MINDEFENSA - Concepto 0000071 de 2001

CONCEPTO 71 DE 2001 (23 noviembre)

Fuente: Archivo interno Ministerio de Defensa Nacional

MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL CONCEPTO 071MDJNG-810 DEL 23.11.2001

REPUBLICA DE COLOMBIA OFICINA ASESORA JURIDICA ASUNTO: Concepto reconocimiento y pago prestaciones sociales. AL: Señor Capitán de Navío

EDUARDO POSADA ZAMUDIO

Director Financiero. Gn. En atención a las solicitudes de concepto elevadas por esa Dirección mediante oficios Nos. 1423 y 1599 MDFCP-074 de agosto 15 y septiembre 15 de 2001, mediante los cuales se requiere pronunciamiento de esta Oficina sobre algunos interrogantes formulados por el Jefe de Recursos Humanos de la Fuerza Aérea en torno al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales en especial la cesantía definitiva y frente a lo dispuesto en la Ley 244 de 1995; sobre el particular esta Oficina se permite precisar sobre el tema en los siguientes términos:

MARCO JURÍDICO

LEY 244 DE 1995 “ Por medio de la cual se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones “ Artículo 1 °. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las Cesantías Definitivas, por parte de los servidores públicos de todos los órdenes, la entidad patronal deberá expedir la Resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos

determinados en la Ley... Artículo 2 °. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la fecha de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las Cesantías Definitivas del servidor público, para cancelar esta prestación social. PARÁGRAFO. En caso de mora en el pago de las cesantías de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo. Sin embargo, la entidad podrá repetir contra elfuncionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a éste. Artículo 4 °. Todas las entidades públicas responsables del reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de los servidores públicos de cualquier orden, contarán con un (1) año, a partir de la vigencia de la presente Ley, para presentar un balance de los montos adeudados por este concepto a todos sus trabajadores. Hacia el futuro deberán presentar a sus respectivas Corporaciones Públicas, el balance de los aportes y apropiaciones para el pago oportuno de todas las prestaciones sociales, so pena de incurrir los funcionarios responsables, en causal de mala conducta. ( resaltado fuera de texto)

DECRETO 111

DE 1996 “ Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto “

Artículo 71. Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos. Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos administrativos. En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin la autorización previa del CONFIS o por quien éste delegue, para comprometer vigencias futuras y la adquisición de compromisos con cargo a los recursos del crédito autorizados... ( resaltado fuera de texto ) Cualquier compromiso que se adquiera con violación de estos preceptos creará responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien asuma estas obligaciones (Ley 38 de 1989, art. 86 , Ley 179 de 1994, art. 49 ). LEY 618 DE 2000 “ Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y la ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2001. “ Artículo 16 º. “ Las obligaciones por concepto de servicios médicoasistenciales, pensiones, servicios domiciliarios, gastos de operación aduanera, comunicaciones y transporte y las de previsión social, causados en el último trimestre de 2000, se podrán pagar con cargo a las apropiaciones de la vigencia

fiscal de 2001. La prima de vacaciones al igual que la indemnización a las mismas podrán ser canceladas con cargo al presupuesto vigente cualquiera que sea el año de su causación.” ( resaltado fuera de texto) CONSULTA: Se consulta por la Jefatura de Recursos Humanos de la Fuerza Aérea Colombiana lo siguiente: - Es presupuestal y jurídicamente viable afirmar que el reconocimiento de prestaciones sociales, como las cesantías definitivas, indemnizaciones por disminución de la capacidad laboral o compensaciones por muerte del personal militar o civil del Ministerio de Defensa Nacional no tiene vigencia presupuestal?- Es presupuestalmente viable hacer el tramite de pago en la actual vigencia de un acto administrativo que reconoce una prestación social v.g. indemnización de la capacidad laboral, expedido en le mes de agosto del año anterior y el cual no fue nominado por no existir disponibilidad presupuestal en la vigencia para el pago respectivo. - Es jurídicamente viable suspender el tramite de reconocimiento de una prestación social v.g. cesantías definitivas o indemnización por disminución de la capacidad laboral, por no existir disponibilidad presupuestal en la vigencia para el pago respectivo ? - En caso de ser negativa la respuesta anterior, debe producirse el acto administrativo de reconocimiento no obstante no existir disponibilidad presupuestal y procederse al tramite de pago en la vigencia siguiente independiente de la fecha en que se hizo el reconocimiento ? Pregunta igualmente la Dirección de Finanzas del Ministerio de Defensa: ¿ Cual es la posibilidad de continuar realizando profiriendo (sic) resoluciones con la respectiva

notificación al beneficiario por el rubro prestaciones sociales (indemnizaciones, compensaciones por muerte y bonificaciones soldados voluntarios ) teniendo en cuenta que este rubro prestacional se ha agotado ? ANÁLISIS Y CONSIDERACIONES Cabe precisar en primer lugar la naturaleza de las prestaciones sociales dentro del marco jurídico constitucional y legal. Debemos partir entonces del origen de la prestación social, que no es otro que la misma relación laboral que se entraba entre patrono y trabajador, entre el empleado y su empleador, de cuya relación surgen obligaciones recíprocas, para el primero será la de entregar su fuerza laboral a cambio de una remuneración, que en el caso de los trabajadores particulares es libremente pactada, diferente para los servidores públicos que se ciñen a las disposiciones legales que en materia salarial fije el Gobierno Nacional o la autoridad competente. Concomitantemente al lado de las obligaciones salariales surgen para el patrónempleador otras obligaciones en materia prestacional y de seguridad social frente al trabajador-empleado que se encuentran señaladas expresamente en las diferentes normas que rigen a uno u otro grupo de empleados, según pertenezcan al sector privado o al sector público, a su vez este último se determina por el régimen general o por regímenes especiales. Ese conjunto de derechos del trabajador – empleado como son las cesantías, las indemnizaciones, la pensión, las compensaciones por muerte, así como los derivados de la seguridad social que comprende la prestación de servicios médicoasistenciales en caso de enfermedad o accidente de trabajo, la

maternidad, entre otros derechos, conforman el bloque de derechos prestacionales y de seguridad social los cuales la ley enmarca dentro del término prestaciones sociales, que reciben una especial protección del Estado, al dárseles la connotación de ser irrenunciables e inembargables (salvo las excepciones consagradas en la ley) partiendo del imperativo categórico que son normas de orden público como principio general que rige las relaciones laborales. Bajo este contexto el salario y las prestaciones sociales como derechos irrenunciables gozan de unaespecial protección constitucional toda vez que tienen relación directa con algunos derechos de carácter fundamental como son el derecho a una vida digna, a tener una familia cuando se constituye en el único ingreso de sustento, derecho a la vida misma en cuanto se garantiza el acceso a la salud, así lo expresa la Corte Constitucional en Sentencia SU995 de 1999 cuando señala: “ El derecho de todos los trabajadores al pago oportuno de su remuneración salarial, es una garantía que no se agota en la simple enunciación de un deber surgido de la relación laboral, sino que se trata de un verdadero derecho fundamental. ...La figura de la retribución salarial está directamente relacionada con la satisfacción del derecho fundamental de las personas a la subsistencia, reconocido por la Corte Constitucional como emanación de las garantías a la vida (Art. 11 C.P.), a la salud (Art. 49 C.P.), al trabajo (Art. 25 C.P.), y a la seguridad social (Art. 48 C.P.); pero no se agota en la satisfacción de las necesidades de mera subsistencia biológica del individuo, pues debe permitir el ejercicio y realización de los valores y

propósitos de vida individual, y su falta compromete el logro de las aspiraciones legítimas del grupo familiar que depende económicamente del trabajador... “ Esa relación directa que implícitamente contiene el salario y las prestaciones sociales con las citadas disposiciones constitucionales llevan a elevarlos a la categoría de derechos tutelables, objeto de innumerables pronunciamientos por parte de la Corte Constitucional, como veremos mas adelante. En desarrollo de la Constitución Política encontramos normas de diferentes rangos y categorías que disponen un tratamiento especial en tratándose del reconocimiento y pago de las prestaciones sociales, al respecto el código civil incluye las obligaciones derivadas de las relaciones laborales dentro de la primera categoría de las obligaciones. El Código laboral por su parte establece en su artículo 345 que las prestaciones sociales pertenecen al grupo cuarto de los créditos de primera clase. La Ley General del Presupuesto ( Ley 628 de 2000 ) en su artículo 28 dispone “ El representante legal o el ordenador del gasto de los órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación deberán cumplir prioritamente con la atención de los sueldos de personal, prestaciones sociales, servicios públicos, seguros mantenimiento, sentencias, pensiones y transferencias asociadas con la nómina. El incumplimiento de esta disposición es causal de mala conducta del representante legal y del ordenador del gasto. “ ( resaltado fuera de texto ) A su vez la Ley 244 de 1995 establece términos especiales para el reconocimiento y pago de la cesantía definitiva a los empleados públicos, señalando a su vez como obligación de las entidades la de presentar

a sus respectivas Corporaciones Públicas, el balance de los aportes y apropiaciones para el pago oportuno de todas las prestaciones sociales, so pena de incurrir los funcionarios responsables, en causal de mala conducta. El anterior recuento normativo sobre disposiciones que protegen el pago de salarios y prestaciones en forma prioritaria y oportuna no deja asomo de ignorancia a las entidades de su obligación de solicitar y proveerse de los recursos necesarios para atender tales requerimientos, so pena de las acciones a que se ven avocados en caso de su desconocimiento.El tema objeto de consulta se centra en establecer jurídicamente si el reconocimiento de la prestación social que se hace a través de acto administrativo conlleva implícitamente la exigencia de una disponibilidad presupuestal que lo respalde. Sobre el particular se citan en la solicitud de concepto las sentencias de la Corte Constitucional: T-557 de 1997, T-418 de 1998, T-228 de 1997 y T-206 de 1997, en su análisis la Corte Constitucional concluye que la existencia del derecho que le asiste al empleado o servidor público de que se le reconozcan sus prestaciones no está supeditado a la existencia de una disponibilidad presupuestal, cuando expresa: “ la circunstancia coyuntural de la falta de una partida suficiente en el presupuesto constituye óbice para el pago inmediato pero de ninguna manera puede erigirse en el obstáculo para que la administración determine si el derecho existe en el caso concreto, ni tampoco para que proceda a su liquidación, ni para que inicie los indispensables tramites, con miras a futuras provisiones

presupuestales respecto de vigencias posteriores o a las adiciones necesarias en la que se ejecuta. “ Efectivamente la Corte Constitucional en su examen de constitucionalidad enfrenta los derechos supuestamente conculcados o violados fundamento de la acción de tutela, frente a las disposiciones constitucionales, en defensa de los derechos fundamentales, buscando siempre la primacía de los derechos sustanciales constitucionales frente al derecho procedimental legal. Si bien las sentencias de tutela surten solo efectos interpartes, los reiterados pronunciamientos de esta Alta Corporación que tiene por objeto la guarda y primacía de la Carta Política, conforman la Doctrina Constitucional definida en el artículo 23 del Decreto 2067 de 1991 “ Por el cual se fija el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deben surtirse ante la Corte Constitucional “ el cual señala: “ La Doctrina constitucional enunciada en las sentencias de la Corte Constitucional, mientras no sea modificada por esta será criterio auxiliar para las autoridades y corrige la jurisprudencia.” Sobre el alcance de la doctrina constitucional la sentencia T-260 de 1995 MP. José Gregorio Hernández Galindo, expresó: “... La doctrina constitucional es fijada por la Corte cuando revisa tutelas. Si bien la jurisprudencia no es obligatoria ( C.N. art. 230 ) las pautas doctrinales trazadas por esta Corte, que tiene a su cargo la guarda de la integridad y supremacía de la Carta Política, indican a todos los jueces el sentido y los alcances de la normatividad fundamental y a ellas deben atenerse. Cuando la ignoran o contrarían no se

apartan simplemente de la jurisprudencia – como podría ser la penal, la civil o la contenciosa administrativa – sino que violan la Constitución, en cuanto la aplican de manera contraria a aquella en que ha sido entendida por el juez constitucional a través de la doctrina constitucional que le corresponde fijar. “ Es así como al encontrarse reiterados pronunciamientos de la Corte Constitucional sobre la protección especial del salario y las prestaciones, que constituyen doctrina constitucional, al considerarse que su reconocimiento como declaración de un derecho cierto e indiscutible, causado legalmente, no esta sujeto o condicionado a la existencia de una disponibilidad presupuestal inmediata, despierta especial interés entre las dependencias encargadas de su reconocimiento el entrar a determinar si se contrapone esta posición a las normas estatutarias de orden presupuestal, frente a los actos administrativos de reconocimiento prestacional, según se puede determinar en el texto de la consulta que se eleva. Para el efecto señala el artículo 71 del Decreto 111 de 1996 que conforma el Estatuto Orgánico delPresupuesto que todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad presupuestal previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos, igualmente indica la norma que dichos actos deberán contar con registro presupuestal, como requisito de perfeccionamiento. De otra parte la Ley 618 de 2000 “ Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y la ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2001 en su

artículo 16 dispone las obligaciones por concepto de servicios médicoasistenciales, pensiones y las de previsión social entre otras causadas en el último trimestre de 2000, se podrán pagar con cargo a las apropiaciones de la vigencia fiscal de 2001. La Ley General del Presupuesto y su decreto de liquidación al detallar en el presupuesto en forma discriminada cada uno de los rubros del gasto, en el correspondiente a Gastos de Personal señala la Seguridad Social del cual penden las prestaciones sociales, comprendiéndose así implícitamente dentro de esta denominación de Seguridad Social toda la gama de eventualidades que se refieren tanto a salud, como indemnizaciones, pensiones, cesantías, etc. que en derecho laboral suelen denominarse prestaciones sociales. Las anteriores previsiones de orden legal parecen constituirse en el principal impedimento para que se autorice por las oficinas respectivas el pago de prestaciones sociales que fueron reconocidas sin la correspondiente disponibilidad presupuestal y por fuera del término establecido en el citado artículo, así como las que se encuentran pendientes de reconocimiento toda vez que no existe rubro suficiente para asumirlas. Para el caso es preciso determinar la categoría de las disposiciones legales que se enuncian; si bien es cierto la Ley General de Presupuesto que se expide anualmente y el Estatuto Orgánico del PresupuestoDecreto 111 de 1996 - son normas orgánicas y se aplican de manera preferencial en materia presupuestal como lo señala el artículo 1 º de esta última disposición, no obstante no poderse desconocer su carácter especial, necesariamente viene al caso su comparación frente a los señalamientos de la Corte

Constitucional como doctrina constitucional frente al reconocimiento de los salarios y prestaciones sociales. Como bien se ha señalado por la Corte el reconocimiento de las prestaciones sociales elevadas a la categoría de derechos fundamentales, prima sobre toda formalidad y cualquier disposición de carácter legal, haciéndose casi obligatoria la doctrina fijada por esta Corporación para los funcionarios judiciales. Como es sabido la resolución de reconocimiento prestacional que expiden las dependencias delegadas por el señor Ministro para el reconocimiento prestacional es un acto administrativo de carácter declarativo en cuanto la entidad reconoce un derecho que se ha causado de conformidad con los requisitos y presupuestos legales que se exigen para cada uno en particular. Igual los citados actos administrativos se expiden con sujeción a la disponibilidad presupuestal que para el efecto se determine al momento de incluirse en la nomina, es decir este acto nace condicionado a que se le dé la respectiva disponibilidad presupuestal, requisito que se considera en el artículo 71 del Decreto 111 de 1996 como para su perfeccionamiento, en estas condiciones se cumpliría la tesis de la Corte Constitucional en cuanto separa el acto administrativo mismo de declaración o reconocimientodel derecho con el requisito de perfeccionamiento como es la disponibilidad presupuestal. RESPUESTA CUESTIONARIO A LA PRIMERA PREGUNTA: - Es presupuestal y jurídicamente viable afirmar que el reconocimiento de prestaciones sociales, como las cesantías definitivas, indemnizaciones por disminución de la capacidad laboral o compensaciones por muerte del personal militar o civil del Ministerio de Defensa Nacional no tiene vigencia

presupuestal?

SE RESPONDE: El reconocimiento de una prestación social como los es la cesantía definitiva, indemnización, compensación por muerte, entre otras, se constituye en un acto meramente declarativo de un derecho, condicionado a la existencia de disponibilidad presupuestal, en este sentido se reafirma la tesis de la Corte Constitucional en cuanto sostiene que el reconocimiento de un derecho ya consolidado no puede estar sujeto a la existencia de disponibilidad presupuestal, si como se expuso, la entidad está en la obligación legal de expedirlo dentro del término prescrito.

A LA SEGUNDA, TERCERA Y CUARTA PREGUNTA: - Es presupuestalmente viable hacer el tramite de pago en la actual vigencia de un acto administrativo que reconoce una prestación social v.g. indemnización de la capacidad laboral, expedido en le mes de agosto del año anterior y el cual no fue nominado por no existir disponibilidad presupuestal en la vigencia para el pago respectivo. - Es jurídicamente viable suspender el tramite de reconocimiento de una prestación social v.g. cesantías definitivas o indemnización por disminución de la capacidad laboral, por no existir disponibilidad presupuestal en la vigencia para el pago respectivo? - En caso de ser negativa la respuesta anterior, debe producirse el acto administrativo de reconocimiento no obstante no existir disponibilidad presupuestal y procederse al tramite de pago en la vigencia siguiente independiente de la fecha en que se hizo el reconocimiento ?

SE RESPONDE: Respecto de si es jurídicamente viable demorar el acto de reconocimiento del derecho prestacional so

pretexto de la no existencia de disponibilidad presupuestal, se considera que tal como lo afirma la Corte no hay razón constitucional ni jurídica para obstaculizar el reconocimiento del derecho, además que observadas las previsiones de la Ley 244 de 1995 en donde se establecen términos perentorios para el reconocimiento de la cesantía definitiva, se estaría frente a una omisión legal que puede ser objeto de un acción de cumplimiento o de tutela, sin perjuicio de las correspondientes acciones disciplinarias o penales que se puedan derivar por este hecho contra el funcionario público responsable. En otras palabras no se puede entrar a suspender el reconocimiento de un derecho o prestación bajo el argumento que no existir disponibilidad presupuestal, como lo ha sostenido la Corte Constitucional, la administración debe reconocer el derecho dentro de los términos legales y proveer los recursosnecesarios para hacer efectivo dicho reconocimiento, no obstante este tramite debe surtirse dentro de la respectiva vigencia presupuestal, habriéndose la posibilidad que dichas obligaciones puedan ser canceladas dentro de la siguiente vigencia siempre que se hayan reconocido dentro del último trimestre del año precedente. Lo anterior tiene sustento en el principio de la anualidad definido en el Decreto 111 de 1996 Estatuto Orgánico del Presupuesto, que señala: “ Artículo 14 . Anualidad. El año fiscal comienza el 1° de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del

año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción (Ley 38 de 1989, art. 10 ). “ No obstante se encuentra que frente a los diferentes pronunciamientos de la Corte Constitucional respecto de las acciones de tutela interpuestas para el reconocimiento y pago de prestaciones sociales, se hace ineludible para la administración entrar a cancelar las obligaciones contraídas en cualquier tiempo, teniendo en cuenta la prevalencia constitucional de los derechos fundamentales, frente a las normas ordinarias. Ahora es preciso mencionar que las leyes civiles, las laborales, así como las mismas normas en materia presupuestal arriba enunciadas, prevén el pago de salarios y prestaciones de los empleados o servidores públicos en forma preferencial frente a cualquier otra erogación, igual contemplan en su articulado la obligación de solicitar los recursos necesarios para el cubrimiento de estas obligaciones, cuya responsabilidad recae en los funcionarios que deben hacer tales previsiones, so pena de incurrir en causal de mala conducta. Se hace necesario advertir que actualmente se encuentran cursando procesos ante la jurisdicción ordinaria en reclamación del pago de la sanción moratoria contemplada en la Ley 244 de 1995, con consecuencias nefastas para la entidad en cuanto las cuantías de las condenas superan ostensiblemente el valor de la obligación inicialmente reconocida por la institución, razón aún mas sentida para requerir de la coordinación necesaria de las dependencias responsables en el tramite o solicitud de recursos, necesarios para el cubrimiento del pago de salarios y prestaciones.

A LA QUINTA PREGUNTA: ¿ Cual es la posibilidad de continuar realizando profiriendo (sic) resoluciones con la respectiva notificación al beneficiario por el rubro prestaciones sociales (indemnizaciones, compensaciones por muerte y bonificaciones soldados voluntarios ) teniendo en cuenta que este rubro prestacional se ha agotado?

Como ya se dijo, el reconocimiento de las prestaciones sociales como derechos del trabajador deben entrar a reconocerse dentro de los términos legales, por tanto corresponde a las autoridades competentes hacer las previsiones presupuestales pertinentes tendientes a hacer efectivos dichos derechos, dentro de las respectivas vigencias fiscales, so pena de las sanciones previstas en la ley. En los anteriores términos se deja rendido concepto por parte de esta Oficina, esperando hacer dado claridad en materia jurídica sobre las inquietudes planteadas.PROYECTO,

BLANCA CECILIA MORA TORO

Abogada Negocios Generales

ELIZABETH JAIMES DE TRUJILLO

Coordinadora Grupo Negocios Generales

LUZ MARINA GIL GARCIA

Jefe Oficina Asesora Jurídica

Disposiciones analizadas por Avance Jurídico Casa Editorial Ltda. Normograma del Ministerio de Defensa Nacional de la República de Colombia n.d.

Última actualización: 20 de abril de 2024