JEP - SV Dra-Sandra-Gamboa Sentencia TP-SA-57 11-junio-2019

SECCIÓN DE APELACIÓN EXPEDIENTE: 2019340020600092E ACCIONANTE: JESÚS ANTONIO ÑAÑEZ DESCRIPTORES: DERECHO DE PETICIÓN-naturaleza administrativa de la solicitud. DERECHO DE PETICIÓNdiferencias con solicitudes de carácter judicial. JUEZ DE TUTELAfacultades del juez de tutela para garantizar la efectividad de los derechos fundamentales. ÓRDENES COMPLEJAScompetencia del juez de tutela frente a amenazas de derechos constitucionales-.

SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA SANDRA GAMBOA RUBIANO AL SENTENCIA DE LA SECCIÓN DE APELACIÓN TP-SA 057 DEL 11

DE JUNIO DE 2019

Bogotá D.C., 6 de septiembre de 2019

Expediente: 2019340020600092E Accionante: Jesús Antonio Ñañez Con el respeto acostumbrado por las decisiones mayoritarias de la Sección de Apelación

(SA), en esta ocasión dejo consignados los argumentos por los que no puedo acompañar la decisión adoptada mediante la Sentencia de Tutela TP-SA 057 de 2019. Planteamiento

1. En la decisión de la Sección mayoritaria de la que me aparto, se revocó la sentencia de primera instancia proferida por la Sección de Revisión (SR) de la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP). En su lugar se declaró la carencia actual de objeto respecto del caso específico del señor Ñañez y determinó que la SR no tenía facultades para la adopción de órdenes complejas destinadas a encarar la congestión judicial que afecta a la Sala de Amnistía o Indulto (SAI).

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SALVAMENTO DE VOTO DE MAGISTRADA

SANDRA GAMBOA RUBIANO EXPEDIENTE: 2019340020600092E

ACCIONANTE: JESÚS ANTONIO ÑAÑEZ

2. En oposición a la línea decisoria adoptada por la Sección, considero que la SA debía resolver los siguientes problemas jurídicos: (i) respecto del caso específico del señor Ñañez, era necesario determinar si la comunicación radicada el 24 de diciembre de 2018 por el accionante era una solicitud de carácter judicial y en consecuencia la SAI no incurrió en vulneración del derecho de petición al entenderse satisfecha la solicitud con el proferimiento de una decisión judicial. Lo anterior porque, antes del fallo de tutela, se le dio contestación por medio de la resolución de avocamiento de la solicitud de la LC, o era una petición de información que debía ser respondida de manera independiente por la SAI; así mismo (ii) a establecer si se evidenciaba una amenaza de derechos constitucionales fundamentales como la que declaró la SR y si en su condición de juez de instancia, está facultada para proferir órdenes complejas como las que dictó, encaminadas a superar la problemática que identificó en la SAI.

3. Teniendo en cuenta que las anteriores cuestiones no fueron desarrolladas integralmente en la decisión mayoritaria, mi salvamento desarrollará los siguientes aspectos: (i) se discutirá sobre la naturaleza de la petición presentada el 24 de diciembre de 2018 por el señor Ñañez, respecto de la cual la SAI, en su condición de impugnante, discutió su naturaleza administrativa; (ii) se estudiará la competencia del juez de tutela

frente a amenazas de derechos constitucionales fundamentales; (iii) finalmente se discutirá sobre las facultades del juez de tutela para garantizar la efectividad de los derechos fundamentales y la necesidad de que sean desplegadas en contextos como el de la congestión judicial diagnosticada acertadamente por la SR en la SAI. Derecho de petición frente a autoridades judiciales.

4. La Sección en múltiples ocasiones1 ha señalado que todas las autoridades, incluyendo las judiciales, son pasibles del derecho de petición, siempre y cuando el 1 Tribunal para la Paz. Sección de Apelación. TP-SA 08, 10, 11 y 18 de 2018; TP-SA 32, 36 y 49 de 2019.

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SANDRA GAMBOA RUBIANO EXPEDIENTE: 2019340020600092E ACCIONANTE: JESÚS ANTONIO ÑAÑEZ objeto de la solicitud no coincida con el contenido mismo de la litis, caso en el cual la petición será atendida bajo las normas propias del proceso en cuestión2.

5. En consecuencia, el alcance del derecho de petición respecto de las autoridades judiciales está limitado a cuestiones que sean ajenas a actuaciones procesales en sentido estricto, o en términos de la Corte Constitucional:

[S]e debe identificar si la respuesta implica una decisión judicial sobre algún asunto relacionado con la litis o con el procedimiento, casos en los cuales la contestación equivaldría a un acto expedido en función jurisdiccional y así, el juez, por más que lo invoque el petente, no está obligado a responder bajo las previsiones normativas del derecho de petición sino que, en acatamiento al

debido proceso, deberá dar prevalencia a los términos, procedimiento y contenidos de las actuaciones que correspondan a la situación, a las cuales deben sujetarse tanto el juez como las partes3.

6. Sumado a lo anterior, en el marco del análisis de la relevancia constitucional de los derechos en cuestión, es pertinente tener cuenta la situación particular de los sujetos que acceden a los mecanismos de protección de derechos fundamentales. De manera específica, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que las personas privadas de libertad son sujetos de especial vulnerabilidad en virtud de la relación de sujeción entre el recluso y el Estado, lo que implica que todas las autoridades y de manera particular la administración de justicia, deben garantizar de manera plena el derecho de petición: “(i) suministrando respuestas oportunas y evitando todo tipo de dilación injustificada, (ii) motivando de manera razonable sus decisiones, (iii) garantizando que las solicitudes que los internos formulen contra otras autoridades sean recibidas por éstas oportunamente”4.

7. Del expediente de tutela se desprende que el accionante presentó un primer derecho de petición el 30 de agosto de 2018 mediante el cual solicitaba la concesión de la LC. El carácter judicial de esta petición establecido en el fallo de tutela no fue puesto 2 Corte Constitucional, Sentencia T-311 de 2013, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y C-951 de 2014, M.P.

Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras. 3 Corte Constitucional, Sentencia T-311 de 2013, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 4 Corte Constitucional, Sentencia T-439 de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

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SANDRA GAMBOA RUBIANO EXPEDIENTE: 2019340020600092E ACCIONANTE: JESÚS ANTONIO ÑAÑEZ en cuestión por la SAI, debido a que claramente, el señor Ñañez buscaba por este medio activar un procedimiento judicial transicional, el cual se sujeta a términos específicos.

8. No obstante, la naturaleza de la segunda petición, radicada el 24 de diciembre de 2018, sí remite a un debate sobre el derecho vulnerado, teniendo en cuenta que, para la SAI también debió ser tratado como una solicitud de carácter judicial, la cual fue respondida mediante la Resolución SAI-ALC-JCP-0125-2019 del 5 de marzo de

2019. No obstante, tal como lo señaló la sentencia de primera instancia, tal solicitud se dirigía de manera específica a averiguar sobre el estado de la solicitud de LC presentada por el accionante,5 por lo que no podía ser tratada como una petición de carácter judicial por dos razones primordiales: (i) ya existía una petición inicial respecto de la cual no tenía ninguna noticia el accionante, por lo que de manera específica estaba solicitando información y (ii) el tutelante se encuentra privado de la libertad, y en esa medida es un sujeto de especial protección constitucional debido a la relación de especial sujeción que tiene con el Estado. Así las cosas, se considera que la SR acertó en otorgarle el carácter de derecho de petición a la segunda solicitud y en consecuencia era mandatorio brindar una respuesta específica al accionante. Por ende,

el debate constitucional planteado por la impugnación de una Sala de Justicia de la JEP, al versar sobre el carácter de una petición y la necesidad de respuesta en los términos de la Ley 1755 de 2015 exigía que la Sección se pronunciará de manera concreta y no que no simplemente declarara la carencia actual de objeto. Competencia del juez de tutela frente a amenazas de derechos constitucionales fundamentales

9. El otro aspecto que merece ser desarrollado en este salvamento corresponde a la competencia de la SR, como juez de tutela de primera instancia, para proferir fallos contentivos de órdenes complejas encaminadas a encarar violaciones o amenazas de vulneraciones de derechos fundamentales. En efecto, el artículo 86 de la Constitución 5 Cuaderno original 1 JEP, fl. 7.

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SANDRA GAMBOA RUBIANO EXPEDIENTE: 2019340020600092E ACCIONANTE: JESÚS ANTONIO ÑAÑEZ Política define como uno de los escenarios en los que procede la acción de tutela, aquel en el cual los derechos constitucionales fundamentales resulten amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.

10. La jurisprudencia constitucional ha establecido diferentes pautas para la definición del concepto de amenaza. En primer lugar, se ha precisado que la vulneración de un derecho fundamental puede tener “un carácter evolutivo que se proyecta en el tiempo y que merece ser tutelado antes de que se produzca un daño mayor, con la vulneración final del derecho.”6 En segundo término, el máximo tribunal constitucional

ha establecido una diferenciación entre el riesgo y la amenaza, indicando que el riesgo se asocia a la noción de probabilidad y eventualidad del daño en un plano abstracto, y la amenaza si envuelve “signos objetivos que muestran la inminencia de la agravación del daño”7. De acuerdo con lo anterior, el carácter abstracto y etéreo del riesgo y la inexistencia de elementos objetivos que permitan determinar la inminencia de la lesión de un derecho fundamental impiden activar la acción de tutela. Por su parte, la amenaza constituye una vulneración inminente y cierta del derecho, constituyendo en sí misma el inicio de la transgresión, al presentar datos reales y objetivos que “permiten prever el agravamiento inminente que conlleva la vulneración del derecho”8.

11. Ahora bien, la diferenciación establecida por la jurisprudencia constitucional entre riesgo y amenaza exige para el juez de tutela una evaluación estricta del material probatorio en cada caso en particular, porque de los hechos acreditados en el proceso se debe determinar el carácter inminente y en consecuencia la existencia de una amenaza al derecho en cuestión, la que amerita la intervención del juez constitucional. 6 Corte Constitucional, Sentencia T-1002 de 2010, M.P. Juan Carlos Henao Pérez. 7 Corte Constitucional, Sentencia T-339 de 2010, M.P. Juan Carlos Henao Pérez 8 Corte Constitucional, Sentencia T-232 de 2014, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

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SANDRA GAMBOA RUBIANO EXPEDIENTE: 2019340020600092E

ACCIONANTE: JESÚS ANTONIO ÑAÑEZ Facultades del juez de tutela para garantizar la efectividad de los derechos fundamentales

12. El juez de tutela, en aras de garantizar el principio de efectividad de los derechos consagrado en el artículo 2 de la Constitución Política, cuenta con un conjunto de facultades que deben ser desplegadas ante eventos que indiquen la amenaza o vulneración de derechos fundamentales. Una de estas facultades (y que al mismo tiempo reviste el carácter de deber) consiste en la posibilidad de fallar extra y ultra petita en aquellos casos en los que del material probatorio se desprenda la vulneración de derechos fundamentales así no hayan sido expresamente invocados por el accionante de manera expresa9. Esta facultad tiene también la naturaleza de deber porque si se omite la adopción de medidas encaminadas a encarar la vulneración de derechos fundamentales -aunque no hayan sido solicitadas por el accionantese incurriría en una denegación de justicia10.

13. La segunda facultad el juez de tutela apunta a la oficiosidad en materia probatoria11, la cual es una herramienta que le permite despejar dudas acerca de los hechos constitutivos de la vulneración o amenaza de los derechos constitucionales fundamentales en cuestión. En ese sentido, el juez de tutela puede decretar las pruebas que estime pertinentes para efectos de alcanzar el conocimiento de la situación litigiosa12, el cual le permitirá la adopción de un fallo que garantice la efectividad de los derechos fundamentales.

14. La tercera facultad se vincula a la amplia discrecionalidad del juez de tutela para la adopción de remedios “que respondan efectivamente a los problemas jurídicos y

9 Corte Constitucional, Sentencias T-568 de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-172 de 2016, M.P. Alberto Rojas Ríos; T-193 de 2017, M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo, entre otras. 10 Corte Constitucional, Sentencia T-172 de 2016, M.P. Alberto Rojas Ríos. 11 Corte Constitucional, Sentencia T-600 de 2009, M.P. Juan Carlos Henao Pérez. 12 Artículos 21 y 22 del Decreto 2591 de 1991. 6

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SANDRA GAMBOA RUBIANO EXPEDIENTE: 2019340020600092E ACCIONANTE: JESÚS ANTONIO ÑAÑEZ situaciones empíricas evidenciadas”13, por lo que las órdenes proferidas pueden trascender el usual efecto inter partes de las decisiones de tutela14.

15. En concordancia con lo anterior, el juez de tutela puede adoptar órdenes dirigidas a remediar las acciones u omisiones de las autoridades públicas o de los particulares que vulneren o amenacen los derechos subjetivos de los accionantes específicos, así como de personas, quienes no siendo tutelantes se encuentran en una situación fáctica similar15. Estas órdenes pueden revestir el carácter de complejas16, las cuales remiten a un tipo específico de remedio que involucra la realización de una serie de acciones, que no pueden ejecutarse inmediatamente y exigen la vinculación de otras entidades o dependencias diferentes a la accionada originalmente17.

16. Ahora bien, este conjunto de facultades del juez de tutela tiene un cariz particular

en el marco del sistema justicia transicional en el que se inscribe la JEP. El carácter transitorio de las instituciones del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición exige agilidad en la operación de los instrumentos de verdad, justicia, cuya dilación, según la Corte Constitucional ha provocado el fracaso de estos procesos en el pasado18. De este modo, el criterio de eficacia debe ser aplicado a todas las actuaciones de la JEP y de manera particular los problemas jurídicos y operativos deben ser abordados de forma temprana y efectiva, no sólo por parte de la SA en su condición de órgano de cierre, sino también por los órganos que actúan como jueces de instancia en sede de tutela, como es el caso de la SR. 13 Corte Constitucional, Sentencia T-488 de 2014, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 14 Corte Constitucional, Sentencia T-583 de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Discusión que no necesariamente remite a los efectos inter comunis o inter pares de las sentencias de la Corte Constitucional a la cual se refirió la Sección Mayoritaria (párrafos 11.6 y 11.7 de la sentencia de la que me aparto), y que en mi criterio no era pertinente debido a que el debate no implicaba decisiones judiciales previas. Ver Corte Constitucional, Sentencia SU037 de 2019, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 15 Corte Constitucional, Sentencia T-488 de 2014, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. Consejo de Estado, Sección Quinta,

Sentencia del 5 de febrero de 2015, Radicación No. 11001-03-15-000-2014-01980-01(AC), C.P. Alberto Yepes Barreiro. 16 A diferencia de las órdenes estructurales, las cuales sólo pueden ser adoptadas por la Corte Constitucional en el marco de una declaratoria de un Estado de Cosas Inconstitucional. Corte Constitucional, Sentencia T-267 de 2018, M.P. Carlos Bernal Pulido. 17 Corte Constitucional, Sentencia T-086 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 18 Corte Constitucional. Sentencia C-674 de 2017, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Párr 5.4.9. 7

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SANDRA GAMBOA RUBIANO EXPEDIENTE: 2019340020600092E

ACCIONANTE: JESÚS ANTONIO ÑAÑEZ

17. La SR, atendiendo a circunstancias particulares del trámite de la acción de tutela instaurada por el señor Ñañez19, a decisiones previas adoptadas en su condición de juez de tutela con ocasión del contexto de la mora judicial que afecta a la SAI, y a la sentencia del Consejo de Estado que declaró el Estado de Cosas Inconstitucional por el represamiento de solicitudes de libertad en la Sala de Justicia en mención20, determinó que existía una vulneración recurrente y a la vez una amenaza al derecho de acceso a la administración de justicia para las personas que acuden a la SAI.

18. De acuerdo con lo anterior, la SR en el marco de la autonomía judicial, valoró diferentes elementos que constituyen “signos objetivos” de la inminencia de la

gravedad de la vulneración del derecho de acceso a la administración de justicia de aquellas personas que esperan una decisión pronta por parte de la SAI relativa a la libertad y en esa medida adoptó, en el uso de facultades propias del juez de tutela, una serie de determinaciones orientadas a dar soluciones a la congestión existente en la SAI.

19. Estas medidas significaron, por una parte, pronunciarse sobre una problemática que no fue abordada de manera directa por la acción de tutela, lo que sin lugar a dudas constituyó un fallo extra o ultra petita. Por otro lado, la SR vinculó a dependencias diferentes a la accionada originalmente y recurrió a la práctica de pruebas de oficio21 para efectos de realizar un diagnóstico de la mora judicial que aqueja a la SAI, y finalmente profirió una serie de órdenes que demandan acciones de mediano plazo y la articulación de varias dependencias.

20. En mi criterio, las decisiones adoptadas por la SR responden al principio de efectividad de los derechos constitucionales fundamentales, el cual cobra especial 19 Específicamente, el tratamiento negligente dado a la petición presentada el 30 de agosto de 2018. 20 Consejo de Estado. Sección Segunda. Radicación: 25000-23-42-000-2019-00018-01, providencia del 22 de enero de 2019, C.P. William Hernández Gómez. 21 Particularmente, solicitó a la “Comisión para la Elaboración del Diagnóstico sobre Información e Inventario de Solicitudes de Libertad y del Plan de Acción” la elaboración de un informe que le permitiera dimensionar y establecer la problemática que aqueja a la SAI en materia de represamiento de solicitudes de libertad.

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SANDRA GAMBOA RUBIANO EXPEDIENTE: 2019340020600092E ACCIONANTE: JESÚS ANTONIO ÑAÑEZ relevancia para la JEP, de cara al período limitado en el que debe dar cumplimiento a sus funciones constitucionales. De este modo, el juez de tutela transicional estaba facultado para valorar las medidas adoptadas al interior de la Jurisdicción Especial para enfrentar la mora que afecta a la SAI y tomar las medidas correctivas que permitan superar dicho funcionamiento anómalo.

21. De acuerdo con lo anterior, las pruebas decretadas por la SR fueron conducentes, pertinentes y útiles para efectos de diagnosticar los focos principales de congestión en la SAI, y también las medidas adoptadas para efectos de lograr la superación dicho represamiento eran razonables, oportunas y necesarias.

22. Por ejemplo, la SR determinó que la Secretaría General Judicial, la SAI y la Secretaría Judicial de la SAI (SEJUD-SAI) debían asumir cabalmente las funciones orgánicas previstas en el Reglamento de la JEP y en ese sentido profirió órdenes que apuntaban a la creación de sinergias entre la Secretaria General Judicial y las Secretarias Judiciales de las Salas y Secciones. Este aspecto ha sido tratado por la SA en sentencias de tutela, en las que se incluyeron exhortos a la Secretaría General Judicial dirigidos a que realizara los actos necesarios para que el reparto judicial no afectara la respuesta ágil y diligente que se espera de un modelo de justicia transicional22. Además, la SR ordenó a la SAI y a la SEJUD-SAI la adopción de medidas

administrativas que permitieran superar el problema de organización y metodología del trabajo que impide darle trámite oportuno a los asuntos de conocimiento de la SAI23.

23. De conformidad con lo anterior, las órdenes complejas proferidas por la SR eran razonables y se basaron en un ejercicio juicioso de facultades propias del juez de tutela y sobre todo eran oportunas porque buscaban incidir en un cumplimiento certero y armonioso de las funciones propias de las dependencias accionadas y vinculadas. Por 22 Tribunal para la Paz. Sección de Apelación. TP-SA 21 de 2018, párr. 55. 23 Sección de Revisión, Sentencia SRT-ST-096/2019 del 20 de marzo de 2019, párr. 172.

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SANDRA GAMBOA RUBIANO EXPEDIENTE: 2019340020600092E ACCIONANTE: JESÚS ANTONIO ÑAÑEZ lo tanto, no comparto la visión restrictiva de la Sección mayoritaria en cuanto a las funciones de la SR en su condición de juez de tutela. Así, en los términos expuestos, de manera respetuosa, dejo consignados los motivos por los que salvo mi voto. Con toda consideración, [Firmado en el original]

SANDRA GAMBOA RUBIANO

Magistrada Sección de Apelación 10