Inconstitucionalidad General_588-2008 -Otras disposiciones

Expediente 588-2008 1

INCONSTITUCIONALIDAD GENERAL PARCIAL

EXPEDIENTE 588-2008

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, Guatemala, veinte de noviembre de dos mil ocho. Se tiene a la vista para dictar sentencia, la acción de inconstitucionalidad general parcial de los artículos 1 y 2 del Acuerdo Ministerial SP - M - tres mil cincuenta y cuatrodos mil siete (SP -M-3054-2007) del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, promovida por Elmar Baldemar Ambrocio Mazariegos. El postulante actuó con el auxilio de los abogados Juan Luis A guilar Salguero, José Rolando Alvarado Lemus y Julia Cristina González Vizcaíno.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LAS IMPUGNACIONES Lo expuesto por el compareciente se resume: a) mediante la emisión del acuerdo ministerial impugnado, se creó la Un idad de referencia nacional de trasplantes del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, como un programa a lo interno del seno de esa dependencia del Organismo Ejecutivo, cuyo fin, de conformidad con el tenor literal del artículo 1 del propio acuer do, es fortalecer el desarrollo de las acciones de promoción, rehabilitación y recuperación de los habitantes de la República de Guatemala ; b) los términos en que se crea dicha entidad en el acuerdo impugnado desnaturaliza y tergiversa el espíritu de la Le y para la disposición de órganos y tejidos humanos (Decreto 91 -96 del Congreso de la República), así como lo dispuesto en la Ley del Organismo Ejecutivo; c) los

el espíritu de la Le y para la disposición de órganos y tejidos humanos (Decreto 91 -96 del Congreso de la República), así como lo dispuesto en la Ley del Organismo Ejecutivo; c) los fines a los que dice obedecer la referida unidad, al tenor de lo preceptuado en el artículo ibídem, son materia de una ley ordinaria vigente y positiva: el decreto 91 -96, Ley para la Disposición de Órganos y Tejidos Humanos; en este cuerpo legal está establecido que las competencias administrativas relativas al tema de los transplantes de órganos y tejidos humanos deberá desarrollarlas el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, por virtud del principio de legalidad estricta; dentro de esas actividades se encuentra prevista, en el artículo 39, la elaboración de un reglamento, el de Funcionamiento de los Bancos de Órganos; d) sin embargo, los pormenores de la totalidad de la actividad estatal respecto de transplantes de órganos y los procedimientos generales relacionados con el tema son ajenos a la disposición y discrecionalidad del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, pues ello es competencia de políticas públicas, que deben ser plasmadas en leyes ordinarias o reglamentaciones emanadas de la Presidencia de la República en Consejo de Ministros. De esa cuenta, tal disposición reglamen taria no corresponde al mandato que se le encomienda a dicho despacho ministerial en la ley de la materia, siendo que lo único que se le facultó reglar es lo relativo a los bancos de órganos, pero la referida disposición adolece de inconstitucionalidad por que introduce y posibilita la existencia de normas ajenas a ese aspecto; e) en tal virtud, se viola el principio de jerarquía normativa e

adolece de inconstitucionalidad por que introduce y posibilita la existencia de normas ajenas a ese aspecto; e) en tal virtud, se viola el principio de jerarquía normativa e inmiscuye la actividad del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, en la materia de potestad exclusiva de leg islar, que le corresponde al Congreso de la República de Guatemala, pues se está atribuyendo a un ente del Organismo Ejecutivo –la unidad antes identificada– la facultad reglamentadora o cuasi legislativa que el artículo 183 inciso e) constitucional recono ce con exclusividad al Presidente de la República en Consejo de Ministros; f) el artículo 2 hace referencia a la emisión de un manual de organización y funciones, con lo que se pone de manifiesto la posibilidad de que surjan de forma arbitraria regulaciones administrativas ajenas a los bancos de órganos; g) la regulación de todo lo relacionado a transplantes, por ser materia de salud de los habitantes de laExpediente 588-2008 2

República, bien público constitucionalmente considerado, necesariamente debe ser objeto de ley ordina ria, dotada de legitimidad, seguridad y certeza jurídica, atendiendo al postulado contenido en el artículo 171 literal a) de la Constitución Política de la República, y no quedar sujetos a la discrecionalidad de la actividad administrativa del Ministerio d e Salud Pública y Asistencia Social, por virtud del acuerdo ministerial impugnado. Solicitó se declare con lugar la inconstitucionalidad general parcial planteada.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD No se decretó la suspensión provisional de los artíc ulos impugnados. Se dio audiencia por quince días al Congreso de la República de Guatemala, al Ministerio de Salud Pública y

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD No se decretó la suspensión provisional de los artíc ulos impugnados. Se dio audiencia por quince días al Congreso de la República de Guatemala, al Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, al Procurador de los Derechos Humanos y al Ministerio Público.

Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES A) El Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social manifestó: a) para el cumplimiento del objetivo de promover la rehabilitación y recuperación de la población a ser auxiliada por el trasplante de órganos, es necesario que se determine la estructuración y organización de la Unidad de Referencia Nacional de Trasplantes, por lo que resulta necesario que dicha entidad cuente con su respectiva normativa, y al emitir su manual de organización “no está en ningún momento atrib uyéndose facultades legislativas que no le corresponden ni alterando el régimen constitucional guatemalteco” ; b) el artículo 194 constitucional asigna las funciones de los ministerios de Estado, entre las cuales está la de ejercer la jurisdicción sobre tod as sus dependencias; en congruencia con ello, el artículo 27 literal m) de la Ley del Organismo Ejecutivo, que le faculta a los ministros dictar los acuerdos, resoluciones, circulares y otras disposiciones relacionadas con el despacho que le compete, y en el artículo 1 de la propia Ley para la disposición de órganos y tejidos humanos está determinado que le corresponde a dicho despacho ministerial la aplicación de la ley en mención y su reglamento, así como la programación, coordinación, supervisión y evaluación de las actividades reguladas en la misma. Solicitó se declare sin

humanos está determinado que le corresponde a dicho despacho ministerial la aplicación de la ley en mención y su reglamento, así como la programación, coordinación, supervisión y evaluación de las actividades reguladas en la misma. Solicitó se declare sin lugar la acción planteada. B) El Congreso de la República de Guatemala manifestó: a) en la Ley del Organismo Ejecutivo se encuentra establecido que “(…) Los Ministerios reglamentarán su estructura y organización mediante su reglamento orgánico interno, de conformidad con esta ley (…)”, de lo cual se desprende que los ministerios de estado están facultados para crear entidades apéndices dentro de sus propias estructuras, para atender necesidades u obligaciones específicas, sin que ello sugiera que deba normarse por medio de leyes emanadas de ese organismo o acuerdos gubernativos independientes; b) el acuerdo ministerial impugnado no precisa cuál es la organización y atribuciones de la citada unidad, sino que sólo refiere que es creada “(…) para el fortalecimiento del desarrollo de las acciones de promoción, rehabilitación y recuperación de la salud de los habitantes (…)”, por lo que el interponente de la presente acción general parcial de inconstitucional del mismo actúa sobre supuestos, hipótesis que él especula que, al desarrollarse aquella unidad, podrían ocurrir y contrariar o contravenir leyes ordinarias de mayor jerarquía vigentes, o que definitivamente se van a conocer y poder “enjui ciar” cuando se emita su manual de organización y funcionamiento. Pidió que se dicte la sentencia que en derecho corresponde . C) El Ministerio Público manifestó: a) no estima que el contenido del artículo 1 impugnado regule los aspectos que afirma el accionante, pues de ninguna manera establece materia relacionada con el trasplante de

sentencia que en derecho corresponde . C) El Ministerio Público manifestó: a) no estima que el contenido del artículo 1 impugnado regule los aspectos que afirma el accionante, pues de ninguna manera establece materia relacionada con el trasplante de órganos y tejidos humanos; dicha norma se concreta a establecer que se crea la Unidad de Referencia de Trasplantes y que tendrá a su cargo la promoción, rehabilitación yExpediente 588-2008 3

recuperación de la salud de la población, en los términos contemplados en el artículo 150 del Código de Salud, literales a) y b), de lo que no se denota que tales atribuciones le permitan ejercer acciones directamente relacionadas con el transplante de órganos y tejidos humanos; y las mismas encajan con las funciones del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social previstas en el artículo 93 de la Constitución Política de la República y 9 del código ibídem; b) si bien la Ley para la disposición de órganos y tejidos humanos no dispone la creación de la unidad de referencia, ello no impide al citado despacho ministerial crear unidades administrativas como ésa para el debido cumplimiento de sus fines, de conformidad con lo preceptuado en la Ley del Organismo Eje cutivo y el Código de Salud; c) no hay contradicción entre el mandato del artículo 2 impugnado, con el espíritu del artículo 39 del Decreto 91 -96 del Congreso de la República, ya que con los denominados “manuales” se regulan situaciones administrativas aje nas a los bancos de órganos, entonces, no se invade facultad reglamentaria que por rango constitucional le corresponde al Presidente de la República (en acuerdo gubernativo). La facultad de emitir

denominados “manuales” se regulan situaciones administrativas aje nas a los bancos de órganos, entonces, no se invade facultad reglamentaria que por rango constitucional le corresponde al Presidente de la República (en acuerdo gubernativo). La facultad de emitir manuales de organización y funciones que se confiere a dete rminadas entidades del Organismo Ejecutivo obedece a la necesidad que tiene la administración pública de regular atribuciones, estructura y funciones de las unidades administrativas, niveles jerárquicos, sistemas de comunicación y coordinación y los grados de autoridad y responsabilidad, entre otros aspectos; es evidente entonces que el acuerdo ministerial impugnado no contiene legislación ordinaria ni reglamentaria que competa emitir al Congreso o al Presidente de la República, por lo que no supone invasió n de las atribuciones de dichos órganos. Por lo anterior, se concluye que la presente acción debe ser declarada sin lugar.

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA A) El interponente ratificó los alegatos presentados en el escrito de planteamiento de la presente acción y, además, agregó: a) el tema de estudio y revisión de la presente acción constitucional trasciende de los simples efectos normativistas que aduce el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social; ese ministerio, como cualquier otro, tiene facu ltad para emitir acuerdos ministeriales y, eventualmente, reglamentos jurídicos o de ejecución, cuando el Presidente de la República delegue expresamente esa atribución, pero lo que se cuestiona es que la creación de la aludida unidad administrativa entra en conflicto con lo dispuesto por una ley ordinaria en materia de transplante de órganos; b) si la ley ordinaria que regula la materia no crea y otorga tal competencia a una dependencia en particular,

cuestiona es que la creación de la aludida unidad administrativa entra en conflicto con lo dispuesto por una ley ordinaria en materia de transplante de órganos; b) si la ley ordinaria que regula la materia no crea y otorga tal competencia a una dependencia en particular, otorgarla por medio de un acuerdo ministerial necesaria mente implica una arrogación antijurídica que tergiversa el sentido de la ley. Solicitó se declare con lugar la inconstitucionalidad planteada. B) El Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, el Congreso de la República y el Ministerio Público reiteraron las argumentaciones y peticiones formuladas con ocasión de la evacuación de la audiencia que les fue conferida por quince días. CONSIDERANDO - IA) Al tenor de lo preceptuado en el artículo 267 de la Constitución Política de la República y el artí culo 133 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, dentro del sistema de garantías constitucionales que se encuentra previsto en el ordenamiento jurídico guatemalteco figura la Inconstitucionalidad de Leyes, Reglamentos y Disposicio nes de Carácter General como el instrumento que viabiliza un control directo, abstracto y reparador de constitucionalidad, sobre las normas infraconstitucionales que conforman dicho ordenamiento, cuyo conocimiento se haExpediente 588-2008 4

encomendado con exclusividad a este tribunal, como intérprete máximo y definitivo del contenido de la Ley Fundamental. En tal virtud, corresponde a esta Corte conocer de las impugnaciones contra leyes y reglamentos objetados parcial o totalmente de inconstitucionalidad, en aras de tutelar el principio de supremacía constitucional.

contenido de la Ley Fundamental. En tal virtud, corresponde a esta Corte conocer de las impugnaciones contra leyes y reglamentos objetados parcial o totalmente de inconstitucionalidad, en aras de tutelar el principio de supremacía constitucional. B) El constitucionalismo que caracteriza al Estado moderno es el que reconoce y protege el principio de que la Constitución tiene valor normativo inmediato y directo, por lo que las normas jurídicas, legales o regl amentarias, derivan de los enunciados superiores. Siendo una orden fundadamente debe saberse que cualquier disposición normativa o reguladora que guarde armonía con sus preceptos satisface la prueba (o test) de constitucionalidad. De ahí que no puede enunc iarse el principio de supremacía en sentido inverso, pretendiendo hacer depender la validez de la Constitución de normas de inferior jerarquía. - IIEn el caso sub judice , Elmar Baldemar Ambrocio Mazariegos promueve la inconstitucionalidad general parcial de dos artículos del Acuerdo Ministerial SP -M-tres mil cincuenta y cuatro -dos mil siete (SP -M-3054-2007) del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, cuyo contenido textual se reseña a continuación: “Artículo 1. CREACIÓN Y SEDE. Se crea la Unidad de Referencia Nacional de Trasplantes del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, para el fortalecimiento del desarrollo de las acciones de promoción, rehabilitación y recuperación de la salud de los habitantes de la república de Guatemala. Para su funcionamiento la Unidad de Referencia Nacional de Trasplantes tendrá su sede central en el Hospital General San Juan de Dios. Artículo 2. MANUAL DE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES. La Unidad de Referencia Nacional

habitantes de la república de Guatemala. Para su funcionamiento la Unidad de Referencia Nacional de Trasplantes tendrá su sede central en el Hospital General San Juan de Dios. Artículo 2. MANUAL DE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES. La Unidad de Referencia Nacional de Trasplantes creada mediante el presente ac uerdo, deberá emitir dentro de los siguientes tres meses de su publicación, cu correspondiente manual de organización y funciones aprobado a través de Acuerdo Ministerial.”. Esta Corte estima necesario partir de lo siguientes postulados recogidos en el texto constitucional: a) el goce de la salud como derecho fundamental del ser humano, sin discriminación alguna (artículo 93); b) la obligación estatal de velar por la salud y asistencia social de todos los habitantes; para lo cual desarrollará a través de su s instituciones, acciones de prevención, promoción, recuperación, rehabilitación, coordinación y las complementarias pertinentes a fin de procurarles el más completo bienestar físico, mental y social (artículo 94); y c) la salud de los habitantes de la Nac ión, considerada como bien público y por lo tanto todas las personas e instituciones están obligadas a velar por su conservación y restablecimiento (artículo 95). Es éste el andamiaje normativo básico en el cual descansa este derecho social o también denominado de la segunda generación, cuya característica esencial es la de su implementación y desarrollo progresivo, mediante las políticas públicas del Estado. Para llevar a cabo ésa y otras tareas determinadas dentro del elenco de funciones atinentes al pod er público, dentro de la estructura del Organismo Ejecutivo, se ha dispuesto la existencia de despachos ministeriales previstos en normas ordinarias, que determinan atribuciones y competencias (artículo 193); y una de las facultades esenciales,

atinentes al pod er público, dentro de la estructura del Organismo Ejecutivo, se ha dispuesto la existencia de despachos ministeriales previstos en normas ordinarias, que determinan atribuciones y competencias (artículo 193); y una de las facultades esenciales, al tenor de l artículo 194 constitucional, es la de: “f) Dirigir, tramitar, resolver e inspeccionar todos los negocios relacionados con su ministerio.”. Al hacer la remisión a la ley específica (Ley del Organismo Ejecutivo, Decreto 11497 y sus reformas), se tiene com o Ministerio de la materia que nos ocupa, el de Salud Pública y Asistencia Social artículo 19 No. 11) , que, al igual que sus pares, tiene laExpediente 588-2008 5

potestad –determinada por el legislador ordinario – de crear unidades especiales de ejecución mediante acuerdo min isterial, las que estarán adscritas a aquél y deberán responderle de sus actividades. El Acuerdo de creación tendrá las siguientes características administrativas: a) establecerá los recursos materiales, humanos y financieros, para el desarrollo de las fun ciones; b) las unidades podrán llevar a cabo planes, programas o proyectos específicos, adecuándose a las necesidades de funcionamiento del Ministerio; y c) serán dependencias de carácter temporal (artículo 25). Y en todo caso, el funcionamiento de estos entes internos del Ministerio, estarán acordes con el mandato de las atribuciones generales del Ministro de Salud Pública y Asistencia Social (artículo 27). Al hacer el examen de constitucionalidad correspondientes, se determina que el Ministro del ramo emi tió el acuerdo impugnado en el ejercicio de las facultades que le otorga la

las atribuciones generales del Ministro de Salud Pública y Asistencia Social (artículo 27). Al hacer el examen de constitucionalidad correspondientes, se determina que el Ministro del ramo emi tió el acuerdo impugnado en el ejercicio de las facultades que le otorga la literal a) del artículo 194 constitucional, en cuanto a : “Ejercer jurisdicción sobre todas las dependencias de su ministerio” , sin que con ello exista la invasión a las facultades reglamentarias (o quasi legislativas), que corresponden con exclusividad al Presidente de la República, según la literal e) del artículo 183 constitucional; y que, quizá con algunas carencias técnicas, que no deben ser motivo de análisis por parte de este Tribunal como contralor constitucional, no técnico-administrativo, el Ministro de Salud Pública y Asistencia Social, emitió esta disposición de orden pragmático-organizacional, en apego al artículo 25 de la Ley del Organismo Ejecutivo; precisamente para ag ilizar las funciones y programas destinados a los trasplantes (artículo 1 cuestionado), con posibilidad de desarrollar o profundizar en estos aspectos técnicos, mediante otro acuerdo ministerial más extenso, de organización y funciones (artículo 2 cuestion ado), esto es, de carácter eminentemente operativo. Nótese pues, que el contenido propio de las normas impugnadas no adolece per se de irregularidades que se traduzcan en contravención a la Ley Fundamental, pues de su tenor literal no se denotan las implic aciones que el interponente sugiere. Éste procura proponer razonamientos que conduzcan a establecer que la implementación de lo dispuesto en dichas normas va a propiciar a la postre la producción de actos y normas que supondrán colisión con el texto consti tucional, pero no realiza una construcción

procura proponer razonamientos que conduzcan a establecer que la implementación de lo dispuesto en dichas normas va a propiciar a la postre la producción de actos y normas que supondrán colisión con el texto consti tucional, pero no realiza una construcción argumentativa orientada a demostrar cómo es que, de forma directa, frontal y presente, se genera esa colisión; de ahí que deba entenderse que su denuncia de inconstitucionalidad está inevitablemente aparejada a la concreción de actos futuros que no necesariamente constituyen consecuencia de los preceptos a los que atribuye tal vicio. Si el postulante estimara -ante su eventual emisión - que dichos actos y/o normas redundan en alguna afectación al orden constitucion al, goza del derecho de señalar esa situación mediante las garantías constitucionales idóneas, dado que por ahora se trata tan sólo de una expectativa, que no ha nacido a la vida jurídica. Por lo anteriormente considerado, no evidenciándose confrontación a lguna entre las normas atacadas y el texto constitucional, debe declararse la improcedencia de la inconstitucionalidad solicitada, haciendo la obligada declaratoria de imponer multa a cada uno de los abogados patrocinantes, por la responsabilidad que tiene n en la juridicidad del planteamiento LEYES APLICABLES Artículos citados y 267 y 272 inciso a) de la Constitución Política de la República de Guatemala; 114, 115, 133, 137, 140, 143, 148, 149, 163 inciso a), 183 y 185 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, y 31 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad. POR TANTOExpediente 588-2008 6

Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, y 31 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad. POR TANTOExpediente 588-2008 6

La Corte de Constitucionalidad, con base en lo considerado y leyes citadas, resuelve: I. Sin lugar la inconstitucionalidad planteada. II. No se condena en costas al accionante. III. Impone a cada uno de los abogados auxiliantes, Juan Luis Aguilar Salguero, José Rolando Alvarado Lemus y Julia Cristina González Vizcaíno , la multa de un mil quetzales, que deben pagar en la Tesorería de esta Corte dentro de los cinco días siguientes de la fecha en que este fallo quede firme; en caso de incumplimiento, su cobro se hará por la vía que corresponda. IV Notifíquese.

GLADYS CHACÓN CORADO

PRESIDENTA

JUAN FRANCISCO FLORES JUÁREZ ROBERTO MOLINA BARRETO MAGISTRADO MAGISTRADO

ALEJANDRO MALDONADO AGUIRRE MARIO PÉREZ GUERRA MAGISTRADO MAGISTRADO

MARTÍN RAMÓN GUZMÁN HERNÁNDEZ

SECRETARIO GENERAL