LAVERDE - Manual de procedimiento Administrativo sancionatorio

Segundae dición Manuadl e procedimiento administrativo • • sanc1onator10 JuanM anuelL averdeÁ lvarez [1 JuanM anuel LaverdÁe lvarez Esa bogadod e la Pontificia Universi dad Javerianam, agístere n Derecho Públicop ara la GestiónA dministrati va de la Universidadd e los Andes,e s pecialistae n Gestión Pública e Insti tucionesA dministrativads e esam isma universidady especialistae n Derecho Sustantivoy ContenciosoC onstitucio nal de la UniversidadJ averiana. Inició su actividad profesional en 1996c omo abogado y asesor en la SuperintendenciBa ancariad e Colom bia (hoy Superfinanciera)e, n la Inten denciad e Intermediariosd el Mercado Cambiarioy en la Dirección Jurídica de Bancos.M ás adelante se vinculó al Bancod e la República como abo gadod el DepartamentoJ urídico.E jer ció durante tres años la profesión de manerai ndependiente en temas re lacionadosc on el DerechoC onstitu cional, Administrativo, Contratación Administrativay serviciosp úblicos,c o mo consultory litigante. ---...._ __ __ ...- ·- ----......- -·---·----·- --·-.. - ...- -·--·--·.-.· --------______ ._ , . . • ..... .... ... .. ................ ............•.-..·.-.·.- ·-·-.·.-.-·.- -·-.·.-· · -·-·-····-·-·--·------..... ,, __ ,, ,_

MANUAL

• DE PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO

SANCIONATORIOs·ón 2019

Primer• reimpre• ·'

SEGU DA EDICIÓN2 018

Primerae dición2 016 O Juan ManuelL av erdeÁ lvarez o LegisE ditoresS .A., 2018 • total parcial de este libro, 6 O Quedap rohibidal a repr_o~uccnt ro ráfico fónico, por fotocopia, microfilme, O por cualquierp rocesod igital,_ rep g . ·, del editor. offseto mimeógrafos, in previa autorizac1on legis --VFundadoresT: itoL ivio Caldas( 19222016) AlbertoS ilva -MiguelE nriqueC aldas JuntaD irectiva:A ndrésC aldasR ico, RubénD orioL izarraldeM ontoya,D iego VélezM ontes, DiegoJ ara Pinzón,M iguelM callisterR eyes, HugoD íazB áez,J osé FernandoT orresV are/a, MaríaA lejandraP eña/osaA rguijo, Jorge VillaloboSs alcedo,M artínR amos Vega/ara GerenteG eneral:J osé AntonioC urreaD íaz DirectoraE ditorial:M arthaP enenL astra Diseñod e Carátula:J uan Felipe U/loa Imagend e carátula:S hutterstock DiagramaciónP: reprensaE ditorial

Impresión: L EGISS .A.

ISBNP APEL:9 78-958-767-728-7

ISBNE -BOOK:9 ~8-958-767-7294

Impreseon ColombiaP/ rintedi n Colombia A mi hijo Emilio, con la esperanza de crecerj untos

y alcanzar nuestros ideales,· a mi mamá, por todo; a mi papá, quien me enseñó a amar a Colombia; a mis hermanos,p or su apoyo. ÍNDICE GENERAL AGRADECIMIENTOS •• •••••••••••••••••••••••••- ••••••••••••••••••••••••••••••x•v•i·i• ••·••··••·•··•·····•··••·· PRÓLOGO A LA SEGUNDAE DICIÓN................................................................ xix PRÓLOGO A LA PRIMERAE DICIÓN................................................................. xxiii PRESENTACIÓN •• ························•····································································· XXVII lNTRODUCCIÓN • •••••........•............................................................................... XXIX CAPÍTULO I La potestad sancionadora de la Administración

1. EVOLUCIÓN HISTÓRICA:Ü EL ESTADOP OLICÍAA L ESTADO REGULADOR.. ......................................................................................... . 1.1. De la Constituciónd e 1886h asta la MisiónK emmerer.. ................. 1.2. El intervencionismod e Estado....................................................... 5 1.3. De la crisis del intervencionismpor oteccionista al Estador egulador........................................................................ 7 1.4. La ConstituciónP olíticad e 1991y el Estador egulador................... 10

2. LA POTESTADS ANCIONADORAD E LA ADMINISTRACIÓN.......................... 13

3. LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVSAA NCIONADORA....................................... 15

4. DEBER DE OBEDIENCIAD EL ORDENAMIENTOJU RÍDICO........................... 16

5. CARACTERÍSTICASD E LA POTESTADS ANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN.......................................................................... 17

6. PREGUNTASY RESPUESTASC LAVE............................................................ 19 6.1. ¿Cuál es el fundamentoc onstitucionald e la potestad sancionadorad e la Administración?............................................... 19

X MANUADL E PROCEDIMIENTAOD MINISTRATIVSOA NCIONATORIO CAPÍTULO II El derecho constitucional al debido proceso administrativo

1. MARCO CONSTITUCIONALY TRATADOSIN TERNACIONALES DE DERECHOSH UMANOS········································································ 21

2. NOCIÓN, NATURALEZAY ALCANCED EL DEBIDOP ROCESO

23

ADMINISTRATIV.O... .............................................. ·••••••••••••••••••••••••••••••••••

3. EL DEBIDO PROCESOE N LAS ACTUACIONESS ANCIONATORIAS

36

ADELANTADASP OR PARTICULARE.S.. .............................................••••••••••

4. PREGUNTASY RESPUESTACS LAVE.. .................................................•.••.•.•• 38 4.1. En términos sencillos,¿ cuál es la nociónd e debidop roceso administrativo?.............................................................................. 38 4.2. En el contextod el debidop rocesoa dministrativo,¿ qué significa juez natural o legal?. ..................................................................... 38 4.3. La lectura literal del artículo 29 de la ConstituciónP olítica indica

que el principiod e favorabilidads olo es aplicablee n materia penal, lo cual se ratificaría con el silenciod el CPACAs obre el particular. ¿Lo anterior significaq ue no opera en las actuacionesa dministrativass ancionatorias?......................... 38 4.4. ¿En qué consiste la prohibiciónd e excesoe n materia sancionatoriaa dministrativa?. ....................................................... 39 4.5. El debidop rocesoc omog arantíac onstitucional,¿ debe observarse en las actuacioness ancionatoriase ntre particulares (club social, liga deportivae inmuebless ometidosa propiedadh orizontal, entre otros)?. . . ... . .. . .. ... . .. ... ... .... ........... ........ .. . .... .. . .. . . .. ...... . . .. .... . . . . . 39 CAPÍTULO III Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo

(CPACA)

1. BREVE MENCIÓNA L RÉGIMENA NTERIOR • ••••••••••••••••••••••••••••••••···4··1·· ········

2. LA PROPUESTAD E REFORMA:I NCLUSIÓND EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVOSA NCIONATORIO........................................................... 42

3. FINALIDAD ••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••········4··3·· ·······················

INDICGEE NERALX /

4. DEL PRINCIPIOD E LEGALIDADA LA VINCULACIÓN

DE LA ADMINISTRACIÓANL ORDENAMIENTJOU RÍDICO, INCLUIDOE L PRECEDENTJEU DICIAL...................................................... 45

5. Los PRINCIPIOSN ORMATIVODSE LASA CTUACIONEASD MINISTRATIVAS...4 7

6. PREGUNTAYS RESPUESTACSL AVE............................................................ 50 6.1. A partir de la vigenciad el CPACA¿,r esultana plicablems utatis mutandisl os principiosd el DerechoP enala l procedimiento administrativosa ncionatorio?......................................................5..0 6.2. ¿Losp rincipiosd e las actuacioneas dministrativas del CPACAco nservane l caráctero rientadorq ue tenían en el CCA?.. ................................................................................5..1 6.3. El desconocimientdoe l precedentjeu diciale n las actuaciones administrativassa ncionatorias¿,i mplicala violaciónd el debido proceso?....................................................................................5..1.. 6.4. Parae fectosd idácticos¿, esp osibled educiru n mapac onceptual que reflejel a relacióne ntrep otestads ancionadora de la Administraciónd,e bidop rocesoa dministrativo y reglasd e procedimientpoa ra la imposiciódne sanciones administrativas?........................................................................5..2..

CAPÍTULO IV Análisis del Procedimiento Administrativo Sancionatorio (PAS) en el CPACA

1. REGULACIÓND ELD EBIDOP ROCESOE N EL CPACA Y SU VINCULACIÓNA L PAS: CONTENIDOA, LCANCE Y APLICACIÓNP RÁCTICA........................................................................ 53

1.1. Silenciod el CPACAso breg arantíasm ínimasd el debidop roceso en las actuacionesa dministrativassa ncionatoria.s.. ....................... 55 l. l. l. Principiod e favorabilida.d.. . ...... ..... ................................... 55 1.1.2. Principiod e la proporcionalidadde la sanción.................... 57 1.1.3. Principiosd e antijuridicidayd culpabilidad........................ 60 1.2. Mencioneesx presase n materiad e principios.. ... ........... ................. 60 1.2.1. Reservad e ley en materiad e procedimiento....................... 60 1.2.2. "Juezn atural"o legal:c ompetenciaad ministrativya vicios 61 1.2.3. Plenag arantíad el derechod e representación, defensay contradicción....................................................6..4 TIVOS ANCIONATORIO XiÍ MANUADLE P ROCEDIMIENATDOM INISTRA . sancionatorio.. ........................... 3 Énfasise n el debidop roceso . •. ...... 70 1. · . . . d legalidadd e las faltas y las sanciones 1.3.1. Delp nnc1p10e . 1 gal1'dad al principiod e estncta e ·········•·"··. .· ··············•.. ..... 70 Presunciónd e inocencia·········.·.·. ...................................... . 73 1.3.2. No rerormatiion p ejus. ................................................... ... 77 1.3.3. }' 1.3.4. Nonb is in ídem.. ...................................•..•..• . .................... .

78

2. REGLASD E PRELACIÓNN ORMATIVyA A SPECTOSD EL PROCEDIMIENTO GENERALA PLICABLEAS L PAS .............................................................. .. 79 ·o·ne integraciónn ormativa.. .......................... 2.1. Reg 1a s de pre1 a c1 ....... 79 _. Aspectosd elp rocedimient~od minist:ativo~ enerala plicables 22 al procedimientaod ministrativosa nc1onatono(P AS) .................... . 84 2.2.1. Derechods e las personas.. ................................................. 85 2.2.2. Deberesd e las personas.. ................................................. .. 86 2.2.3. Prohibicioneas l as autoridades.. ....................................... . 87 2.2.4. ImparcialidadC. onflictosd e interés y causales de impedimentyo recusación.. .......................................... . 87 2.2.5. Conflictosd e competenciaad ministrativa.. ........................ 93 2.2.6. Comunicacióen i ntervenciónd e terceros en las actuacioneasd ministrativas.. .................................. . 94

3. ANÁLISISD E LASN ORMASQ UEC ONSAGRANE L PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVSOA NCIONATORI(OP AS.).. ....................................... ...9..4 3.1. Precisiónn ecesari.a. ................................................................... ... 94 3.1.1. Competenciadse inspecciónv, igilanciay control. .............. 97 3.2. Iniciod e la actuacións ancionatoria..............................................1. 05 3.2.1. La queja.........................................................................1..0..6 3.2.2. Deo ficio. ........................................... ........ ....................... 108

3.2.3. Averiguaciópnr eliminar...................................................1. 09 3.2.4. Investigacióand ministrativaP. Ii egod e cargos. .................. 111 3.3. Descargo-se tapa iniciald el ejerciciod el derechod e defensa y contradicción-...._ ...................................................................1..1. 5 3.4. Régimenp robatorioe n el PAS. ........................... ........................... 116 3.4.1. Probar:s u importanciya finalidad..................................... 116 3.4.2. La pruebae stá sujetaa l debidop rocesoc onstitucional........ 117 3.4.3. Libertadp robatoriaI.m procedencidae l interrogatorio de parte...........................................................................).2. 2 3.4.4. Oportunidadepsr obatorias )23 ·············································•·" ÍNDICGE E.NERALX iif 3.4.5. Admisibilidadde las pruebasa portadaso solicitadas.......... 123 3.4.6. Prácticad e pruebas.P eríodop robatorio..............................1 28 3.4.7. Apreciacióno valoraciónd e la prueba................................ 128 3.4.8. Régimenp robatorioe n los recursosa dministrativos........... 130 3.5 . Al egat os.....................................................................................1..3. 1 CAPÍTULO V La decisión administrativa

l. SANEAMIENTOD E LA ACTUACIÓN........................................................... 133

2. CONTENIDOD E LA DECISIÓN.................................................................. 134 2.1. Motivaciónd el acto administrativo..............................................1..3 4

2.2. Competencipaa ra la expediciónd el acto........................................1 36 2.3. Juiciod e imputabilidad..............................................................1..3..6 2.4. Adecuacióntí picay necesidadd e la prueba....................................1 37 2.5. Valoraciónp robatoria.................................................................1..3. 7 2.6. Decisiónf inal.............................................................................1..3. 8

3. CAU S ALESE XIMENTEDS E RESPONSABILIDA..D... ............................. .... .. .. 139 3.1. En cuantoa l elementoa ntijuridicida.d.. ............... .................... ...... 139 3.1.1. Ausenciad e lesividad..... ............. ........................... ............ 139 3.1.2. Teoríad e la insignificancijau rídica. .................................. 140 3.1.3. Causalesd e justificación..................................................1..4 0 3.2. En cuantoa l elementoc ulpabilidad..............................................1..4 2 3.2.1. Errore xcusabled e interpretación......................................1. 44 3.2.2. Error invencible..............................................................1..4. 5 3.3. Confianzal egítima......................................................................1..4 6 3.4. Causalesq ue excluyene l nexoc ausal:c aso fortuito o fuerzam ayor............................................................................1..4 7 3.5. No sujecióna la sancióna dministrativa.........................................1 49

4. GRADUACIÓND E LASS ANCIONES........................................................... 150

5. CADUCIDADD E LA FACULTADSA NCIONATORIAPÉ, RDIDA

DE COMPETENCIAS, ILENCIOA DMINISTRATIVPOO SITIVO

Y PRESCRIPCIÓND E LA SANCIÓN.. .......................................................... 153 5.1. Mencióna las leyese speciales......................................................1. 54 xiv TIVOS ANCIONATORIO MANUADLE P ROCEDIMIENATDOM INISTRA S.2. Caducidad.................................................................................1..5..4 S.3. Pérdidad e competenciya silencioa dministrativop ositivo.............. 157

6. SANCIÓNP ORR ENUENCIAA SUMINISTRARIN FORMACIÓN y PROCEDIMIENTAOP LICABLE................................................................ 159 6.1. Sanciónp or renuenciaa suministrari nformación...........................1 59 6.2. Procedimientaop licabl.e.. ......................................................._...... . 160

7. DECAIMIENTOD EL ACTOA DMINISTRATIVOSA NCIONATORIO................... 161

8. PREGUNTAYS RESPUESTACSLA VE............................................................ 164 8.1. ¿Esp osiblea plicarp rocedimientoasd ministrativoss ancionatorios previstose n decretosr eglamentariosc,i rculares,o rdenanzas departamentaleos e n cualquiero tro acto administrativog eneral?... 164 8.2. Antel a existenciad e un procedimientsoa ncionatoriore gulado por una leye special,¿ esa plicablee l CPACA.?.. .............................1 65 8.3. ¿El investigaddoe bea cudirp or intermediod e apoderado al procesoa dministrativsoa ncionatoriroe guladoe n el CPACA, a efectosd e garantizaer l derechoa una defensat écnica?. .............. 165 8.4. Dentrod e las.garantíadse l debidop rocesoa dministrativo

instituidasp or el CPACAno se encuentrap revista la de no autoincriminacióan la que aludee l artículo3 3 CP. ¿Significaq uen o es aplicablea las actuacionesa dministrativas sancionatorias?......................................................................1..6..5.. .. 8.5. ¿Operae l principioin dubiop ro administradoe n materia sancionatoria..? . ......... .... ... ..... ... ... .... .. ... .. ... ..... . ... ..... ..... ....... ......... 166 8.6. Parae fectosd e enrostrarr esponsabilidaed i mponerl a sanción, ¿sed ebea creditarq uel a conductae s típica,a ntijurídica y culpable?.............................................................................1..6..6.. . 8.7. ¿Esd ables ancionaer n materiaa dministrativba ajou n régimen de responsabilidaodb jetiva?......................................................1..6..7 8.8. El CPACAno mencioncaa usalesd e exoneraciónd e la sanción. ¿Significaq uen o existene n materias ancionatoria administrativa?.. 167 ········································································•·" 8.9. ¿Lag raduaciódne la sancióne s una decisiónd iscrecional?...........1. 68 8.10. ¿Enl as actuacioneasd ministrativassa ncionatoriaosp era el fenómendoe ld ecaimientdoe l acto administrativo?..................1..6 9 8.11. En.l as actuaci~ne~sd ~inistrativassa ncionatorias¿,e sp rocedente

el mterrogatonboa JoJ uramentoal investigado?...........................1.6. 9 8.12. ¿Pue.ddee legarseo desconcentrarseel ejerciciod e la potestad sancionadora?.... !69 ••••••••••••••••••••••••••••••·•································•••••••••••• ... INDICGEE NERAL XV CAPÍTULO VI Aspectos prácticos del procedimiento administrativo sancionatorio: inconstitucionalidad de la sanción en materia ambiental de cierre temporal o definitivo del establecimiento, edificación o servicio

1. FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA SANCIONATORIA EN MATERIA AMBIENTAL................................................ 172

2. PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LAS FALTASY LAS SANCIONESF RENTE AL DECRETO 3678D E 20I O ..................................................................1..7. 3 2.1. Recapitulación.........................................................................1..7..3.. 2.2. Violaciónd el principiod e legalidadd e las faltasy las sanciones por parte del DecretoR eglamentari3o6 78d e 20IO.. ....................... 174 2.3. Consecuencia...........................................................................1..7..9.

CONCLUSIONES............................................................................................. 181

BIBLIOGRAFÍA ...... :........................................................................................ 185

AGRADECIMIENTOS Este libro solo ha sido posible gracias al apoyo, a las enseñanzas, al acompañamiento,a la amistad, a la solidaridady a la confianzaq ue muchasp ersonase institucionesm e han brindadoy respectoa las que de

bo reconocers u aporte a mi vida personaly profesional. Fue en la SuperintendenciaF inancierad e Colombiae n donde apren dí la místicaq ue debe impregnare l serviciop úblico,e l cual exigee ntrega, sacrificioy constancia.E l carácter técnicod e la sensiblef unción de ins pección, controly vigilanciad el sectorf inancieroy las áreas del Derecho que el ejerciciod e esa funcióni nvolucrap erfilarone n mí el interésp or el Derecho ConstitucionalE conómicoy el DerechoP rocesalA dministrati vo. A quienes fueron mis jefes y compañerose n la Divisiónd e Asuntos Cambiarios,D irecciónJ urídicad e Bancosy Subdirecciónd e Regulación y Consulta,m is reconocimientos. Al doctor EduardoR einaA ndrade,d irectora sesord el Departamento Jurídico del Banco de la Repúblicam, i perennea gradecimientop or la in mensac onfianzaq ued epositóe n mí comoa poderadod elB ancoC entrala nte autoridadesj udicialesy administrativasM. i paso por el DepartamentoJ u rídico significóu n gran aportep rofesionayl personal,c uyosg ratosr ecuer dos siempree stánp resentesA. mis compañerosd el DepartamentoJu rídico, "muchasg raciasp or habermea guantadot antot iempo". Mi paso por el ejerciciop rofesionacl omoa bogadop ermitióm ateriali zar la experienciaa cumuladae n el DerechoA dministrativoS ancionatorio, pero el éxito alcanzadon o hubieras idop osibles in el apoyoy confianzad el

doctor César HoyosS alazar,n o solo gran jurista, sino mejorp ersona,p a dre y abuelo.E n suma, un colombianoe jemplar.C omob ien dice él: "Que mi Dios se lo pague". Ha sido en el Consejo de Estado y, en particular,e n la Sala de Con sulta y ServicioC ivil, cuerpo supremoc onsultivod el Gobierno,e n donde VOS ANCIONATORIO xvíií MANUADL EP ROCEDIMIENATDOM INISTAATI he podido aportar el conocimientoY la exp~~iencia_a~qui:i?~Ys d edicar. me a lo que un abogado que ama su profeswn suena. analisis, exigen. · , · • ' d I O h cia interpretativa, ejercicio dialectico,c omprenSion e . erec o desdet od las visionesp osibles, creaciónj urí~ica para dar soluc_ionea_ slo, s casosr n:: compleios en fin, a allanar el cammo para la consohdac1ond e una so . J , .. C!e. dad justa y un mejor país para nuestros htJOS. Gracias a la integridadp ersonal, orientación y confianza de los se' , . no. res conseierosd e Estado Luis FernandoA lvarez Jaramillo, GustavoA p o~ J . . te Santos, Enrique Arboleda Perdomo, Wdham Zambrano Cetina,A u. gusto HernándezB ecerra,,Á lvaro Namén Vargas, Ge~mánB ula Escobar, Édgar GonzálezL ópez y Osear Am aya Navas, he podido colaborarc on 1 Sala en el exigentec argo de magistradoa uxiliar, honor que me ha llevad:

a alcanzar mis mayoresl ogrosp rofesionales. Solo me resta agradecer a las UniversidadesM ilitar Nueva Granada, del Rosario,d e la Sabana,P ontificiaB olivariana,S anto Tomásy a mia lma mater, la PontificiaU niversidadJ averiana,a sí como a mis alumnosd ep re grado y posgradop or su generosidada l haberme permitido ser su profesor. Esta segunda edicióne s posibled ebido a la colaboración,l a paciencia y el inmensoa mor de Emilioy María Antonieta, quienes vieron sustraído el tiempo que como padre y esposo les debo, así corno al reiteradoa poyo de la editorial Legis y de AP Legis que, mediante los seminarioso rgani zados, se encargód e la difusiónd el libro.

Apreciadosl ectores: g racias por haber acogido la primera ediciónd e esta obra, así comos u reimpresións; in duda fueron ustedes quienesm ea ni maronp ara trabajare n la segundae dición.L as inquietudesq ue en diversos forosy seminariosm e han transmitidop ersonalmentey las que han envia do a mi correo electrónicojm laverde72@gmail.comm e han llevadoa am pliar el análisisd el procedimientoa dministrativos ancionatoriop arap ropo ner nuevass olucionesq, ue esperos ean de utilidad.

En el lanzamientod e la primera edición parafraseaba las palabrasd e Churchilly manifestabae l deseo de que mi libro, más que importantef,u e ra útil. Quisierae n esta oportunidadc itar a Sócrates, quien enseñaba": El

secreto del cambioe s enfocar toda tu energía no en luchar contra lo viejo, sino en construir lo nuevo". PRÓLOGOA LA SEGUNDAE DICIÓN La prístina palabrap rólogod esignabaa l actor de una co~edia que apa recía al principioa nte el públicop ara explicarlee n qué consistíal a situación inicial o cuál sería la trama de la obra. Luegos e llamóp rólogo a la explica ción misma que tal actor ofrecía,y , por último, el término ha dado por ser usado para llamar así a cualquiert exto introductorioo preámbuloe xpresa do antes (pro) de la obra o palabra( lagos).C upo a Luis FernandoÁ lvarez Jaramillo el honrosor ol de prologuistad e la primerae dición,y lo desempe ñó con lujo y con detalle.A hora corresponder ondara lgunosd e sus asertos introductorios,p ero sobre todo dar cuenta de los enriquecimientoste xtua les que el profesorJ uan ManuelL averdeÁ lvarezi ntrodujoa este Manual de procedimientoa dministrativos ancionatorioe, n su segundae dición. El nombre de la obra debe ser reiterado:a puntaa l compromisod el au tor en el sentido de estar ofreciendou na obra de uso prácticoq ue, en últi mas, busca el mejor logro de decisionesf undadas y justas. De uno u otro lado de la baranda, la obra es una herramientad e consultaq ue permitirá el adelantamiento del procedimientoa dministrativos ancionatorioc on aca tamiento del debido proceso, habida cuenta de que la inocenciay la bue na fe deben presumirse,y de que nadie puede ser juzgado sin respeto por

las garantías ínsitas en las previsionesp rocesales.E l uso del método de preguntas y respuestasc lave subrayal a intenciónp rácticad e este trabajo. A propósito de traer a colación los conceptos que sobre la potestad sancionatoria ha expresado Santi Romano,q uien la define como un "po der jurídico para imponer decisionesa otros para el cumplimientod e un fin", el autor caracteriza la sanciónd e manera precisac omo el ejerciciod el ius puniendi estatal: "una pena o un castigo con una finalidad represivay aflictiva".C omparte, por supuesto,y subraya, que este poder viene ligado a un thelos concreto en cada caso, es susceptibled e control por los tribu nales, y resulta necesariamentel imitado y controlable. XX MANUADLEP ROCEDIMIEANDTMOI NISTRASTAIVNOC IONATORIO t car que en última instancia la mencionad Fuerza entonces d es a d · d • • ·d ªfi10 º,ª1. nalidad represivay aflictiva es apenas un me mgt cump/i,n¡en. to de unf in (el thelos).P ostularemosq ue, de manera genenca, ese finn o es otro que el control. , • ¡ se origina en la expresión francesa contrer o/ R El termino con1 r o . . • e. ª cordar el origen etimológicod ebe llevar al lector la tdea intuitivad e un mecanismoq ue opera como un contra r~l, una detent~, respecto de una ocurrencia,s ituación,d inámicao tendenciavale ~e~tr un operadorq ue

las ¡contraría!-. Una mirada más deta!ladac _onducmaa observare l con. trol como un juego sistémicod e mecanismo~m ternos Y externosa un de. terminados istema.L os sistemasg eneran sahdas que pueden retroalimen. tar al mismo sistemaq ue los produce.T al fenómeno,c onocidoc omoJ eed back, está en la base del autocontrol,y está presente en la mayoríad e los fenómenosn aturalesy sociales.L a inadvertenciad e esta aplastanter eali dad hace que en la cultura occidentals e suela contraer el controla inter vencionesc orrectivasd e tipo externo.A nte la evidenciad e la insuficiencia del autocontrolentre otras, por razones de atraso cultural-, las socie dades reclaman,y los gobernanteso frecen, una panoplia de mecanismos de control, y entre ellos, por supuesto,e stán las sanciones ("las ranasp i diendo rey", según la evocaciónq ue de Aristófanes solía hacer el maestro Fernando Hinestrosa).U na sanción no es otra cosa que una herramienta de heterocontrolm ediantel a cual se pretende poner en cintura a quiens e ha salido de la norma. Pues bien, se ocupa el autor de revisar la variada producciónl egisla tiva de los últimos lustros para mostrar cómo se tienen en cuentaa mplia ciones y nuevas funcionesd e inspección,v igilancia y control (IVC)y la "definiciónd e infraccionesc ada vez más elaboradas", al tiempo quer e forzadas potestadesd e las agencias regulatorias y de los organismose n cargadosd e la IVC.

De hechoc onsignaa título de ilustraciónd os grandes multas impues tas por la Superintendenciad e Industria y Comercio (SIC) a empresasy personasn aturalesd el sectorp roductivop or sumas superioresa $ 200.000 millones. Observa de manera aguda que la textura que preside todae sta dinámica de lo que denominap opulismo punitivo es indicativa de que (¿el poder político y la sociedad?)e stiman "que las sancioness on insufi cientes". PRÓLOGAOL AS EGUNDEAD ICIÓN xxi Sin embargo, por mores de la insuficiencia perspicazmente advertida, el autor plantea que los poderes estatales sancionatorios tienden a incre mentarse (lo que ao significa que sea plausible la hipótesis de que logra ran su cometido de poner las cosas "bajo control"). Frente a tal incremento se pregunta sobre "el alcance de las reglas pro cedimentales que garantizan en el Código Administrativo -el conocido CPACAel derecho al debido proceso administrativo en relación con las personas sometidas a actuaciones sancionatorias", y se preocupa de la ne cesidad de establecer un límite a la Administración como sujeto activo de la potestad sancionadora. Al fin y al cabo, el hecho de que sea el interés general lo que persigue la Administración no significa que no se puedan lesionar intereses particulares amparados por el ordenamiento jurídico. A manera de colofón agrega -en tono esperanzadorque corres ponderá a los jueces administrativos "consolidar un Derecho Administra tivo Sancionador sujeto a reglas y principios propios". De otra parte, el profesor Laverde introduce en esta segunda edición

un recuento histórico relevante cuyo primer apartado recorre desde la Constitución de 1886 hasta la Misión Kemmerer, con la cual se da inicio en cierta forma al intervencionismo de Estado de tipo clásico, que duran te las siguientes décadas se manifestará in crescendo en términos de pro teccionismo económico, hasta desembocar en la crisis que sirvió de base al discurso del "Consenso de Washington". Los acontecimientos subsiguientes abrieron paso al Estado regulador, y la Constitución Política de 1991 consagró espacios de colaboración a los particulares y a las comunidades organizadas en funciones antaño priva tivas del Estado, dentro del marco de la economía de mercado y de la con digna confianza en las virtudes de la competencia. Se trata ahora de que el Estado sea el regulador y no el prestador directo de los servicios públi cos, mientras se reconoce que estos son inherentes a su finalidad social y que, por ende, debe asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional, para efectos de lo cual se reserva las funciones de regulación, control y vigilancia. Con base en el hilo histórico, llega el autor de plano a la génesis del ya mencionado ius puniendi, aplicable a los particulares tanto como a los xxii MANUALD EP ROCEDIMIENATODM INISTRATIVSOA NCIONATORIO servidores públicos en presencia de "un h~cho O una conductac on . vos de infracción. .. tipificadal egal Yp reviament~ como