MINCIENCIAS - Concepto 20151100122071

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Pax EQUIGAN FUUCACIÓN

UA A20151100122071 SG Bogota, 03-09-2015 Doctor |MARCO ANIBAL AVIRAMA AVIRAMASenador de ia RepublicaComisión Segunda ConstitucionalSENADO DE LA REPÚBLICACarrera 7 No. 8-68 (Edificio Nuevo del Congreso)Oficina 617Bmarco.avirama.avirama @senado.gov.coBogota, D.C.

Asunto: Respuesta a solicitud de comentarios sobre el Proyecto de Ley 25de 2015/Senado (Radicado No. 2015-243-012550-2 del 30/08/2015) Reciba un cordial y respetuoso saludo Honorable Senador, Acuso recibo de su radicado de la referencia, a través del cual solicitó de estedepartamento administrativo la emisión de un documento que contenga lapostura oficial de COLCIENCIAS, frente al contenido del Proyecto de Ley No.25 de 2015 (Senado) “Por medio del cual se hace un reconocimiento a laUniversidad det Tolima por sus 70 años de creación y 60 de funcionamiento y se dictan otras disposiciones”.

Pues bien, en respuesta a su solicitud, con el presente documento le estoyremitiendo el documento titulado “COMENTARIOS DEL DEPARTAMENTOADMINISTRATIVO DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN -COLCIENCIAS, AL PROYECTO DE LEY No. 25 de 2015, SENADO" para losfines pertinentes. o 08 SEP 2015 nexo el documento anunciado en un tolal de cinco (5) folios útiles. . 2 ( 4| Radicado Wa. 5 2

Q vasETH GIRA TOVARDifectora General || | laborado por; SMEJIA. Carrera 78 bis N° 132-281) 625 84N0 625 1788 Bogotá D.C. - Colombiaww colciencias.gos.co(9) COLCIENCIAS Y TODOS POR UNa PO NUEVO PAÍS saz EQUIDED EDUCACION COMENTARIOS DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE CIENCIA, TECNOLOGÍA EINNOVACIÓN - COLCIENCIAS, AL PROYECTO DE LEY No. 25 DE 2015. SENADO DE LAREPÚBLICA Revisado en su integridad el texto del proyecto de ley y su exposición de motivos, en lo que correspondeestriclamente a los asuntos de la órbita del Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología eInnovación - COLCIENCIAS, se plantean unas cuantas censuras respecto de la institucionalidad de laentidad, la inconstitucionalidad de ta medida legislativa y la ausencia de partida presupuesta! adicionalpara amparar los compromisos que surgirian en caso de que el proyecto revisado se convierta en Leyde la República, todo elle, claro está, sin restar consideración a la importancia de la universidad pública,como uno de los actores principales del Sistema Naciona! de Ciencia, Tecnología e Innovación! - SNCTelSNCTelEn primer lugar, es pertinente señalar que una iniciativa corno la que se anuncia en el proyecto de teyy su involucramiento con la entidad, de la que finalmente saldrían los recursos necesarios parasustentaria, claramente desborda el componente funcional asignado a este departamento administrativoen el artículo 7° de la Ley 1286 de 2009, sobre todo si se tienen en cuenta las funciones señaladas enlos numerales 16 y 18, que le otorgaron al Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnologia eInnovación — COLCIENCIAS, en su condición de órgano principal de fa administración publica, rector detsector y del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación - SNCTel -, ”...Definirlas prioridadesy criterios para la asignación del gasto público en ciencia, tecnologia e innovación, los cuales incluiránáreas estratégicas y programas especificos y prioritarios a los que se les deberá otorgar especialatención y apoyo presupuestal...”; y. "...Concertar, con el apoyo del Departamento Nacional dePlaneación, DNP, en coordinación con las demás entidades nacionales que ejecutan política de ciencia,tecnologia e innovación, los recursos y la destinación de los mismos en el trámite de programaciónpresupuestal, tomando como base el Plan Nacional de Desarrollo y la politica de ciencia, tecnología einnovación adoptadas por el CONPES...”.

Como puede verse entonces, tanto las funciones, como los criterios orientadores para su ejecución(articulos 4° y 6° de la Ley 1286 de 2009), por lo menos en lo que hace al Departamento Administrativode Ciencia, Tecnología e Innovacién - COLCIENCIAS, en manera alguna sugieren que la actividad defomento, estimulo y apoyo deba concretarse especificamente en la asignación de partidaspresupuestales o en la construcción a ampliación de la infraestructura educativa de universidadespúblicas, obviamente sin objetarel reconocimiento o trayectoria que éstas tengan en el sector de la CTel,ni que los reconocimientos y distinciones se agoten exclusivamente en el componente financiero, sinoque fundamentalmente apuntan al fortalecimiento del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología eInnovación coma un todo, con el mayor grado de democratización posible sobre el gasto público, De hecho, esa es la razón de ser de las previsiones normativas contenidas en el articula 21 de lamencionada Ley 1286 que se estudia (y. si se quiere, de la norme contenida en el artículo 7° de la Ley819 de 20032), de conformidad con el cual: ' Hoy integrado en el Sistema de Compettvidad. Ciencia. Tecnologia e innovación. atendiendoa lo señalado en elanticulo 185 de ta Ley 1753de 2015 ‘Porla cua!se expide el Plan Naciona!de Desarrollo. 201-2018, ‘Todos por un Nuevo Pais” 2 Criterio de racionalidad de la actividad legislativa que se encuentra ausente en el documento de exposición de motivos que acompaña el presente proyecto de ley. Cartera 713 bis N° 132-28

Telélane: (37-1) 625 8480

F -1)625 1788 Bagotá D.C, - Colombiaves coleicncias.gov.coCOLCIENCIAS TODOS POR UNo NUEVO PAÍS

Pag EGUIDSD EDUCACION

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F -1)625 1788 Bagotá D.C, - Colombiaves coleicncias.gov.coCOLCIENCIAS TODOS POR UNo NUEVO PAÍS Pag EGUIDSD EDUCACION “Marco de inversión en ciencia, tecnologia e innovación: El Departamento Naciona! de Planeación y elMinisterio de Hacienda y Crédito Público, MHCP, y el Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnologiae Innovación — Colciencias —, con el apoyo de las instituciones involucradas. elaborarán anualmente elmarco de inversión en ciencia, tecnología e innovación, concebida como una herramienta de programaciónde! gasto público de las entidades de Gobierno. con un horizonte de cuatro (4) años, para el cumplimientode los objetivos de politica, que considere las necesidades de inversión, las restricciones fiscales y lasfuentes de financiaci¢n que garanticen la estabilidad de la inversion en ciencia, tecnología e innovación deacuerdo con el Marco Fiscal de Mediano Plazo y el Marco de Gasto de Mediano Plazo. Dicho marcoestablecerá las acciones especificas anuales para el cumplimiento de las metas de inversión.

Parágrafo. El Conpes determinará anualmente les entidades. la destinación, mecanismos de transferenciay ejecución y el monto de los recursos en programas estraiégicos de ciencia, tecnología e innovación, parala siguiente vigencia fiscal, mediante la expedición de un documento de política en el cual, ademas, seespecificarón las metas e indicadores de resultado sobre fos cuales se hará medición de cumplimiento.Este documento deberá ser presentado por el Departamento Nacional de Planeación, DNP, el Ministeriode Hacienda y Credito Público, MHCP y el Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnologia eInnovación - Colciencias, con el apoyo de las instituciones involucradas. Las inversiones a que haya lugarpara los programas a que se refiere este artículo. cespetarán Ja autonomía y las prioridades definidas por

cada entided pública nacional.” Conforme con lo visto, cuando se trata del desarrollo legal del mandato constitucional de fomento,promoción, apoyo o estimula de la actividad cientifica, tecnológica y de innovación (artículos 69 a 71 dela C.P.), en quien recae la competencia para definir las prioricades y criterios para la inversión y para laasignación del gasto público del sector, es en la Rama Ejecutiva del Poder Público, a través del Ministeriode Hacienda y Crédito Público. el Departamento Nacional de Planeación, el DepartamentoAdministrativo de Ciencia, Tecnologia e Innovación - COLCIENCIAS y el Consejo Nacional de PolíticaEconómica y Social - CONPES, más aún en asuntos como el presente, en donde el proyecto de leyordena imperativamente da disposición de unas partidas presupuestales especificas que no han sidoaprovisicnadas ni en el marco fiscal, ni en el marco de gasto de mediano plazo, asi como tampoco enlas líneas de base del Plan Nacional de Desarrollo, y de las que tampoco dispone este departamentoadministrativo, lo que podria comprometer el financiamiento de otros programas y proyectos y laestabilidad del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación - SNCTel — en general. En segundo lugar, es preciso mencionar que una medida como la que se anuncia en el proyecto deley, desborda con creces los propósitos de una ley de honores y, por esa vía. infracciona tanto laexigencia de unidad de materia de que trata el articulo 158 de la Constitución Politica, como el principiode legalidad dei gasto público consagrado en el articulo 346 Superior, además de ta regla de la disciplinafiscal contenida en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003.

Para sustentar esta afinación, basta citar la doctrina decantada por la Corte Constitucional en relacióncon este tipo de iniciativas normativas. Para el caso. se trae a colación la Sentencia No. C-373 de 2010,en la que con ponencia de la H. Magistrada Dra. MARÍA VICTORIA CALLE CORREA, expresamente sesentó el siguiente precedente en relaciór. con la inexecuibilidad de disposiciones legislativas del tipo de la que se somete a consideración: “4.1. Esta Corporación se ha pronunciado en múltiples ocasiones acerca de ia constitucionalidad denormas que autorizan la realización de ciertos gastos. De manera general, la Corte ha señalado que dichasautorizaciones na vulneran la distribución de competencias entre el Legislador y el Gobierno. Desde muy temprano en la jurisprudencia de la Corte Constitucional. esta Corporación ha señalado que. Carrera 78 bisN° 132-282 (37-1) 25 8480. 57-1} G25 1788oloinbia' Bogotá 12.6www,colriene: TODOS POR UN— 1 NUEVO PAÍS Paz ECUIDAD tour aciow salvo las restricciones constitucionales expresas. el Congreso puede aprobar leyes que comporten gastopúblico. pero corresponde al Gobierno decidir si incluye o no en el respectivo proyecto de presupuestoesos gastos, por lo cual ne puede el Congreso, al decretar un gasto. “ordenar traslados presu westalesara arbitrar los respectivos recursos’. La iniciativa partamentaria para presentar proyectos de lexdecraten gasto púbiico, no conlleva ta modificación o adición del presupuesto general de ta Nación (...implemente esas leyes servitian de titulo para que posteriormente. a iniciativa de! Gobiemo, se incluyanen la Ley Anual del Presupuesto las partidas necesarias para atender esos gastos...”.

(E) COLCIENCIAS

(E) COLCIENCIAS De acuerdo con la linea jurisprudencia! en la materia, el escrutinto judicial para determinar si en esteaspecto una ley es o no constitucional consiste en analizar si la respectiva norma consagra “un mandatoimperativo dirigido al ejecutivo”, caso en el cual es inexequible, “o si. por el contrario, se trata de una leyque se contrae a decretar un gaslo publica y. por la tanto, a constituir un fitulo jurídico suficiente para laeventual inclusión de la partida correspondiente. en la ley de presupuesto”, evento en el cual es perfectamente legitima. 10]Más recientemente. en la sentencia C-290 de 2009, la Corte Constitucional reiteró fo siguiente: “La vocación de la ley que decreta un gasto es. entonces. Ja de constituir un titulo jurídico para la eventualinclusión de las respectivas partidas en el presupuesto general de la Nación y sí el legislador se limita aautorizar el gasto público a fin de que, con posterioridad, el Gobierno pueda determinar si lo incluye o noen alguna de las futuras vigenciasfiscales, es claro que obre dentro del marco de competenciasconstilucionalmente diseñado y que. por este aspecto. no existe contrariedad entre la ley o el proyecto de ley objetacio y la Constitución. Siempre que el Congreso de la Republica haya incluido la autorización del gasto en una ley, el Gabiemotiene competencia para incorporar tas partidas aulonzadas en el proyecto de presupuesto, pero tambiénpuede abstenerse de hacerla, pues le asiste un margen de decisión que le permite actuar en tal sentido y“de acuerdo con la disponibilidad de los recursos y las prioridades del Gobiemo. siempre de la mano delos principios y objetivos generales señafados en el Plan Nacional de Desarrollo. en el estatuto orgánicodel presupuesto y en las disposiciones que organizar el régimen territorial repartiendo fas competencias

entre la Nación y las entidades terriloriales.” La asignación presupuestal para la realización de gastos autorizados por la ley es eventual y ta decisiónacerca de su inclusión le corresponde al Gobierno, tuego el legistador no tiene atribución para obligar alGobierno a que incluya en ef presupuesto alguna partida especifica y, por elo, cuando a la autorizaciónlega! previa e! Congreso agrega una orden con carácier imperativo o perentorio dirigida a que se apropienen el presupuesto les sumas indispensables para ejecutar el gasto autorizado, la ley o el proyecto de leyestan afectadas por un vicio de inconstitucionalidad derivado de! desconocimiento del reparto de lascompetencias relativas al gasto pública entre el fegistadory el Gobierno. Dado que el Congreso autoriza el gasto. pero no puede ordenar que el Gobierno deba asignar las sumasde dinero destinadas a ejecutano, fa Corte procede a analizar si el articulo cuya constitucionalidad seanaliza (sic) en razón de la objeción formulada por el Gobierno Nacional, contiene una simple autorización© “presiona e! gasto” mediante el establecimiento de la orden de incorporar en el presupuesto general dela Nación las partidas para ejecutar el gasto previsto ...”. (Subrayas no originales) Por manera que, órdenes como las contenidas en los artículos 2° y 3° del Proyecto de Ley No. 25 de2015 / Senado, en los que se imparten instrucciones concretas al Gobierno Nacional, por parte delLegislador, que sobrepasan la simple habititación legal para decretar un gasto, no se avienen a laConstitución Politica y, por el contraria, representan su infracción por via directa, según tiene dicho la H.

Corte Constitucional. Carrera 7 8 bis N° 132-28Teléfono: (57-1) 673 Raso

Fas: (57-1) 623 1788Bogota D.C. - Colombia

eww.colciencias.gav.ce; TODOS POR UN 1 NUEVO PAIS PAZ LOUIORD ¿DUL<SION Y, finalmente, en tercer lugar debemos indicar que el proyecto de ley sometido a nuestra consideración,no resiste la aplicación del Test de Igualdad (en ninguna de sus tres modulaciones) establecido tambiénpor la H, Corte Constitucional cuando se trata de analizar la exequibilidad de una medida legislativa queimplique discriminación positiva, por cuanto que no queda claro por qué la situación de la Universidaddel Tolima (mas allá de su trayectoria en CTel, que incluso comparte y en ocasiones es ampliamenterebasada por la de olras universidades públicas, y que tampoco pretendemos desconocer o dejar deexaltar) merezca un reconocimiento económico especial que no se olorga a otros claustros universitariosque también presentan ejecutorias exitosas en el campo de la CTel y, sin que la sóla ocasión politica dela fundación o el simple paso de los años sea un fin consiitucionalmente persequible que autorice el tratomás favorable en perjuicio de los demás. (articulo 13 C.P.} A este respecto, se cita el precedente jurisprudencial contenido en la Sentencia No. 015 de 2014, en laque con ponencia del H. Magistrado Dr. MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO, expresamente se indicó

..4,4, Juicio integrado de igualdad: etapas de su análisis y modalidades del test de igualdad segúnsu grado de intensidad. 4.4.1. El juicio integrado de igualdad tiene tres etapas de análisis: (i) establecer el criterio de comparación:patrón de igualdad o tenium comparafionis. valga decir. precisarsi los supuesto de hecho son susceptiblesde compararse y si se compara a sujetos de la misma naturaleza; (ii) definirsi en el plano fáctico y en elplano juridica existe un trato desigual entre iguales o igual entre desiguales: y. (ii) avenguar sila diferenciade trato está constituctonatmente justificada, es decir, si las siluaciones objeto de la comparación ameritanun trata diferente desde le Constitución. 4 4.2 El test de igualdad, que se aplica en eljuicio integrado de igualdad, en su metodología busca abalizartres objetos: (i) el fin buscado por la medida; (ii) el medio empleado: y, (ii) la relación entre el medio y elfin. Según su grado de intensidad, esle test puede tener tres grados: estricto, intermedio y leve. Paradeterminar cuál es el grado de intensidad adecuado a un caso sub judice, este tribunal ha fiado una reglay varios criterios, como se da cuenta enseguida.

4.4.2.1. La regia es la de que al ejercer ef contro! de constitucionalidad se debe aplicar un test leve, que esel ordinario. Este test se limita a establecer la legitimidad del fir: y el medio, debiendo ser este últimoadecuedo para lograrel primero, valga decir, a verificar si dichos fin y medio no están constilucionalmenteprohibidos y si el segundo es idóneo o adecuado para conseguir el primero. Esta regla se formula a partirde dos importantes consideraciones: el principio democrático, en el que se funda ef ejercicio de lascompetencias del legislador, y. le presunción de constitucionalidad que existe sobre las decisionesfegistativas. El test leve busca evitar decisiones arbitrarias y caprichosas del legisiador, es decir, decisionesque no tengan un mínimo de racionalidad. (-)4.4.2.2. Para aplicar un test estricto, que es la primera y más significativa, este inbunal ha considerado quees menester que esté de por media una clasificación sospechosa. como las previstas de manera no laxalivaa modo de prohibiciones de discriminación en el articulo 13 de la Constitución: a que le medida recaiga enpersonas que estén en condiciones de debilidad manifiesta. o que pertenezcan a grupos marginados 0discsiminados o a sectores sin acceso efectivo a la toma de decisiones o a minorias insulares y Olscrefas:o que ta diferenciación afecte de manera grave, prima facie, el goce de un derecho constitucionalfundamental; o que se constituya ua privilegio. El test estrcio es el mas exigente. pues busca establecer que si el fin es Jegitimo, importante e imperiosoy sí el media es legítimo. adecuado y necesario, es decir, si no puede ser remplazado por otfo menoslesivo, Este ¿est incluye un cuartc objeto de anáfisis: si los beneficios de adoptar la medida excedenclaramente las restricciones impuestas sobre otros principios y valores conslijucionales

1625 K3803625 178%Colombiaawry. coleienciag gow.ca(3 coLciencias : TODOS PORUNA q NUEVO PAÍS PAL EOMIORO EDUCACION 4.3.2.3. Entre los extremos del test leve y del test estricia esté el test intermedio. que se aplica por estetribunal cuando se puede afectar el goce de un derecho no fundamental e cuando hay un indicio dearbitrariedad que puede afecter la libre competencia. Esle test busca establecer que el fin sea legitimo eimportante, sea porque promueve intereses públicos valorados por la Constitución o por la magnitud de]problema que el legistador busca resolver, y que el medio sea adecuado y efectivamente conducente para alcanzar dicho fin...”. (Subrayas no originales)

Cuando quiera que una norma sometida a control de constitucionalidad no logre superar el análisispropuesto por la Corte, ésta deviene inconstitucional y es retirada del ordenamiento jurídico porrepresentar una infracción directa del articulo 13 Superior y es eso precisamente lo que se observa, porlo menos, de los arliculos 2° y 3° del Proyecto de Ley No. 25 de 2015 Senado que se estudia, los cualesno resisten: el test Jave, por cuanto que no existe correspondencia legítima entre fos fines y los medios,pues no se explica por qué el reconocimiento contenido en el articulo 1° del proyecto de ley de honoresdeba ir más allá de la simple distinción, implicando incluso erogaciones presupuestales impuestas porel Legislador al Godiemo Nacional, en favor de unos y no de otros que eventualmente pudieranencontrarse en la misma o incluso en mejores condiciones facticas que la Universidad gatardonada: elfest_estricto. por cuanto que la medida legislativa se toma caprichosa y sospechosa. habidaconsideración de que involucra la priorización del gasto público en favor de una institución universitariaque no se encuentra en ninguna de las condiciones de debilidad manifiesta o de marginación que harianposible otorgarte un trato más benevolente desde ta inversión presupuestal, que también debedestinarse para atender las necesidades de todas las demás instituciones universitarias y otros actoresque ejecuten actividades y proyectos de CTel (el proyecta de ley Iraduce en un trato privilegiado, quedesborda el fin legítimo que lo inspira); y, finalmente, el test intermedio, por cuanto que la medidalegislativa representa un indicio grave que afecta de manera sustancial la libre competencia, sobre todotratándose de las demás instituciones que no cuentan con los recursos necesarios para dotación yequipos y que no pueden cualificarde manera significativa fa ejecución de sus actividades CTel por ese

misma circunstancia. En conclusión. frente a las proposiciones normativas del Proyecto de Ley No. 25 de 2015 / Senado, enespecial las contenidas en sus artículos 2° y 3°, la posición oficial del Departamento Administrativo deCiencia, Tecnologia e Innovación - COLCIENCIAS es que éstas adolecen de serios vicios deinconstituclanalidad, además de que impactan negativamente el marco de financiación de mediano plazodel sector, por lo que respetuosamente solicitamos al Senador Ponente y, por su conducto, al autor dela iniciativa, que ésta sea archivada antes de su deliberación en Comisión Plenaria de la respectiva Cámara. En los anteriores términos esperamos haber brindado la respuesta institucional requerida por elHonorable Senador de la República, Dr. MARCO ANÍBAL AVIRAMA AVIRAMA, iborado par: SMEJIA.viso y aprobo. LMZAPATA ra 783 his NY (32-28 ne: (57-1) G23 BARU:457-1)623 1788Colombia