MINAMBIENTE - Concepto 250203-002314 de 2025

MINISTERIO DE AMBIENTE Y

DESARROLLO SOSTENIBLE

CONCEPTO JURÍDICO

Proceso: Gestión jurídica

Versión: 1

Vigencia: 30/11/2022 Código: F-A-GJR-10

Calle 37 No. 8 – 40 Conmutador +57 6013323400 1 www.minambiente.gov.co Bogotá, Colombia

Bogotá D.C.,

Doctora

EMMA CONSTANZA ZUÑIGA GALVIS

Directora Jurídica Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Av. Esperanza No. 62-49 PS 6 sau@car.gov.co

Tel: (601) 5801111

Ciudad

ASUNTO: Respuesta solicitud alcance a la Ley 2387 de 2024– Radicado No 2024E1056341 del 29 octubre del

2024.

Respetada Doctora Zúñiga,

Teniendo en cuenta la consulta presentada mediante el radicado del asunto, se plantean las siguientes consideraciones, dejando de presente que en concordancia con lo establecido la Ley 99 de 1993, el Decreto 3570 de 2011, por la Ley 1755 de 2015, y el artículo 1.1.1.1.1 del Decreto 1076 de 2015, l a presente consulta será resuelta en abstracto y no se referirá a ningún caso particular o concreto.

I. CONCEPTOS EMITIDOS POR LA OAJ

En relación con la Ley 2387 del 2024 a la fecha se ha n expedido los conceptos jurídicos radicados No

será resuelta en abstracto y no se referirá a ningún caso particular o concreto.

I. CONCEPTOS EMITIDOS POR LA OAJ

En relación con la Ley 2387 del 2024 a la fecha se ha n expedido los conceptos jurídicos radicados No

2024E1039920, 2024E1042807, 2024E1049399, 2024E1050830, 2024E1051413, 2024E1062481 ,

2024E1045055 y 2024E1064273 del 2024.

II. ASUNTO A TRATAR

A través de la petición presentada se plantean los siguientes cuestionamientos:

“1) ¿Los procesos administrativos sancionatorios que ya tienen auto de inicio (expedido antes de la vigencia de la ley 2387 del 25 de julio de 2024) y no han cumplido el termino de cinco (5) años, deben cumplir esta exigencia?, o solo aplicará para los proc edimientos sancionatorios cuyo auto de inicio de trámite sancionatorio se expida posterior a la entrada en vigencia de la Ley 2387 del 25 de julio de 2024?

1. Es necesario tener absoluta claridad de ¿si este articulo 25 se refiere a las autoridades ambientales en estricto sentido o a los entes de control entendidos ellos como la fiscalía, procuraduría y contraloría?

1. ¿Lo relacionado con la confesión tal como lo trae la Ley 2387 de 2024, se empieza aplicar de manera inmediata a los procesos en curso donde no se ha expedido el auto de formulación de cargos aun, sin haberse actualizado en el momento la reglamentación sobre la tasación de multas e informes de criterios, o se debe esperar la modificación normativa en este sentido?

haberse actualizado en el momento la reglamentación sobre la tasación de multas e informes de criterios, o se debe esperar la modificación normativa en este sentido?

Al responder por favor citese este número 13002025E2002314

Fecha Radicado: 2025-02-03 11:58:28

Codigo de Verificación: fcc20 Folios: 6

Radicador: Ventanilla Minambiente Anexos: 0

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1. ¿Se podrán aplicar las nuevas multas a los procesos administrativos ambientales en curso, aún sin haberse modificado la reglamentación de tasación de multas e informes de criterios?, o se siguen trabajando con los actuales y hasta tanto no se actualicen las mencionadas reglamentaciones?

1. ¿Dicha prerrogativa comienza a regir con los procesos sancionatorios administrativos ambientales que están en curso en las autoridades ambientales de manera inmediata y a partir de la promulgación de la norma? O solo comenzaran a regir para los procesos en los cuales se expida auto de inicio de sancionatorio posterior a la expedición y promulgación de la ley 2387?

1. ¿Si dicha obligación de toma de la decisión dentro los ochenta (80) días señalados, comienza a regir

sancionatorio posterior a la expedición y promulgación de la ley 2387?

1. ¿Si dicha obligación de toma de la decisión dentro los ochenta (80) días señalados, comienza a regir desde la promulgación de la Ley 2387 para los procesos sancionatorios en curso sobre los cuales no se ha tomado la decisión definitiva o por el contrario solo aplicara a los procesos administrativos sancionatorios cuyo auto de inicio se expida posterior a la promulgación de la norma en comento?”

III. CONSIDERACIONES JURIDICAS

Conforme a los cuestionamientos planteados se procederá a realizar el análisis en los siguientes términos:

1. ¿Los procesos administrativos sancionatorios que ya tienen auto de inicio (expedido antes de la vigencia de la ley 2387 del 25 de julio de 2024) y no han cumplido el termino de cinco (5) años, deben cumplir esta exigencia?, o solo aplicará para los procedimientos sancionatorios cuyo auto de inicio de trámite sancionatorio se expida posterior a la entrada en vigencia de la Ley 2387 del 25 de julio de 2024?

El artículo 18 de la Ley 2387 del 2024, adicionó un parágrafo al artículo 10 de la Ley 1333 de 2009, disponiendo que una vez sea iniciado el procedimiento sancionatorio ambiental, este no podrá excederse más allá de cinco (5) años, siempre en el marco del término de caducidad (20 años). Así mismo determina, que en los casos que con fundamento en la complejidad o el acervo probatorio lo haga necesario, la autoridad ambiental podrá prorrogar hasta por un término igual (5 años) la duración del procedimiento mediante acto adminis trativo debidamente motivado.

con fundamento en la complejidad o el acervo probatorio lo haga necesario, la autoridad ambiental podrá prorrogar hasta por un término igual (5 años) la duración del procedimiento mediante acto adminis trativo debidamente motivado.

Así mismo, establece la obligación de elaboración de un plan de descongestión para procesos ambientales que a la fecha de expedición de la norma, lleven más de 15 años y estén próximos a cumplir 20 años desde su iniciación, a fin de evitar la configuración de la caducidad de la acción.

Para dar respuesta al interrogante planteado en este numeral, se debe tener como punto de partida lo señalado en el artículo 27 de la Ley 2387 del 2024, en relación con la vigencia de la norma expedida, la cual es expresa y clara al indicar que ésta será d esde su promulgación, así mismo, derogó cualquier disposición que le sea contraria.

Por lo anterior, a partir del 25 de julio del 2024, las modificaciones, adiciones y disposiciones incorporadas por la Ley 2387 del 2024, son de aplicación inmediata por parte de las distintas autoridades ambientales, teniendo en consideración que la misma no estableció régimen de transición, excepciones o reglas especiales para su aplicación, así como tampoco respecto a la culminación de los procedimientos sancionatorios ambientales iniciados con el régimen jurídico anterior.1.

1 Corte Constitucional en Sentencia C-619 del 14 de junio 2014, Magistrado Ponente: Marco Gerardo Monroy CabraMINISTERIO DE AMBIENTE Y

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Aunado a lo expuesto, al revisar el artículo 40 de la Ley 153 de 1987, modificado por el artículo 624 de la Ley 1564 de 20152, en relación con las normas sustanciales y ritualidad de los procesos, estos tendrán aplicabilidad prevalente, respecto a las normas que se encontraban vigentes desde el momento en que se señala el inicio de sus efectos, realizando la salvedad respecto a los asuntos relacionados con “ los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo”, frente a los cuales se mantendrá la aplicación de la norma existente al momento de iniciada dicha actuación o diligencia, según corresponda.

1. Es necesario tener absoluta claridad de ¿si este articulo 25 se refiere a las autoridades ambientales en estricto sentido o a los entes de control entendidos ellos como la fiscalía, procuraduría y contraloría?

En relación con el artículo 25 de la Ley 2387 del 2024, al realizar una lectura del mismo, se puede evidenciar que va dirigido a entidades que en sus funciones corresponde la vigilancia y control ambiental, por lo cual, al

En relación con el artículo 25 de la Ley 2387 del 2024, al realizar una lectura del mismo, se puede evidenciar que va dirigido a entidades que en sus funciones corresponde la vigilancia y control ambiental, por lo cual, al revisar la Ley 99 de 1993, se puede observar que los numerales 11 y 12 del artículo 31, dispone que la s correspondientes a control y seguimiento ambiental estarán en cabeza de las Corporaciones Autónomas Regionales.

En coordinación con las Autoridades Ambientales, señala la Ley 99 de 1993, que ejercerán vigilancia y control al medio ambiente y los recursos naturales los departamentos, los municipios, distritos y Armada Nacional.

Señala el artículo en revisión que las entidades deberán actuar de manera diligente en la detección y sanción de infracciones, con lo cual se reafirma que la misma está dirigida a las autoridades que tiene como función ejercer como máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, que en procedimiento sancionatorio ambiental están determinados en el artículo 1 de la Ley 1333 de 2009, en línea con la facultad a prevención señalada en el artículo 2 de ese cuerpo normativo.

Al revisar el artículo 27 del Decreto Ley 262 de 2000 y sus normas modificatorias, en cuanto a las funciones de intervención ante autoridades administrativas por parte de la Procuraduría General de la Nación, se indica que intervendrán a través de los procuradores delegados, en calidad de m inisterio público, en las actuaciones que se adelanten “cuando sea necesario para defender el orden jurídico, el patrimonio público, las garantías y los derechos fundamentales, sociales, económicos, culturales, colectivos o del ambiente, así como los derechos de

se adelanten “cuando sea necesario para defender el orden jurídico, el patrimonio público, las garantías y los derechos fundamentales, sociales, económicos, culturales, colectivos o del ambiente, así como los derechos de las minorías étnicas, de los trabajadores o de los pensionados”.

Consecuencia de lo anterior, y de la lectura literal del artículo 25 de la Ley 2387 del 2024, la norma se refiere a las autoridades ambientales y no a los entes de control, entre otros, Contraloría General de la República en la gestión fiscal, Procuraduría General de la Nación fungiendo como máximo órgano del ministerio público que ejerce vigilancia en la actuación de los servidores públicos y advertencia de hechos que puedan constituir violaciones a las normas vigentes.

1. ¿Lo relacionado con la confesión tal como lo trae la Ley 2387 de 2024, se empieza aplicar de manera inmediata a los procesos en curso donde no se ha expedido el auto de formulación de

2 Ley 1564 de 2015, artículo 624.Modifíquese el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, el cual quedará así: "Artículo 40. Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron l os recursos, se decretaron las

pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzar on a surtirse las notificaciones. (...).MINISTERIO DE AMBIENTE Y

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cargos aun, sin haberse actualizado en el momento la reglamentación sobre la tasación de multas e informes de criterios, o se debe esperar la modificación normativa en este sentido?

El artículo 11 de la Ley 2387 del 2024, determin ó en relación con la figura jurídica de la confesión que deberá ser valorada a la luz de lo establecido en el artículo 191 y demás aplicables del Código General del Proceso, así como también, los beneficios que sería aplicables en caso de configurarse según el momento procesal en el que se presenten, bien antes del inicio del procedimiento sancionatorio o de manera previa a que se expida el acto administrativo que formule cargos.

En línea con lo anterior, la aplicación de la figura de la confesión en cualquiera de las etapas procesales definidas por el legislador, así como sus efectos en relación con la reducción en el valor de la multa son de aplicación inmediata y, por ende, no puede negarse su reconocimiento argumentando falta de actualización de la metodología de tasación de las multas.

Consecuencia de lo señalado ante las diversas modificaciones incorporadas por la Ley 2387 del 2024 al

inmediata y, por ende, no puede negarse su reconocimiento argumentando falta de actualización de la metodología de tasación de las multas.

Consecuencia de lo señalado ante las diversas modificaciones incorporadas por la Ley 2387 del 2024 al procedimiento sancionatorio ambiental y que tienen impacto directo en el cálculo de la multa, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, se encuentra realizando las revisiones técnicas y jurídicas a fin de determinar los aspectos sobre los cuales se debe efectuar los ajustes o actualización de la Metodología del Cálculo de Tasación de Multas Ambientales, las que en todo caso, deberán dar cumplimiento a lo establecido en el Decreto Único Reglamentario 1081 de 2015, modificado por el Decreto 270 de 2017 y la Resolución 1046 de 5 de junio de 2017, modificada por la Resolución 2443 del 27 de noviembre de 2017, garantizando los principios de publicidad y participación en fase de consulta pública como etapa previa a su expedición.

1. ¿Se podrán aplicar las nuevas multas a los procesos administrativos ambientales en curso, aún sin haberse modificado la reglamentación de tasación de multas e informes de criterios?, o se siguen trabajando con los actuales y hasta tanto no se actualicen las mencionadas reglamentaciones?

Respecto con las sanciones que podrán imponerse una vez declarada la responsabilidad ambiental en el marco del procedimiento sancionatorio ambiental, fueron modificadas por el artículo 17 de la Ley 2387, que en el caso de la multa pasó de estar definida en hasta c inco mil salarios mínimos legales vigentes, hasta cien mil salarios mínimos mensuales legales Vigentes (100.000 Salario Mínimo Mensual Legal Vigente).

de la multa pasó de estar definida en hasta c inco mil salarios mínimos legales vigentes, hasta cien mil salarios mínimos mensuales legales Vigentes (100.000 Salario Mínimo Mensual Legal Vigente).

Es decir, la modificación para el caso de la sanción de multa correspondió de manera exclusiva al tope en salarios mínimos legales vigentes, presentando un aumento en el mismo, sin que se haya señalado o determinado en la norma, un régimen de transición en su aplicación, lo que implicaría no es dable imponer sanción de multa con desconocimiento de las modificaciones incorporadas.

Aunado a lo anterior, como ya fue indicado esta Cartera Ministerial a través de sus áreas misionales se encuentra efectuando las valoraciones enfocadas a determinar las modificaciones o ajustes que deban realizarse en cuanto a los criterios y metodología para la tasación de multas, siendo pertinente señalar que únicamente la variable de beneficio ilícito, según lo establecido en el parágrafo segundo del artículo 6 de la Resolución 2086 de 2010, cuenta con una limitación o tope, el cual está relacionado con los límites definidos para las multas en el artículo 40 de la Ley 1333 de 2009, modificado por el artículo 17 de la Ley 2387 de 2024, respecto a las demás variables, no se encuentra ningún tipo de limitación respecto a su cálculo3.

3 Memorando DBBSE No 21002024E3021053 del 26 de diciembre del 2024.MINISTERIO DE AMBIENTE Y

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1. ¿Dicha prerrogativa comienza a regir con los procesos sancionatorios administrativos ambientales que están en curso en las autoridades ambientales de manera inmediata y a partir de la promulgación de la norma? ¿O solo comenzaran a regir para los procesos e n los cuales se expida auto de inicio de sancionatorio posterior a la expedición y promulgación de la ley 2387?

En relación con la figura de la Suspensión y Terminación Anticipada del Procedimiento Sancionatorio Ambiental, fue incorporada mediante el artículo 10 de la Ley 2387 del 2024, que adiciona el artículo 18A a la Ley 1333 de 2009 y respecto de la cual, como ya se ha señalado a lo largo de esta respuesta , no se estableció un a diferenciación en relación a su aplicación respecto a procesos ya iniciados o aquellos que sean iniciados con posterioridad a la entrada en vigencia de la norma, por lo cual, no es dable realizar una distinción en su aplicación que no efectúo el legislativo.

Así las cosas, corresponderá a la autoridad ambiental competente sin diferenciar la fecha de inicio del procedimiento sancionatorio ambiental, en caso de radicación por parte del presunto infractor validar a la luz del artículo 18A de la Ley 1333 de 2009 , el momento procesal de su presentación, que corresponda a petición del

procedimiento sancionatorio ambiental, en caso de radicación por parte del presunto infractor validar a la luz del artículo 18A de la Ley 1333 de 2009 , el momento procesal de su presentación, que corresponda a petición del sujeto procesal por tener natural eza rogada, que venga acompañada de las propuestas de medidas técnicas viables y soportadas las cuales deberán tener como finalidad la corrección y/o compensación a la afectación o daño ambiental generado .

1. ¿Si dicha obligación de toma de la decisión dentro los ochenta (80) días señalados, comienza a regir desde la promulgación de la Ley 2387 para los procesos sancionatorios en curso sobre los cuales no se ha tomado la decisión definitiva o por el contrari o solo aplicara a los procesos administrativos sancionatorios cuyo auto de inicio se expida posterior a la promulgación de la norma en comento?” El artículo 9 de la Ley 2387 del 2024, modifica el artículo 27 de la Ley 1333 del 2009 4, fija un término para la expedición del acto administrativo que determina la responsabilidad y sanción a imponer consecuencia del agotamiento del procedimiento sancionatorio ambiental, señalando que el mismo corresponde a ochenta (80) días que se contaran desde el día siguiente que se configure el vencimiento del periodo concedido para presentar descargos o alegatos de conclusión , sin señalar una excepción legal para aquellos procedimiento s sancionatorios ambientales que ya se encuentren en trámite, por lo cual, dicho término se predica de la totalidad de procesos sancionatorios ambientales en curso ante las diferentes autoridades ambientales.

Tratándose de la consecuencia jurídica de la no expedición del mencionado acto administrativo en el término

de procesos sancionatorios ambientales en curso ante las diferentes autoridades ambientales. Tratándose de la consecuencia jurídica de la no expedición del mencionado acto administrativo en el término señalado, al revisar el parágrafo de la norma en comento se determina que la misma impone la obligación de informar dicha situación a la Procuraduría General de la Nación, siendo pertinente indicar que el término fijado para la emisión de la decisión de fondo en el proceso sancionatorio ambiental tiene la naturaleza de perentorio y no preclusorio5, y con ello, el vencimiento del periodo fijado no genera perdida de competencia por parte de la

4 ARTÍCULO 9. Determinación de la Responsabilidad y Sanción. Modifíquese el artículo 27 de la Ley 1333 de 2009 el cual quedará así: ARTÍCULO 27. Determinación de la Responsabilidad y Sanción

5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Radicación número: 25000-23-27-000-2006-01364-01(17497). La Sala reitera que, en general, los términos procesales que tiene el Estado para proferir las decisiones correspondientes so n términos de tipo perentorio pero no necesariamente preclusivos. Es decir que, así esté vencido un plazo, la decisión correspondiente resulta válida y eficaz, sal vo que el legislador expresamente haya consagrado otra disposición como cuando estipula la pr eclusión del término en el sentido de indicar que la Administración pierde

competencia para decidir y que, en su lugar, surja el acto ficto o presunto favorable al administrado. El vencimiento de los plazos meramente perentorios puede implicar la responsabilidad personal del agente que se ha demorado en tomar la decisión, pero no afecta la validez de la decisión misma.MINISTERIO DE AMBIENTE Y

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autoridad ambiental, sin que sea esto un argumento para que las mismas no den cumplimiento a los principios de celeridad, economía, eficacia y eficiencia.

Es pertinente indicar que el artículo 27 de la Ley 1333 de 2009, previo a la modificación de la Ley 2387 del 2024, señalaba un término menor para emitir el acto administrativo que determinara responsabilidad y sanción, el cual correspondía a quince (15) días hábiles contados desde la presentación de los descargos o del vencimiento del periodo probatorio, sin embargo, no señalaba una consecuencia jurídica expresa ante su no cumplimiento, por lo cual, se da una ampliación al término para la expedición de la resolución definitiva con la modificación incorporada.

El presente concepto se expide a solicitud de la Doctora EMMA CONSTANZA ZUÑIGA , y con sujeción a lo consagrado en el artículo 28 de la Ley 1755 de 2015 el que reza: “ Salvo disposición legal en contrario, los

El presente concepto se expide a solicitud de la Doctora EMMA CONSTANZA ZUÑIGA , y con sujeción a lo consagrado en el artículo 28 de la Ley 1755 de 2015 el que reza: “ Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución”.

Atentamente,

ALICIA ANDREA BAQUERO ORTEGON

Jefe Oficina Asesora Jurídica

Proyectó: Sonia Alejandra Agudelo – Abogada Grupo Conceptos y Normatividad en Biodiversidad Revisó: Myriam Amparo Andrade – Asesora Coordinadora Grupo de Conceptos y Normatividad en Biodiversidad.