JEP - Auto TP-SA-1654 17-abril de 2024

SECCIÓN DE APELACIÓN

EXPEDIENTE LEGALI: 000019-58.2024.00.0001

RECURRENTE: MINISTERIO DEL INTERIOR – FRANKLIN CASTAÑEDA

VILLACOB

JURISDICCIÓN ESPECIAL PARA LA PAZ

TRIBUNAL PARA LA PAZ

SECCIÓN DE APELACIÓN Auto TP-SA 1654 de 2024

Bogotá D.C., diecisiete (17) de abril de dos mil veinticuatro (2024) Expediente LEGALi 000019-58.2024.0.00.00011 Recurrente Ministerio del Interior – Franklin CASTAÑEDA VILLACOB Asunto Apelación de la decisión que resuelve el incidente de desacato La Sección de Apelación del Tribunal para la Paz (SA) procede a resolver el recurso de apelación presentado contra el Auto AT 484 del 1 de diciembre de 2023, proferido por la Sección de Primera Instancia para Casos de Ausencia de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad (SAR) de la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP), mediante el cual se declaró el incumplimiento a unas órdenes judiciales adoptadas en el trámite de una medida cautelar y, en consecuencia, entre otras determinaciones, se impuso al recurrente una sanción de arresto. SÍNTESIS DEL CASO La SAR adoptó la medida cautelar consistente en la suspensión de las actividades de exhumación y traslado de cuerpos del cementerio San Martín o “De los Pobres” de Aguachica, Cesar. En el seguimiento y materialización de esa disposición cautelar, ordenó al Ministerio del Interior que, en el término de 90 y 30 días, respectivamente,

formulara una política pública de intervención de cementerios y emitiera una circular contentiva de la obligación de los alcaldes y gobernadores salientes de informar a sus sucesores lo realizado en su mandato para atender la situación de las víctimas de desaparición forzada. La SAR abrió un incidente de medidas correccionales contra el director de Derechos Humanos de esa entidad, pues consideró que actuó con desidia y omitió deliberadamente la observancia de esas determinaciones. Una vez requirió y conoció las exculpaciones del servidor público, en la providencia ahora recurrida, la SAR declaró probado el incumplimiento a lo dispuesto por la magistratura y concluyó 1 Todos los folios (f.) citados en esta providencia corresponden al expediente LEGALi identificado con este número, salvo indicación contraria. 1 ODRAUDE ,)ovitisop otoV :otoV(

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RECURRENTE: MINISTERIO DEL INTERIOR – FRANKLIN CASTAÑEDA VILLACOB que el funcionario actuó con culpa grave, porque el plazo fijado se venció y aún no se concretaba la política pública ordenada, y debido a que la circular dispuesta no fue expedida oportunamente, por lo que no tuvo la efectividad esperada. Por tanto, entre otras determinaciones, lo sancionó con arresto inconmutable por dos días en una unidad policial, penalidad que ya cumplió.

ANTECEDENTES

1. En el marco del trámite de la medida cautelar ordenada en el Auto MC-049 de 2020, consistente en la suspensión de las actividades de exhumación y traslado de cuerpos del cementerio San Martín o “De los Pobres” de Aguachica, Cesar, la Sala Dual de la SAR, mediante Auto AT-338 del 11 de septiembre de 2023, requirió al señor Franklin CASTAÑEDA VILLACOB, director de Derechos Humanos del Ministerio del Interior, o a quien hiciera sus veces, para que en los 5 días siguientes remitiera la información señalada en el párrafo 8 de esa decisión, “so pena de iniciar incidente de medidas correccionales” (f. 1-6, 26-31). El requerimiento se fundamentó en que ya estaba vencido el término concedido al Ministerio para cumplir las órdenes adoptadas en las

audiencias públicas del 24 y 25 de mayo de 2023 en Valledupar, Cesar, y hasta entonces la entidad no había enviado respuesta. Lo prescrito por la SAR en ese momento fue: ORDENAR al Ministerio del Interior que conforme una mesa interinstitucional, con la UBPD, el Ministerio de Hacienda, el DNP, el Ministerio de Salud, el Ministerio de Justicia, el Ministerio de Defensa, la FGN, el INML y la UIA, para la formulación de la política pública de intervención en cementerios, que contemple un plan de acción integral para el abordaje de cuerpos de personas no identificadas en los cementerios objeto de esta medida cautelar. El Ministerio del Interior deberá presentar a la SAR esta política pública en un término de 90 días. ORDENAR al Ministerio del Interior que, en el término de 30 días, emita una circular en la que se disponga la obligación a los alcaldes y gobernadores actuales de informar, durante el empalme con los nuevos mandatarios territoriales, acerca de lo realizado en su mandato para atender la situación de las víctimas de desaparición forzada.

2. En contestación a dicho requerimiento, los días 14 y 21 de septiembre de 2023 el funcionario informó de la convocatoria y realización de la primera sesión de la mesa interinstitucional, llevada a cabo el 18 del mismo mes, en la cual presentó el proyecto de circular dirigida a los mandatarios locales, la metodología para construir la política pública sobre cementerios y un diagnóstico de la situación, como parte de la primera fase de la construcción de la política (f. 32-35 y 62-64)2. 2 Por solicitud del MOVICE, la Sala Dual de la SAR, en providencia del 27 de septiembre de 2023, ordenó al Ministerio

del Interior que convocara a dicha organización, interviniente especial reconocida en la actuación, a integrar la mesa interinstitucional para la formulación de la política pública de intervención en cementerios (f. 70-75, 104-109). 2 ODRAUDE ,)ovitisop otoV :otoV(

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3. Mediante auto AT-385 de 6 de octubre de 2023, la Sala Dual de la SAR requirió

al mismo funcionario o a quien hiciera sus veces, para que, (i) en los 5 días hábiles siguientes a la comunicación de la decisión, presentara un cronograma en el que detallara cuándo la mesa interinstitucional ejecutaría las actividades previstas para entregar el documento final sobre la política pública de intervención de cementerios, que debía incluir el plan de acción integral para el abordaje de cuerpos de personas no identificadas en los cementerios objeto de la medida cautelar; (ii) remitiera el texto final que registrara la referida política pública, en los 10 días hábiles siguientes a la comunicación del proveído; y, (iii) en los 5 días hábiles siguientes a la comunicación de la providencia, allegara copia de la circular emitida sobre la obligación de los alcaldes y gobernadores de informar, durante el empalme a los nuevos mandatarios, lo realizado en su periodo para atender la situación de las víctimas de desaparición forzada; o, si aún no se había expedido ese documento, explicara las razones y trámites pendientes para su adopción (f. 114-123, 1300-1309). En esa ocasión, la Sala Dual de la SAR reconoció que el Ministerio del Interior había avanzado en el cumplimiento de las órdenes que le fueron impartidas previamente, pero también resaltó que lo hizo de manera extemporánea. La Sala Dual de la SAR señaló que el Ministerio del Interior solo constituyó la mesa técnica interinstitucional el 18 de septiembre de 2023, tras el requerimiento que se le hizo el 11 de septiembre de ese año (ver párr. 1). Sostuvo que ello

denotaba desinterés por la labor de la magistratura y afectaba la demanda de verdad y justicia de las víctimas ante la JEP. En la providencia también se recordó a la entidad concernida que esta Jurisdicción estaba vinculaba al principio de estricta temporalidad y, por tanto, debía optimizar todas sus actuaciones y procesos.

4. A través de proveído AT-427 del 3 de noviembre de 2023, la SAR resolvió abrir “incidente de MEDIDAS CORRECIONALES” contra Franklin CASTAÑEDA VILLACOB, director de Derechos Humanos del Ministerio del Interior –ordinal primero– y correr traslado a ese servidor público para que, en los 5 días hábiles siguientes, presentara las razones de oposición y disenso, en ejercicio de su derecho de defensa y contradicción –ordinal segundo– (f. 140-149, 150-159). Recordó que (i) no fueron cumplidas por parte del Ministerio del Interior, en el término concedido para ello –90 y 30 días–, las dos órdenes dictadas en las audiencias llevadas a cabo el 24 y 25 de mayo de 2023;

(ii) el funcionario público convocó extemporáneamente la mesa técnica para iniciar las actividades encaminadas a la elaboración de los documentos dispuestos; (iii) el 21 de septiembre de 2023, el Ministerio del Interior allegó respuesta extemporánea e incompleta a lo ordenado, por lo que el 6 de octubre siguiente se le requirió para que presentara la información solicitada; y (iv) el término concedido el 6 de octubre de 2023 se venció, sin que la entidad emitiera algún pronunciamiento. Para la SAR, el director de Derechos Humanos del Ministerio del Interior incumplió nuevamente y de manera

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RECURRENTE: MINISTERIO DEL INTERIOR – FRANKLIN CASTAÑEDA VILLACOB injustificada las órdenes judiciales que se le impartieron. Por tanto, correspondía activar los poderes correccionales que detentaba como autoridad judicial. 4.1. La SAR sostuvo que, según la sentencia C-007 de 2018 de la Corte Constitucional, el ejercicio jurisdiccional de la JEP se asemejaba al de un juez penal. Indicó, además, que

debía aplicarse en el caso el artículo 143 de la Ley 906 de 2004, porque ya lo había empleado en otras oportunidades y así lo permitía la cláusula remisoria establecida en el artículo 72 de la Ley 1922 de 2018. La SAR también señaló que el inicio del trámite correccional estaba justificado en la importancia de las órdenes incumplidas por el servidor público. Dijo que esas determinaciones eran vitales en la medida cautelar objeto del trámite, y que podían incidir directamente en la efectivización de los derechos de las víctimas de desaparición forzada en el territorio nacional. Por último, consideró que el reiterado desobedecimiento a las órdenes judiciales proferidas tenía como consecuencia directa la aplicación de la medida correccional de arresto, de acuerdo con el artículo 143 de la Ley 906 de 20043.

5. El 17 de noviembre de 2023, al descorrer el traslado, el funcionario solicitó dar por terminado el incidente y archivar las diligencias por considerar que ha dado cumplimiento a las órdenes impartidas. En relación con el cronograma, señaló haber convocado a la mesa interinstitucional a tres reuniones —el 18 de septiembre, el 5 de octubre y el 15 de noviembre—, en las que socializó la propuesta de plan de acción para construir la política pública, a partir de lo cual se consolidó un plan de trabajo, con cronograma, ya remitido a los integrantes de la mesa. En punto a la circular, indicó haberla expedido y socializado el 5 de octubre, con lo que se entiende cumplida la orden. Finalmente, refirió las acciones complementarias para la producción de la

política pública solicitada, entre ellas, jornadas de asesoría técnica a las administraciones locales para capacitarlas en la normatividad vigente y la generación de dos documentos —una guía normativa para fortalecer la gestión de los cementerios y un libro de inhumación de personas no identificadas—; ambas actividades focalizadas en ciertos departamentos por consideraciones presupuestales. También refirió el desarrollo de acciones más generales, como la inclusión de un módulo en el Reporte Unificado del Sistema de Información, Coordinación y Seguimiento Territorial (RUSICST), para el seguimiento a la implementación local de la política de víctimas, incluyendo la cuestión de los cementerios; la creación de un documento guía, en proceso de socialización, generado junto con el Departamento Nacional de Planeación (DNP) y la UARIV, para incorporar la política de víctimas, incluida la problemática de desaparecidos en todo el proceso de transición de gobiernos territoriales y, por último, el incremento de capacidad y presupuesto para el equipo de cementerios del Ministerio. 3 Esta decisión fue comunicada mediante oficios de 8 de noviembre (radicado original, f. 7881 y ss.). 4 ODRAUDE ,)ovitisop otoV :otoV(

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RECURRENTE: MINISTERIO DEL INTERIOR –

FRANKLIN CASTAÑEDA VILLACOB En relación con el incidente de medidas correccionales señaló que, conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, debe tenerse en cuenta la responsabilidad subjetiva del accionado, de modo que no basta con la verificación de la omisión. Insistió en que no se encuentra en una situación de incumplimiento y que, de todas maneras, no se advierte negligencia de su parte. Concluyó que no se cumplen los elementos objetivo (tipicidad) –por no haber incumplimiento– ni subjetivo (culpabilidad) –la cual no puede presumirse– que autoricen la imposición de sanciones (f. 160-180).

6. El 24 de noviembre de 2023, el funcionario le dio alcance a su respuesta anterior detallando: (i) el estado previo del trabajo realizado por el Ministerio en materia de cementerios, el diagnóstico preparado sobre el particular y las dificultades iniciales para asumir las órdenes por falta de capacidad presupuestal y de personal; (ii) el plan de

trabajo implementado, basado en una transformación de la noción de la gestión de cementerios, y las diferentes actividades programadas, junto con los resultados esperados; (iii) lo adelantado en la mesa interinstitucional, incluyendo el acuerdo sobre una periodicidad quincenal de reuniones; (iv) la profundización de la articulación con gobiernos locales, lo que se llevó a cabo a partir de la socialización de la circular expedida el 5 de octubre y de la realización de acciones, más allá de lo ordenado, para incidir en el posicionamiento del tema de los cementerios en los nuevos planes de desarrollo locales. Insistió en que el proceso de empalme y acompañamiento a los nuevos alcaldes y gobernadores finalizaría el 14 de diciembre de 2023. Indicó que, si bien ha presentado de manera extemporánea las respuestas solicitadas, está comprometido en la construcción de la política pública para la intervención de cementerios, como lo demuestra la realización del diagnóstico, el fortalecimiento institucional, el recurso a la asistencia técnica de una organización especializada en la materia –Equitas4–, la propuesta a la mesa interinstitucional de encuentros adicionales con la sociedad civil, expertos internacionales y otras entidades. Finalmente, solicitó la designación de acompañamiento y seguimiento al cumplimiento de las órdenes, la vinculación al trámite de los alcaldes y gobernadores concernidos y terminar el incidente (f. 486-504).

7. Mediante Auto AT 484 de 1° de diciembre de 2023 –providencia recurrida–, la SAR declaró parcialmente probado el incumplimiento a lo dispuesto en el resuelve

4 Según su página de internet, EQUITAS es un centro forense integral, sin ánimo de lucro, que nace en 2004 en respuesta a la necesidad de un equipo forense independiente, al servicio de la investigación de violaciones a los derechos humanos en Colombia. Desde entonces, a través de la asesoría técnico-científica, investigación, programas de formación y estrategias de incidencia política, buscamos contribuir a esclarecer violaciones a los derechos humanos y aportar a la realización de los derechos de las víctimas. También contribuimos de este modo al fortalecimiento del Estado y las instituciones con responsabilidad en materia de derechos humanos. En los últimos 5 años hemos extendido nuestro accionar a otros países de América Latina y fortalecido nuestras alianzas a nivel internacional. https://www.equitas.org.co/nosotras/ 5 ODRAUDE ,)ovitisop otoV :otoV(

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RECURRENTE: MINISTERIO DEL INTERIOR – FRANKLIN CASTAÑEDA VILLACOB primero del Auto SAR-AT 427 de 3 de noviembre de 2023 por parte del señor Franklin CASTAÑEDA VILLACOB –ordinal primero– y, en consecuencia, le impuso una sanción de dos días de arresto inconmutable, que debía cumplir en las instalaciones de la Policía Nacional –ordinal segundo–. Además, la SAR resolvió mantener abierto el incidente de medidas correccionales hasta el 30 abril de 2024, cuando debe entregarse definitivamente la política pública de intervención de cementerios, de modo que, si no se presenta, se continúe con el trámite de desacato –ordinal tercero–; ordenar al Ministerio del Interior la presentación de informes bimensuales sobre los avances en el plan de trabajo definido, y supervisar e informar semestralmente a la SAR sobre la implementación por parte de los gobernadores y alcaldes de las recomendaciones contenidas en la Circular Externa del 5 de octubre 2023 –ordinal cuarto–; y vincular a los y las mandatorios/as locales de los municipios con cementerios bajo medida cautelar proferida por la JEP, con el fin de que participaran en la mesa conformada para elaborar la política pública de intervención de cementerios –ordinal quinto– (f. 905-925). 7.1. Luego de insistir en que: (i) los jueces deben velar por la eficacia del sistema

judicial, para lo cual cuentan con poderes correccionales, (ii) sus decisiones son de obligatorio cumplimiento para las autoridades y particulares, destinatarios de las mismas; (iii) según la jurisprudencia constitucional, se asemeja “aunque no de forma exclusiva ni única” a un juez penal, la SAR señaló que cuenta con dos herramientas para velar por el cumplimiento de sus órdenes: el incidente de medidas correccionales o el de desacato y que, en el marco del primero, regulado por el artículo 143 de la Ley 906 de 2004, se la faculta para sancionar con arresto a quien desobedezca sus órdenes. 7.2. En el caso concreto, concluyó que el incumplimiento del sancionado se evidenció en que: (i) tardó más de 3 meses para convocar la mesa interinstitucional, cuya conformación le fue ordenada, y lo hizo solo con ocasión de un requerimiento de la SAR; y (ii) no completó lo solicitado en el auto de 6 de octubre. Si bien es cierto que, abierto el incidente de medidas correccionales, el funcionario allegó los documentos solicitados, lo que evidencia que el Ministerio ha adelantado iniciativas tendientes a acatar lo ordenado y, en esa medida, hay un cumplimiento parcial, también lo es que, al momento en que se profirió la decisión, no se había terminado de formular la política pública de intervención de cementerios. 7.3. Consideró además que, aunque el 17 de noviembre de 2023 el funcionario sancionado allegó la circular externa del 5 de octubre, con el fin de acatar la orden

tercera adoptada en la diligencia del mes de mayo, lo hizo por fuera de los 30 días otorgados para su presentación, lo cual es de suma gravedad en tanto repercutió en que no fuera conocida en los procesos de empalme de nuevos gobernadores y alcaldes, con 6 ODRAUDE ,)ovitisop otoV :otoV(

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FRANKLIN CASTAÑEDA VILLACOB lo que se le restó efectividad. Así, esa extemporaneidad afectó los derechos de las

víctimas y los procesos de búsqueda de desaparecidos. 7.4. En conclusión, señaló que “la conducta gravemente culposa” del funcionario lesionó múltiples principios de funcionamiento de la JEP y que, en consecuencia, se configuraba un “incumplimiento deliberado […] de lo ordenado por el juez transicional”5, por lo que resultaba procedente imponerle la sanción prevista en el artículo 143.4 de la Ley 906 de 2004, la cual podía ser atenuada en virtud de las labores adelantadas6.

8. El 11 de diciembre de 2023, el sancionado, junto con la jefe de asesoría jurídica del Ministerio del Interior, interpuso y sustentó oportunamente7 recurso de apelación y, subsidiariamente, reconsideración. Solicitó la revocatoria de los ordinales primero a cuarto de la providencia, así como aquella que se derivaría del párrafo 31, no reflejada expresamente en la resolutiva, relativa a la entrega de la política pública el 30 de abril de 2024. Asimismo, solicitó la aclaración de dos órdenes: la relativa a la entrega de manera definitiva de la política pública de intervención de cementerios y la contenida en el ordinal quinto (f. 963-991, 1077-1104). En el recurso insistió en estos aspectos: 8.1. El cumplimiento de lo ordenado por la SAR en el auto MC-049 de 2020. Contrario a lo señalado en el auto apelado, el Ministerio ha cumplido con las órdenes impartidas y, de hecho, ha realizado actividades adicionales en favor de los derechos de las víctimas

5 A modo de síntesis la SAR señaló que “en el caso concreto deberá imponerle al Director de Derechos Humanos del Ministerio del Interior, FRANKLIN DAVID CASTAÑEDA VILLACOB, la sanción de arresto inconmutable por el término de dos (2) días, en la medida en que tras abrirle incidente de medidas correccionales y ofrecerle las garantías necesarias para que cumpliera la orden o explicara las razones por las cuales no lo podía hacer, por una parte, solamente inició acciones encaminadas para la formulación de la política pública descrita cuando transcurrieron más de tres (3) meses de la audiencia en Valledupar y, por otro lado, presentó extemporáneamente la circular exigida, lo cual denota no solo desidia frente al trámite cautelar, sino una actitud deliberada para desatender lo dispuesto por la autoridad judicial, acreditándose de esta manera la conducta gravemente culposa por parte del citado funcionario”. 6 Una integrante de la Sección salvó el voto respecto de lo decidido, en particular frente a los ordinales resolutivos primero y segundo de la providencia (f. 926-932). Expuso que la construcción de la política pública de cementerios ordenada ya tenía avances, lo que observaba el propósito de lo dispuesto por la SAR. A propósito de la emisión de la circular dirigida a alcaldes y gobernadores, indicó que esa determinación de la SAR se cumplió y difundió. Señaló que, pese a ser extemporánea la observancia de esa orden, cumplió su finalidad. Explicó que no compartía el reproche contenido en la decisión acerca de que la cartilla fue dictada cuando ya estaban en curso los empalmes, pues el acto

administrativo era previo a los procesos electorales del 29 de octubre y el tránsito entre mandatarios locales estaba en curso. La magistrada afirmó, además, que la providencia no incorporó razones expresas para afirmar la conducta gravemente culposa del servidor público y la afectación a los derechos de las víctimas. Especificó que la imputación efectuada al funcionario debió contar con mayor desarrollo de acuerdo con el artículo 29 de la Ley 1952 de 2019, en especial para imponerle una sanción restrictiva de la libertad. Resaltó que la SAR, en otras oportunidades y frente a circunstancias similares, decidió abstenerse de hacer efectivas o de tramitar recursos respecto de órdenes incumplidas o parcialmente observadas, pero en este caso no explicó por qué no procedería de la misma manera. Por último, señaló que era contradictoria la sanción del servidor con el hecho de que, de cara a los ordinales tres y cuatro de la providencia, se aceptó el plan de trabajo formulado por este. Dijo que ello implicaba una modificación implícita, hasta el 30 de abril de 2024, de los plazos concedidos para el cumplimiento de las órdenes, pero además contrastaba con que ya se había producido una sanción, pese a que el incidente correccional seguiría en curso. 7 La providencia apelada fue comunicada mediante correo electrónico del 7 de diciembre de 2023, sin que obre constancia de su notificación por estado. 7 ODRAUDE ,)ovitisop otoV :otoV(

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EXPEDIENTE LEGALI: 000019-58.2024.0.00.0001

RECURRENTE: MINISTERIO DEL INTERIOR – FRANKLIN CASTAÑEDA VILLACOB beneficiarias de las medidas cautelares, así: (i) teniendo en cuenta que una de las dificultades puestas de presente a la SAR era la falta de recursos para asumir las tareas encomendadas, gestionó un incremento del 213% en el presupuesto anual para mejorar su capacidad operativa en el tema específico de los cementerios; (ii) ha convocado a la mesa interinstitucional para la política pública de intervención de cementerios en cuatro oportunidades, invitando a alcaldías no referidas en el Auto MC-049 de 2020; además, adelantó acciones complementarias para producir dicha política, como la incorporación de un módulo en el Reporte Unificado del Sistema de Información, Coordinación y

Seguimiento Territorial (RUSICST); (iii) el 5 de octubre de 2023 emitió la circular sobre las medidas de fortalecimiento y apoyo en la gestión de cementerios frente a la búsqueda de personas desaparecidas, la cual fue remitida y socializada8 oportunamente, dado que, por una parte, los empalmes se llevan a cabo entre octubre y diciembre, según las orientaciones para la transición de gobiernos territoriales emitidas por los Departamentos Nacional de Planeación (DNP) y Administrativo de la Función Pública y, por la otra, el mandatario saliente cuenta con 15 días hábiles, después de culminada su gestión, para rendir el informe sobre los logros y dificultades en todos los temas y sectores de acción, incluido el punto de la administración de cementerios. Adicionalmente, en articulación con el DNP y la Consejería Nacional para los Derechos Humanos, construyó una guía para la formulación de Planes de Desarrollo y Políticas Públicas con Enfoque Basado en Derechos Humanos, los cuales debían desarrollarse entre enero y marzo, es decir, tres meses después de expedida la circular, y tener en cuenta las orientaciones en materia de cementerios; (iv) el 21 de noviembre de 2023 remitió a cada una de las entidades que conforman la mesa interinstitucional una propuesta de cronograma, la cual fue aprobada en sesión del 24 de noviembre, en donde también se dispuso ampliar la estrategia de participación con actores clave en la temática; (v) no es cierto que haya un incumplimiento deliberado en la elaboración de la política pública de intervención de los cementerios, pues, en primer lugar, celebró un

acuerdo de cooperación con Equitas para que, en su calidad de organización experta en la materia, asesore técnicamente la construcción de la política pública que será concertada en la mesa interinstitucional; además, está cumpliendo con las distintas fases de la formulación de una política pública, de conformidad con el Manual de Políticas Públicas del Ministerio y, por último, está garantizando la más amplia concertación posible, con una multiplicidad de actores, dado que la orden inicial fue justamente la constitución de un espacio colectivo para ello: la mesa interinstitucional. La construcción de la política no depende de una decisión unilateral del Ministerio del 8 Al respecto indicó que logró la incorporación de la circular en el boletín de información de la Federación Nacional de Municipios del 3 de noviembre, es decir, tan solo cinc