JEP - Auto TP-SA-1678 08-mayo de 2024

SECCIÓN DE APELACIÓN

EXPEDIENTE LEGALI 0000632-78.2024.0.00.0001

JURISDICCIÓN ESPECIAL PARA LA PAZ

TRIBUNAL PARA LA PAZ

SECCIÓN DE APELACIÓN Auto TP-SA 1678 de 2024

Bogotá D.C., ocho (8) de mayo de 2024

Expediente Legali: 0000632-78.2024.0.00.0001

Asunto: Recurso de queja contra el auto SAR-AI-027 del 18 de abril de 2024, proferido por la Sección de Ausencia de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad (SAR) La Sección de Apelación (SA) resuelve el recurso de queja presentado por la apoderada del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (DAPRE), en representación de la Oficina del Alto Comisionado para la Paz (OACP)1, contra el auto SAR-AI-027 del 18 de abril de 2024, que, entre otras cosas, rechazó por improcedente la apelación presentada por la misma abogada respecto del auto SAR-AI-006 del 26 de febrero de 2024, proferido por la SAR.

I. ANTECEDENTES

1. La SAR, mediante auto SAR-AT-057 del 29 de abril de 2020, avocó, oficiosamente, el trámite de medidas cautelares (MCs) colectivas, con el fin de proteger los derechos fundamentales de los comparecientes obligatorios ante la JEP, de conformidad con lo previsto en los puntos 2.2. y 3.4 del Acuerdo Final de Paz (AFP)2.

2. Tras verificar la existencia de una situación de extrema gravedad y urgencia, que genera un riesgo para la vida, la integridad personal y la seguridad de los exintegrantes de las extintas FARC-EP y sus familias, mediante auto SAR-AI-008 del 29 de julio de 2020, la SAR decretó MCs urgentes, mientras se surtía el trámite de las MCs definitivas. A partir del análisis de la información allegada por varias entidades públicas, el despacho ponente evidenció serias falencias y retrasos en el funcionamiento de la institucionalidad creada para garantizar la seguridad de los firmantes, entre ellas la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad

(CNGS). Con respecto a la relación de dichas demoras y la continuidad de dicho riesgo, la SAR sostuvo que “la inadecuada implementación y puesta en funcionamiento del Sistema Integral [SISEP], 1 El Decreto 2047 del 30 de diciembre de 2022, prevé, en el numeral 11 del artículo 13, que le corresponde a la Secretaría Jurídica del DAPRE representar judicial y extrajudicialmente a la Presidencia de la República en los procesos en que sea parte. Además, el artículo 5º del mismo decreto establece que la OACP hace parte del DAPRE. 2 En atención al aumento del número de homicidios y amenazas contra los firmantes del AFP en proceso de reincorporación. Ordenó vincular al trámite y requerir información a las entidades públicas que hacen parte del “Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política” (SISEP) y que cumplen precisas funciones y responsabilidades en el marco de la política pública en materia de “Garantías de Seguridad”, tal como quedó estipulado en los puntos 2.2. y 3.4. del AFP.

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las gestiones que se hagan desde la Secretaría Técnica para garantizarlo, al respecto los delegados de la Comisión Nacional de garantías en la audiencia del 21 de julio insistieron en la necesidad que esta instancia sea convocada y cumpla con las funciones encomendadas”.

3. Por ello, la SAR precisó que “es necesario que las instancias responsables de la articulación y armonización de acciones, como la Instancia de Alto Nivel y, en particular, la Comisión Nacional de Garantías cumplan con su misionalidad en los términos de ley, motivo por el cual ordenará al Alto Comisionado de Paz en su condición de Secretario Técnico que cumpla con los términos del decreto aludido [Decreto Ley 154 de 2017 que creó la CNGS] de forma que se generen las condiciones para que se realicen las sesiones con la periodicidad legal, y en las mismas se adelanten los altos objetivos que la legislación vigente le entregó”. Entre otras acciones, como medida cautelar, le exigió al Alto Comisionado para la Paz que, “en su condición de Secretario Técnico de la Comisión Nacional de Garantías, y teniendo en cuenta lo dispuesto en el párrafo 141 [que desarrolla la obligación de convocar a la CNGS], remita los Lineamientos y el Plan de Acción de la Política pública y criminal en materia de desmantelamiento de las organizaciones o conductas criminales que establece el artículo 1 del Decreto 154 de 2017”3.

4. Por medio del auto SAR-AI-006 del 26 de febrero de 20244, la Sección emitió órdenes relacionadas con el cumplimiento de lo previsto en el AFP en materia de garantías de seguridad para el ejercicio de la política de los firmantes del acuerdo. En dicha decisión, entre otras, se

impartieron las siguientes órdenes que vinculan a la OACP: (i) expedir el decreto del Programa de Protección Integral (PPI) de los excombatientes5, (ii) emitir el decreto de la política pública de desmantelamiento de las organizaciones criminales y su plan de acción e iniciar su fase de implementación6, (iii) iniciar la fase de implementación del Plan Estratégico de Seguridad y Protección (PESP) y de los lineamientos del PPI, el cual deberá tener un cronograma de acciones, presupuesto e indicadores de impacto y de resultado, conforme a las necesidades y riesgos de la población objeto de éste7; y, (iv) finalmente, presentar una propuesta para el fortalecimiento institucional, presupuestal y humano de la Unidad de Implementación del Acuerdo Final de Paz (UIAFP), con el fin de que pueda cumplir con los objetivos establecidos en el AFP relacionados con las garantías de seguridad y el Sistema Integral de Seguridad para 3 La SAR ha expedido diversas decisiones que decretan MCs o complementan las ya dispuestas. Ver, entre otros, los autos SAR-AT-132-2020, SAR-AI-004-2021, SAR-AT-26-2021, SAR-AI-067-2021, SAR-AI 071 de 2021 y SAR-AI 022 de 2022. 4 Expediente Legali 0000632-78.2024.0.00.0001. Folios 1 a 17. 5 Ordinal primero del acápite resolutivo. 6 Ordinal segundo del acápite resolutivo. 7 Ordinal tercero del acápite resolutivo. 2 ODRAUDE ,)ovitisop otoV :otoV(

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5. El 6 de marzo de 2024, el DAPRE presentó recurso de reposición y, en subsidio, de apelación, contra la anterior providencia10. También interpuso la queja en caso de que no se concediera la alzada. Solicitó revocar las órdenes reseñadas por cuanto la OACP ni la UIAFP tienen competencia funcional para expedir los decretos del PPI ni de la política pública de desmantelamiento de las organizaciones criminales, comoquiera que el “trámite regulatorio” de

rigor vincula a la Mesa Técnica de Seguridad y Protección, a la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación de la Implementación del Acuerdo Final (CSIVI), así como a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República. Añadió que ni la OACP ni la UIAFP son las únicas entidades competentes para iniciar la fase de implementación del PESP y de los lineamientos del PPI. Por último, precisó que lo relacionado con la orden de fortalecimiento institucional de la UIAFP “se debe entender” como una medida cautelar nueva que requiere justificación y precisión.

6. El 20 de marzo de 2024, el Ministerio Público (MP) presentó concepto sobre los recursos11.

Pidió confirmar las órdenes controvertidas “por encontrarlas ajustadas de (sic) Derecho y mostrarse respetuosas del marco jurídico que regula las competencias de la OACP y la UIAFP en relación con la protección de los derechos y garantías de los firmantes del AFP”.

7. Mediante auto SAR-AI-027 del 18 de abril de 202412, la SAR no repuso, declaró improcedente la apelación y dispuso tramitar la queja. Para sustentar la segunda de tales decisiones, la Sección señaló que las órdenes recurridas son de seguimiento y, por lo tanto, dan impulso al trámite de MCs. Así, conforme a lo señalado por la SA en el auto TP-SA 1640 de 2024, con sustento en la sentencia interpretativa TP-SA Senit 3 de 2022, no pueden ser controvertidas mediante el recurso vertical. Agregó que dichas determinaciones no tienen parte afectada sino autoridades vinculadas.

8. El 26 de abril de 202413, el DAPRE sustentó el recurso de queja contra la providencia que,

entre otras cosas, declaró improcedente la apelación. Para la apoderada, las órdenes previstas en el auto SAR-AI-006 del 26 de febrero de 2024 son “nuevas tanto en finalidad, como en motivación” y no “guardan relación directa con las medidas inicialmente adoptadas”. Agregó que, en una oportunidad anterior, dentro de este mismo trámite de MCs, la SAR concedió el recurso de apelación contra el auto SAR-AI-061 del 29 de septiembre de 2023, por lo que “la decisión 8 Ordinal cuarto del acápite resolutivo. En dicho auto también se le ordenó a las autoridades departamentales y locales convocadas mediante auto SAR-AT-061-2024, a la audiencia que se llevó a cabo el 26 de febrero de 2024 en Pitalito, Huila, que incluyan en sus planes de desarrollo una asignación presupuestal específica para la implementación del PESP, la política pública y el plan de acción para el desmantelamiento de organizaciones criminales y sucesoras del paramilitarismo, y las disposiciones que se establezcan en el PPI. 9 El auto fue notificado mediante oficios del 1º de marzo de 2024 y por estado del 4 de marzo de 2024. Expediente Legali 0000632-78.2024.0.00.0001. Folios 18 a 84. 10 Ibidem. Folios 808 a 814. 11 Ibidem. Folios 904 a 921. 12 Ibidem. Folios 930 a 959. El auto fue notificado mediante oficios del 22 de abril de 2024 y por estado del día siguiente (23 de abril de 2024). Ibidem, folios 960 a 975. 13 Ibidem. Folios 1261 a 1272.

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II. FUNDAMENTOS

9. De conformidad con el artículo 16 de la Ley 1922 de 2018, la SA es competente para resolver

el recurso de queja formulado contra el auto SAR-AI-027 del 18 de abril de 2024, por el que la SAR rechazó la apelación presentada por el DAPRE –en representación de la OACP–, contra el auto SAR-AI-006 del 26 de febrero de 2024. Como problema jurídico, corresponde determinar si el auto SAR-AI-006 del 26 de febrero de 2024 es susceptible de apelación –en cuanto las órdenes cuestionadas serían novedosas y no de impulso o simple trámite– y, en caso afirmativo, atañe declarar fundada la queja para revocar parcialmente el auto SAR-AI-027 del 18 de abril de 2024 y, así, en su lugar, conceder la alzada.

10. De entrada, la SA estima que no están dados todos los presupuestos especificados por la ley y, por ende, por la jurisprudencia de esta Sección14, para considerar procedente el recurso de queja en el evento analizado. Si bien, el recurso de queja fue interpuesto en el término de ejecutoria de la providencia que rechazó la apelación, esto es, de manera oportuna (el 26 de abril de 2024); la quejosa cumplió con el deber de sustentación al señalar las razones de hecho y de derecho que fundamentan el recurso; y la recurrente cuenta con legitimación –por activa– por cuanto la entidad pública que representa, vale decir, el DAPRE, es la directamente interesada en que se habilite el recurso vertical15. No obstante, no sucede lo mismo con el requisito de procedencia general, debido a que la decisión apelada no es susceptible del recurso de queja por cuanto las

cuatro órdenes controvertidas no son pasibles de alzada.

11. En efecto, el artículo 13 de la Ley 1922 de 2018 no contempla en el listado de providencias apelables las que profiere la Sala o Sección a cargo del trámite de MCs para recabar información de manera previa a impartir órdenes cautelares o en estricto desarrollo de la función de seguimiento.

Tal como lo precisó la SA de manera reciente en el auto TP-SA 1640 de 2024, en esos eventos, se está frente a decisiones intermedias y de impulso, respecto de las cuales no existe una base legal suficiente sobre la cual fundar la apelación, como tampoco razones excepcionales que, en atención a lo previsto en la sentencia interpretativa TP-SA Senit 3 de 2022, habiliten dicho recurso, pues, por lo general, no generan afectaciones y, en todo caso, a la finalización del 14 En los Autos TP-SA 722 y 967 de 2021, la SA precisó que “la procedencia del recurso de queja, regulado en el artículo 16 de la Ley 1922 de 2018, se retrotrae al cumplimiento de varios requisitos (i) oportunidad para presentar el recurso, esto es, dentro del término de ejecutoria de la decisión que no concede la apelación; (ii) legitimación, lo que demanda que el recurso sea incoado por quien tiene interés en que se habilite la apelación; (iii) procedencia general, lo que significa que la queja debe interponerse contra una providencia susceptible de este medio, y (iv) debida sustentación, es decir, que el recurrente presente las razones de hecho y de derecho en las cuales sustente el acierto de su alegación”. Reiterado, entre otros, en los autos

TP-SA 1318 de 2022 y 1626 y 1627 de 2024. 15 En este punto, es preciso reiterar que el Decreto 2047 del 30 de diciembre de 2022 establece, en el numeral 11 del artículo 13, que le corresponde a la Secretaría Jurídica del DAPRE representar judicial y extrajudicialmente a la Presidencia de la República en los procesos en que sea parte; y que el artículo 5º del mismo decreto establece que la OACP, dependencia vinculada mediante las cuatro órdenes cuestionadas, integra ese departamento administrativo (DAPRE). 4 ODRAUDE ,)ovitisop otoV :otoV(

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etneidepxe la redecca araP SECCIÓN DE APELACIÓN EXPEDIENTE LEGALI 0000632-78.2024.0.00.0001 trámite cautelar se contará con el mencionado mecanismo de control y contradicción (apelación), de conformidad con lo señalado, con total asertividad, en el numeral 2º del artículo 1316.

12. Para la SA, las órdenes impartidas a la OACP en el auto SAR-AI-006 del 26 de febrero de 2024, están contenidas en el marco general del trámite de MCs decretadas mediante el auto SAR-AI-008 del 29 de julio de 2020. Así, se trata de una decisión de simple trámite que precisa, concreta o especifica las órdenes previamente impartidas al Alto Comisionado para la Paz. Es más, el trámite de MCs colectivas se avocó, oficiosamente, para proferir órdenes completas e integrales dirigidas al único objetivo de impulsar la implementación de los puntos 2.1.2 y 3.4. del AFP, relacionados, en esencia, con las “Garantías de Seguridad” para los firmantes del AFP.

13. En este punto, es preciso resaltar que en el auto SAR-AI-008 del 29 de julio de 2020, la SAR le exigió al Alto Comisionado para la Paz, como medida cautelar, que, “en su condición de Secretario Técnico de la Comisión Nacional de Garantías, y teniendo en cuenta lo dispuesto en el párrafo 141 [que desarrolla la obligación de convocar a la CNGS], remita los Lineamientos y el Plan de Acción de la Política pública y criminal en materia de desmantelamiento de las organizaciones o

conductas criminales que establece el artículo 1 del Decreto 154 de 2017”. Justamente, el artículo 1º del decreto referido, por "medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”, crea la CNGS, cuyo objeto es el “diseño y el seguimiento de la política pública y criminal en materia de desmantelamiento de las organizaciones o conductas criminales responsables de homicidios y masacres, que atenten contra defensores de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos, o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la implementación de los Acuerdos y la construcción de la paz, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo”17. También le corresponde a dicha comisión, en la que el Alto Comisionado para la Paz funge de secretario técnico, armonizar “dichas políticas para garantizar su ejecución”18.

14. Adicionalmente, tal como lo resaltó la SA en el auto TP-SA 1640 de 2024, en múltiples oportunidades posteriores al auto SAR-AI-008, a lo largo del trámite de las MCs, la SAR se ha referido con especial atención a la “institucionalidad” creada para hacer efectivas las garantías de seguridad para los exintegrantes de las FARC-EP. En ese contexto, el auto SAR-AI-006 se percibe como el resultado –parcial– de un ejercicio sostenido y reflexivo de seguimiento y adecuación de las MCs urgentes por parte de la SAR, en el curso de la actuación en la que, en

últimas, se proveerá sobre la procedencia de las MCs de carácter definitivo, decisión que, se reitera, podrá ser controvertida en apelación.

15. En específico, la orden primera, referida a la expedición del decreto del PPI, se relaciona, de manera directa, con el objetivo central de este trámite cautelar, enfocado a impulsar la implementación de los puntos 2.1.2 y 3.4. del AFP, relacionados, en esencia, con las “Garantías 16 Que contempla como apelable “la decisión que resuelve la medida cautelar”. 17 Artículo 1º del Decreto 154 de 2017.

18 Ibidem. 5 ODRAUDE ,)ovitisop otoV :otoV(

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bew anigáp al a adecca ,lasecorp etneidepxe la redecca araP SECCIÓN DE APELACIÓN EXPEDIENTE LEGALI 0000632-78.2024.0.00.0001 de Seguridad” para los firmantes, tal como ya se precisó. Para la SAR, esa trascendente temática –seguridad de los firmantes– debe abordarse desde una perspectiva integral, centrándose en el componente humano en aras del fomento de la confianza. Ello debe reflejarse, indefectiblemente, en el desarrollo e implementación de los instrumentos derivados del acuerdo, tales como el PPI y el PESP, contemplados en el Decreto-Ley 895 de 2017. En dicho contexto, el gobierno nacional, al cual se integra, precisamente, la OACP, tiene la obligación de implementar los puntos del AFP, entre otros instrumentos, “mediante la expedición de normas con fuerza de ley”19. Todo lo dicho también se vincula, de forma clara, a la “institucionalidad” instaurada para hacer efectivas las garantías de seguridad para los exintegrantes de las FARCEP.

16. Adicionalmente, unas de las principales inquietudes que motivaron la expedición del auto SAR-AI-008 en el año 2020, fueron, justamente, las demoras y, además, los obstáculos en la implementación del acuerdo sobre “Garantías de Seguridad”, así como la falta de articulación de la institucionalidad creada a raíz de aquél. Más aún, en la fundamentación de dicha providencia, la SAR requirió a las instituciones vinculadas, incluyendo a la OACP, para que cumplan sus funciones de conformidad con los decretos de implementación del AFP –entre los

que están el Decreto 154 de 2017 y el Decreto-Ley 895 de 2017–. Ello para que la CNGS pueda ejecutar “su misionalidad en los términos de ley”.

17. Lo propio cabe predicar respecto de la orden número tres, relacionada con la iniciación de la fase de implementación del PESP y de los lineamientos del PPI, conforme a un cronograma de acciones, presupuesto e indicadores de impacto y de resultado, conforme a las necesidades y riesgos de la población objeto de éste. De esta manera se impulsa la implementación de los puntos 2.1.2 y 3.4. del AFP y, así, se le da seguimiento a las MCs urgentes.

18. De otro lado, la orden número dos, relacionada con la remisión del decreto de política pública sobre desmantelamiento de organizaciones criminales, también se entiende comprendida en el mandato proferido en el auto de julio 2020, que ya le pedía a la OACP, como secretaría técnica del CGNS, que allegara los lineamientos de política pública en la materia referida.

19. Y, la orden número cuatro, relativa a presentar una propuesta para el fortalecimiento institucional, presupuestal y humano de la UIAFP, además de que puede considerarse como medida de seguimiento de las MCs que buscan fortalecer la institucionalidad para la protección de los comparecientes, no especifica obligaciones distintas en cabeza de la OACP porque, como se especificó en el auto TP-SA 1640 de 2024, dicha unidad depende, precisamente, de la OACP.

20. Por otra parte, es evidente que las cuatro órdenes cuestionadas no se ajustan a ninguna de

las dos posibilidades excepcionales de procedencia de la apelación20. Las decisiones de trámite 19 Consideraciones generales del Decreto-Ley 895 del 29 de mayo de 2017. 20 En la sentencia interpretativa TP-SA Senit 3 de 2022, la SA definió que son susceptibles de apelación, a manera de excepción a la regla general de procedencia de la alzada respecto de decisiones que expresamente así lo prevén, las providencias estrechamente ligadas o que son inescindibles a las señaladas en la ley como susceptibles del recurso vertical, y aquellas que, por sus características generales u objetivas, ameritan el eventual control por parte de la segunda instancia, en tanto ello 6 ODRAUDE ,)ovitisop otoV :otoV(

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etneidepxe la redecca araP SECCIÓN DE APELACIÓN EXPEDIENTE LEGALI 0000632-78.2024.0.00.0001 en ejercicio de la labor de seguimiento de las MCs urgentes no están estrechamente ligadas a la decisión que ordenó de manera inicial tales cautelas (MCs urgentes). Aunque tengan un vínculo teleológico e instrumental con ellas, al desarrollar, precisar o aclarar lo allí previsto, no son interdependientes, comoquiera que la determinación inicial, sustantiva o troncal podría mantenerse perfectamente sin las de impulso que se controvierten. Por ello, la apelabilidad de la primera no se puede extender a la segunda.

21. De otro lado, el recurso de apelación frente a decisiones de trámite, lejos de perseguir una finalidad inherente a la JEP, sólo consolidaría mayor extensión y litigiosidad en los trámites cautelares, los cuales, en contraste, están ideados para analizar situaciones de extrema gravedad y urgencia, así como para viabilizar la toma de determinaciones ágiles que brinden, con oportunidad, la protección que el caso amerita. De esta manera, no existe deficiencia alguna en la configuración de este procedimiento como para que sea necesario habilitar el control de la SA, vía apelación, respecto de decisiones intermedias o de impulso en la materia. Así se precisó en el auto TP-SA 1640 de 2024.

22. Asimismo, la coherencia y consistencia de la posición de la quejosa se compromete al señalar, en el recurso mixto, que sólo una de las órdenes es nueva, mientras que cuestionó las tres restantes por razones de competencia. Con posterioridad, al sustentar la queja, tal como ya

se registró, precisó que las cuatro órdenes son “nuevas tanto en finalidad, como en motivación” y no “guardan relación directa con las medidas inicialmente adoptadas”.

23. Por último, aunque es cierto que la SAR, dentro de este mismo trámite de MCs, concedió el recurso de apelación contra el auto SAR-AI-061 del 29 de septiembre de 2023, tal como lo señaló la recurrente, también lo es que la SA, mediante auto TP-SA 1640 de 2024, declaró improcedente la alzada, precisamente, por las razones que se acaban de reiterar.

24. De esta manera, se declarará improcedente el recurso de queja interpuesto y, así, se confirmará el auto SAR-AI-027 del 18 de abril de 2024, en cuanto rechazó por improcedente la apelación presentada por el DAPRE respecto del auto SAR-AI-006 del 26 de febrero de 2024.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección de Apelación del Tribunal para la Paz, RESUELVE Primero. – DECLARAR IMPROCEDENTE el recurso de queja interpuesto por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República –por conducto de apoderada– , en representación de la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, contra el auto SAR-AI-027 del 18 de abril de 2024, por cuyo medio la Sección de Ausencia de Reconocimiento de Verdad deviene estrictamente necesario para proteger los fines de la JEP y corregir deficiencias en la configuración de los procedimientos.

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RODOLFO ARANGO RIVADENEIRA EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado Magistrado Firmado digitalmente Firmado digitalmente SANDRA GAMBOA RUBIANO DANILO ROJAS BETANCOURTH Magistrada Magistrado Con aclaración de voto Firmado digitalmente

PAOLA CAROLINA PINZÓN GARAVITO

Secretaria Judicial (E) 8 ODRAUDE ,)ovitisop otoV :otoV(

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