que debiera verse efec tivamente beneficiada con ellos. Guatemala, 4 de enero de 1996. FERNANDO JOSÉ QUEZADA TORUÑO RAMIRO LÓPEZ NIMATUJ MAGISTRADO »Número de expediente: 439-95 »Solicitante: Cámara de la Libre Empresa »Norma impugnada: Ley Orgánica de la Empresa Guatemalteca de Telecomunicaciones, Decreto 14-71, 3; Ley Orgánica de la Empresa Guatemalteca de Telecomunicaciones, Decreto 14-71, 14.1; Ley Orgánica de la Empresa Guatemalteca de Telecomunicaciones, Decreto 14 -71, 14 .2; Ley Orgánica de la Empresa Guatemalteca de Telecomunicaciones, Decreto 14-71, 14.11 »Clase de Documento: Inconstitucionalidades Generales »Tipo de Documento: 1996 »número de expediente: 439 -95 »solicitante: Cámara de la Libre Empresa »norma impugnada: Ley Orgánica de la Empresa Guatemalteca de