JEP - Auto SARV AI 033 12 mayo de 2023

SECCIÓN DE AUSENCIA DE RECONOCIMIENTO DE VERDAD,

DE RESPONSABILIDAD Y DE DETERMINACIÓN

DE LOS HECHOS Y CONDUCTAS EXPEDIENTE:1500541-16.2021.0.00.0001

AUTO AI-033 DE 2023

REPÚBLICA DE COLOMBIA

JURISDICCIÓN ESPECIAL PARA LA PAZ

TRIBUNAL PARA LA PAZ

SECCIÓN DE PRIMERA INSTANCIA PARA CASOS DE AUSENCIA DE

RECONOCIMIENTO DE VERDAD Y RESPONSABILIDAD

MC CANAL DEL DIQUE AUTO AI-033 de 2023

Bogotá D.C., doce (12) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Expediente 1500541-16.2021.0.00.0001. Asunto Resuelve solicitud de prórroga. Magistrados Sustanciadores Alejandro Ramelli Arteaga, en Sala Dual con María del Pilar Valencia García. ASUNTO La Sala Dual1 de la Sección de Primera Instancia para Casos de Ausencia de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad - SAR de la Jurisdicción Especial para la Paz – JEP, actuando de conformidad con los artículos 17, 22 y 72 de la Ley 1922 de 2018 resuelve solicitud de prórroga presentada por el Ministerio de Transporte2.

I. ANTECEDENTES

1. Mediante Auto AT-077 de 2021, la SAR resolvió “AVOCAR conocimiento de la solicitud de medida cautelar elevada por miembros de los Procesos Organizativos Articulados de Comunidades Negras, Palenqueras y Raizales articulados a la Ruta del Cimarronaje en el Caribe Colombiano, respecto de los cuerpos no identificados que

1Conformada por los Magistrados María del Pilar Valencia García y Alejandro Ramelli Arteaga. 2 Radicado Conti de la solicitud: 202301025636. 1

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AUTO AI-033 DE 2023 presuntamente reposan en los lugares de injerencia del Megaproyecto de ‘Restauración de Ecosistemas Degradados del Canal del Dique’”.

2. El Auto AT-162 del 14 de julio de 2022 convocó a audiencia pública que tuvo lugar en el Teatro Adolfo Mejía en la ciudad de Cartagena de Indias

(Bolívar), los días 20 y 21 de octubre de 2022.

3. En el marco de dicha Audiencia la SAR adoptó el Auto AI 070 de 2022 en el que decidió: Cuarto. - ORDENAR al Ministerio de Transporte la constitución de una ‘Mesa Interinstitucional de Articulación’ integrada por el Ministerio de Transporte, la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), la Cámara Colombiana de la Infraestructura (CCI), la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas

(UBPD), el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Agencia Nacional de Licencias Ambientales – ANLA, la Fiscalía General de la Nación (FGN), y el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses (INML). A la misma será convocada la Dirección de asuntos indígenas, Rom y minorías, la Dirección de comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras y la Autoridad de Consulta Previa del Ministerio del Interior, así como el Instituto Colombiano de Antropología e Historia (ICANH) con el acompañamiento de la Procuraduría

delegada ante la Jurisdicción. En el seno de dicha mesa, cuya Secretaría Técnica estará a cargo de la Agencia Nacional de Infraestructura se deberá elaborar, en el plazo máximo e improrrogable de seis (6) meses contados a partir de la notificación de este auto, un documento de lineamientos para protocolos de salvaguardia y protección de cuerpos no identificados de presuntas víctimas del conflicto armado colombiano, con el propósito de garantizar su búsqueda, identificación y entrega digna en futuras obras o proyectos en la República de Colombia. Tal documento deberá contar con un mecanismo de evaluación de los impactos sociales y ambientales que incluya en su elaboración la participación de las comunidades interesadas respecto del proyecto. Una vez constituida la referida mesa, su Secretaría Técnica deberá remitir informe dando cuenta de tal constitución, lo cual deberá ocurrir en los 15 días siguientes a la notificación del presente auto.

4. El 8 de febrero de 2023, la Cámara Colombiana de la Infraestructura (CCI) remitió a la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) y a la Jurisdicción, documento en el cual manifestaba que por sus funciones no podría participar de la Mesa Interinstitucional, lo anterior se fundamentó de la siguiente manera3: 3 Radicado Conti: 202301007313

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(i) La CCl es una asociación gremial sin ánimo de lucro, con el objeto de representar al sector de la infraestructura como interlocutor reconocido ante el gobierno y la sociedad; promueve el desarrollo socioeconómico a través de una infraestructura

moderna y eficiente, defiende la institucionalidad y los principios éticos y de transparencia, busca el equilibrio de las relaciones contractuales y propende por el fortalecimiento de las empresas de la cadena de valor del sector y su recurso humano. (ii) De acuerdo con el objeto estatutario de la Cámara, la asociación no funge como órgano consultivo del Gobierno nacional o de autoridades judiciales. (iii)Teniendo en cuenta que el objeto de la mesa interinstitucional consiste en establecer las directrices precisas para "la ejecución de obras civiles en territorios en los que se tengan denuncias, investigaciones judiciales, planes de búsqueda o indicios relevantes sobre la presunta ubicación, disposición o inhumación de cuerpos de personas víctimas de desaparición forzada en el contexto y en razón del conflicto armado” resulta necesario señalar que la Cámara no cuenta con los recursos técnicos y humanos para asistir o asesorar este tipo de ejercicios.

5. El 15 de noviembre de 2022, 7 de marzo de 2023 y 14 de abril de 2023, se realizaron 3 mesas interinstitucionales de articulación para cumplir con la orden cuarta del Auto AI 070 de 2022. Asimismo, entre noviembre de 2022 y abril de 2023 se han adelantado 5 espacios de trabajo con el Ministerio del Interior, 5 espacios de trabajo con el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, 2 espacios de trabajo con el Ministerio de Transporte y el Instituto Nacional de Vías, Aeronáutica Civil y la

Agencia Nacional de Infraestructura.

6. El 4 de mayo de 2023, el Ministerio de Transporte solicitó un plazo adicional igual al inicialmente otorgado, es decir una prórroga de 6 meses, para el cumplimiento de la orden cuarta del Auto AI 070 de 2022, aduciendo lo

siguiente:

1. Como es de conocimiento de la JEP, en tanto ha sido informado de manera oportuna y se describe detalladamente en este documento, la ANI, en su condición de Secretaria Técnica, ha desplegado múltiples esfuerzos en articulación con las otras Entidades que hacen parte de la Mesa Interinstitucional de Articulación - MIA, realizando reuniones virtuales y presenciales y avanzando en el diseño y redacción del documento de lineamientos, documento del cual actualmente se cuenta con una tercera versión que contiene tanto los lineamientos como la estructura del protocolo.

2. No ha habido dilación alguna por parte de las entidades responsables en el cumplimiento de la orden cuarta del Auto Al 070 de 2022, por el contrario, se han

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AUTO AI-033 DE 2023 ejecutado actividades adicionales encaminadas a acatar de manera íntegra lo dispuesto por la JEP, impulsándose reuniones y mesas de trabajo con entidades que brinden mayor claridad sobre los componentes a ser abordados por los lineamientos.

3. El plazo de seis (6) meses fijado en el numeral cuarto de la parte resolutiva del Auto Al 070 de 2022 no es un término establecido legalmente para realizar un acto, sino que fue fijado por la JEP de acuerdo con lo que en ese momento estimó

necesario para elaborar el documento de lineamientos para protocolos de salvaguardia y protección de cuerpos no identificados de presuntas víctimas del conflicto armado colombiano.

4. Las Entidades responsables de la orden han realizado de manera oportuna y diligente una serie de actividades encaminadas a acatar lo dispuesto por la JEP, pero dada la complejidad de lo ordenado se ha visto enfrentada a desafíos que imposibilitan su cumplimiento en el término de seis (6) meses inicialmente señalados.

5. La elaboración del documento de lineamientos para protocolos de salvaguardia y protección de cuerpos no identificados de presuntas víctimas del conflicto armado colombiano es una orden compleja que conlleva la realización de diversas actividades que involucra a múltiples entidades, labor que para su materialización demanda mesas de trabajo, reuniones, intercambio de comentarios, estructuración de un documento, socialización, etc.

II. CONSIDERACIONES

7. Para lograr el fin último del trabajo de la Jurisdicción Especial para la Paz, esto es, proteger los derechos de las víctimas4, resulta fundamental asegurar el cumplimiento de las órdenes dadas en el marco de los procesos que esta adelanta. Así mismo, en ejercicio de las tareas de seguimiento a sus órdenes, la magistratura puede decidir excepcionalmente, y siempre que se justifique, conceder prórrogas5.

8. En este caso en particular, resulta pertinente señalar los esfuerzos realizados por parte del Ministerio de Transporte y la Agencia Nacional de Infraestructura, quienes han entregado puntualmente los informes bimestrales

4 Acto Legislativo no. 1 de 2017, artículo 1; Ley 1957 de 2019 artículos 1, 2, 9, 13, 15: ley 1922 de 2018, artículo 1.

artículo 1. 5 Ley 1922 de 2018 artículo 24. 4

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AUTO AI-033 DE 2023 de avances y cumplimiento de las órdenes establecidas en el Auto AI 070 de 2022. Ambas entidades han reflejado con su actuar, interés y disposición para dar pronto cumplimiento a lo solicitado.

9. Además, para la Jurisdicción la petición de prórroga está debidamente fundamentada y probada por lo que concederá un plazo de 6 meses, contados a partir de la notificación de la presente decisión, para remitir a la SAR el documento de lineamientos para la salvaguardia y protección de cuerpos no identificados de presuntas víctimas del conflicto armado colombiano, con el propósito de garantizar su búsqueda, identificación y entrega digna en futuras obras o proyectos del sector transporte en la República de Colombia.

10. Ahora bien, aunque se concede dicha prórroga, para la Sala Dual es preocupante la persistencia de los 7 desafíos enunciados por el Ministerio del Transporte para dar cumplimiento a la orden, los cuales se resumen en: a) entendimientos diversos sobre el objetivo de la orden y el papel que debían desempeñar las entidades vinculadas y convocadas; b) diferenciación del alcance de los lineamientos vs protocolo del Canal del Dique; c) dificultades con la delegación de los funcionarios de las entidades y cambios en la institucionalidad; d) avance de la construcción del documento de lineamientos supeditado al avance en la elaboración del Protocolo para el Canal del Dique; e) aportes de las entidades al documento de lineamientos; f) débil articulación entre las entidades

con competencia en búsqueda y; g) falta de experticia y conocimiento en relación con la recuperación de cuerpos en contextos acuáticos.

11. De acuerdo con el informe remitido, resulta evidente que el Ministerio y la Agencia desplegaron todas las actividades necesarias para superar los desafíos a) y b); por otra parte, la Sala comprende las complejidades de lo señalado en el literal g), y confía en que los aprendizajes en torno al Protocolo ordenado permitirán superar dicha falencia. No obstante, preocupa que buena parte de los obstáculos tienen relación con la falta de compromiso suficiente por parte de las entidades convocadas a la Mesa Técnica. Para la Sala, los desafíos c), e) y f) son obstáculos ocasionados por las entidades de la Mesa Interinstitucional de Articulación que pueden reducirse con la diligencia, eficiencia y colaboración de y entre sus funcionarios.

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12. En primer lugar, sobre la falta de continuidad de los profesionales que asisten a la Mesa Interinstitucional de Articulación la Sala insta a las entidades a que procuren la permanencia de los funcionarios que los representan y de ser necesarias las modificaciones en su personal, capaciten a quienes asuman dicha representación con el fin de que cuenten con los conocimientos adecuados para aportar idóneamente en las discusiones del documento.

13. Respecto al desafío e), no es suficiente con que las entidades limiten sus intervenciones a realizar comentarios generales al borrador del documento o contradictorias a la orden cuarta del Auto AI-070 de 2023. Su participación en la

Mesa se justifica ante la experticia técnica propia de cada entidad y por tanto sus aportes deben dar cuenta de ella.

14. En este sentido, no se justifica que la Fiscalía General de la Nación siendo protagonista en los procesos de búsqueda, identificación y entrega y contando con una amplia experticia en la materia, a la fecha, no haya aportado observaciones al documento.

15. También preocupa que la Dirección de asuntos indígenas, Rom y minorías y la Dirección de comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras y la Autoridad de Consulta Previa del Ministerio del Interior no entregaron los insumos que desde sus competencias debían aportar para colaborar en la construcción de los lineamientos. Como consecuencia, la Procuraduría envió a las direcciones dos peticiones solicitando los respectivos insumos, de lo cual aún no hay respuesta6: acudo a la Dirección a su cargo con la finalidad de a conocer los aportes dispuestos por su despacho, el equipo designado para ello, los avances en que el Ministerio del Interior (con las dos direcciones a cargo de los temas de su especialidad, conforme con sus funciones), entregó al Ministerio de Transporte y la Agencia Nacional de Infraestructura. En este punto se considera relevante la coordinación interna de las Direcciones de la Autoridad Nacional de Consulta Previa; y de Asuntos para Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenquera; para que, al momento de presentación de los documentos ante la Mesa Técnica, internamente hayan resuelto los debates del caso. Así sus intervenciones, aportes e insumos representen al Ministerio del Interior, y lleven al avance de los objetivos de la

medida cautelar. 6 Radicado Conti: 202301024640 y 202301024694 6

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16. Asimismo, al revisar el acta de la Mesa del mes de abril, se pudo constatar que la participación del Ministerio del Interior se ha limitado a realizar intervenciones generales o que obstaculizan la redacción de los lineamientos7: Dirección de Asuntos para Comunidades Negras, Afrocolombianas, raizales y Palenqueras del Ministerio del Interior: felicitó el trabajo que ha venido desarrollando por parte de todas las entidades asistentes, expone que los documentos deben ser garantistas para que no existan brechas que sean susceptibles de demandas y acciones de tutela. Se debe revisar con sumo cuidado el tema de las consultas previas, considera que se deben agregar varias definiciones para poder coincidir con el lenguaje.

17. Por tanto, se reitera al Ministerio del Interior su obligación de hacer aportes técnicos pertinentes y suficientes para la construcción de los Lineamientos ordenados por la SAR. La participación de los funcionarios designados da cuenta de la falta de comprensión de su papel en la Mesa, de los alcances de sus propias competencias y, en general, una desidia ante el trámite de este asunto8. Así las cosas, se comparten las solicitudes hechas por la Procuraduría para que se dé una coordinación seria y eficiente entre las direcciones del Ministerio del Interior, que permita brindar un aporte documental mancomunado y serio para la construcción de los lineamientos.

18. En este sentido, se les recuerda a las Direcciones conminadas que deben

asegurar que los lineamientos contemplen los principios y las orientaciones necesarias para que las diferentes etapas de puesta en marcha de los proyectos de infraestructura del sector transporte en el país respeten los procesos de búsqueda identificación y entrega de personas dadas por desaparecidas atendiendo siempre los enfoques diferenciales. No se trata, como lo manifestara uno de los representantes del Ministerio en la Mesa, de limitarse a indicar que todos los proyectos deben surtir consulta previa (asunto que se cae de su peso), sino de indicar los derroteros que han de considerarse, a la luz de la experiencia propia de las Direcciones, para que los Lineamientos consideren los enfoques diferenciales en todas sus etapas y atiendan a las particularidades de los procesos de búsqueda. Tampoco se trata de someter los Lineamientos a consulta, pues, 7 Radicado Conti: 202301025636 8 Sobre el particular ver el llamado de atención hecho por el Ministerio Público y la propia Jurisdicción en la reunión de la Mesa de Articulación del mes de marzo. 7

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AUTO AI-033 DE 2023 estos son una herramienta de guía para la puesta en marcha de los proyectos en los que deberá hacerse la respectiva consulta atendiendo a los mandatos constitucionales y legales.

19. Con ocasión de lo anterior, la Sala reitera a las entidades que su participación en la Mesa requiere de un involucramiento y aporte real en la producción del documento, desde sus respectivos conocimientos y competencias.

20. Con relación al desafío f), preocupa a la Sala Dual que, pese a los espacios

de diálogo entre las entidades, aún persiste la falta de coordinación y armonización de la información de la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas (UBPD) con la Fiscalía General de la Nación (FGN). Ante esto, la JEP respeta las competencias de cada una de las instituciones que participan del proceso de búsqueda, identificación y entrega de personas dadas por desaparecidas. No obstante, reitera que la articulación interinstitucional obliga a mantener una conversación fluida y a tiempo entre las diversas entidades que trabajan mancomunadamente por el cumplimiento de los mandatos constitucionales en torno a este asunto9.

21. Así, se reitera que en el artículo 209 de la Constitución Política, se estableció lo siguiente: ARTÍCULO 209. La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.

Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley.

22. Por lo anterior, se insiste a las entidades que hacen parte de la Mesa Interinstitucional de Articulación integrada por el Ministerio de Transporte, la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas (UBPD), el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Agencia Nacional de Licencias Ambientales – ANLA, la Fiscalía

9 Auto AI-027 de 2023, Auto AI-029 de 2023, Auto AT-098 de 2023 y Auto AT-094 de 2023. 8

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General de la Nación (FGN), y el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses (INML), las Direcciones convocadas por parte del Ministerio del Interior, así como el Instituto Colombiano de Antropología e Historia (ICANH), que tienen el deber de acatar sin dilación los mandatos judiciales, obligación que adquiere connotación de particular urgencia cuando lo que está en juego es la garantía de las prerrogativas fundamentales de las víctimas.

23. La Corte Constitucional, en reiterada jurisprudencia, ha señalado que: “el cumplimiento de las decisiones judiciales es una de las más importantes garantías de la existencia y funcionamiento del Estado Social y Democrático de Derecho (CP art. 1º) que se traduce en la sujeción de los ciudadanos y los poderes públicos a la Constitución. El incumplimiento de esta garantía constituye grave atentado al Estado de Derecho, ya que conllevaría restarle toda fuerza coercitiva a las normas jurídicas, convirtiendo las decisiones judiciales y la eficacia de los derechos en ellas reconocidos, en formas insustanciales, carentes de contenido (…)” . Así, “no es posible hablar de Estado de Derecho cuando no se cumplen las decisiones judiciales en firme o cuando se les atribuye un carácter meramente dispositivo” . Adicionalmente, el incumplimiento de las decisiones judiciales es un

“atentando contra (…) los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada porque le resta efectividad a la orden dada por la autoridad competente”.

24. Además, no obsta recordar que de acuerdo con el parágrafo 1 del artículo 38 de la Ley 1952 de 2019, es deber de todos los funcionarios públicos: Cumplir y hacer que se cumplan los deberes contenidos en la Constitución, los tratados de derechos humanos y derecho internacional humanitario, los demás ratificados por el Congreso, las leyes, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales, los estatutos, de la entidad, los reglamentos y los manuales de funciones, las decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas, los contratos de trabajo y las órdenes superiores emitidas por funcionario competente (énfasis fuera del texto original).

25. Por lo anterior, se concederá la prórroga solicitada por el Ministerio de Transporte por el término de 6 meses contados a partir de la notificación de la presente decisión, para remitir a la SAR el documento de lineamientos para la salvaguardia y protección de cuerpos no identificados de presuntas víctimas del conflicto armado colombiano. No obstante, es fundamental que, en el término otorgado, las entidades que conforman la Mesa de Articulación Interinstitucional trabajen coordinadamente entre sí y entreguen aportes reales y cualificados para

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AUTO AI-033 DE 2023 la consolidación de los lineamientos ordenados en el resuelve cuarto del Auto AI 070 de 2022. Por ello, en el plazo de 5 días contados a partir de la notificación de

esta decisión, cada entidad deberá entregar a la Sala Dual, un informe detallado de los aportes que han hecho en la construcción de los Lineamientos ordenados en el resuelve cuarto del Auto AI 070 de 2022.

26. De las órdenes establecidas en el párrafo anterior, se exceptúa a la Cámara Colombiana de la Infraestructura (CCI), por cuanto en el documento que allegó a la Sala Dual10, aportó argumentos suficientes que justificaron su desvinculación de la Mesa de Articulación Interinstitucional. Esto teniendo en cuenta que, de acuerdo con el objeto estatutario de la Cámara, la asociación no funge como órgano consultivo del Gobierno nacional o de autoridades judiciales. Por el contrario, su objetivo es representar al sector de la infraestructura como interlocutor reconocido ante el gobierno y la sociedad, buscando el equilibrio de las relaciones contractuales y el fortalecimiento de las empresas de la cadena de valor del sector y su recurso humano. Por ello se ordenará su desvinculación de este trámite.

En mérito de los expuesto,

III. RESUELVE Primero. – PRORROGAR por seis (6) meses contados a partir de la notificación de esta decisión el plazo concedido para dar cumplimiento a la orden cuarta del Auto AI 070 de 2022.

Segundo. – ORDENAR a las entidades que conforman la Mesa de Articulación Interinstitucional que en el plazo de cinco (5) días contados a partir de la notificación de esta decisión remitan a la Sala Dual un informe detallado de los aportes que han hecho en la construcción de los Lineamientos ordenados en el resuelve cuarto del Auto AI 070 de 2022 dando cuenta de los apartados

específicos respecto de los cuáles ha hecho aportes y explicando en qué sentido han sido tal contribución. 10 Radicado Conti: 202301007313 10

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Tercero. – REITERAR a las entidades que conforman la Mesa de Articulación Interinstitucional su deber de hacer aportes reales y cualificados a los Lineamientos ordenados en el resuelve cuarto del Auto AI 070 de 2022 so pena de que la magistratura haga uso de sus poderes correccionales. Cuarto. – DESVINCULAR a la Cámara Colombiana de la Infraestructura (CCI) del trámite de medida cautelar del Canal del Dique. Quinto. – NOTIFICAR esta decisión al Ministerio de Transporte, a la Cámara Colombiana de la Infraestructura (CCI), la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas (UBPD), el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Agencia Nacional de Licencias Ambientales – ANLA, la Fiscalía General de la Nación (FGN), y el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses (INML), las Direcciones convocadas por parte del Ministerio del Interior, así como el Instituto Colombiano de Antropología e Historia (ICANH) y a la Procuraduría delegada ante la Jurisdicción Especial para la Paz. Sexto. – Contra esta decisión procede el recurso de reposición según lo previsto en la Ley 1922 de 2018.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

ALEJANDRO RAMELLI ARTEAGA

Magistrado

MARÍA DEL PILAR VALENCIA GARCÍA

Magistrada 11