MINDEFENSA - Concepto 62 de 2001

CONCEPTO 62 DE 2001 (10 octubre)

Fuente: Archivo interno Ministerio de Defensa Nacional

MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL CONCEPTO 062MDJNG-810 DEL 01.10.2001

REPUBLICA DE COLOMBIA OFICINA ASESORA JURIDICA ASUNTO: Concepto convalidación de actos administrativos AL: Señor Teniente Coronel JUAN CARLOS MOSQUERA ASTORQUIZA Jefe Departamento E – 4 (E) Gn. En atención al Oficio No. 59238 CEDE4-FI-046 del 09 de agosto del año en curso, mediante el cual envía el proyecto de resolución por la cual se convalida por ratificación la resolución No. 1254 del 30 de diciembre de 1999, en solicitud de concepto jurídico y aprobación, previo el análisis jurídico correspondiente es pertinente concretar los siguientes antecedentes: ANTECEDENTES El 30 de diciembre de 1999, el señor General JORGE ENRIQUE MORA RANGEL, Comandante del Ejercito, expide la resolución No. 1254 , mediante la cual se modifica parcialmente la resolución No. 64 del 02 de febrero de 1999. El articulo 3 º de la mencionada Resolución No. 1254 del 30 de diciembre de 1999, indica: “la presente resolución para su validez requiere ser refrendada por la respectiva autoridad del Ministerio de Defensa Nacional.” Del documento enviado a esta Oficina se observa que la resolución No. 1254 de 1999, tan solo fue

suscrita por el señor General Comandante del Ejército Nacional. Con el objetivo de subsanar una observación de la Contraloría General de la República, el señor Teniente Coronel Jefe del Departamento E – 4- (E) del Ejército Nacional, formula consulta respecto de la posibilidad de convalidar por ratificación la resolución No. 1254 de 1999, a través de la expedición de un nuevo acto administrativo suscrito por el señor Brigadier General, Jefe de la Oficina de Planeación del Ministerio de Defensa Nacional.

CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOSCompetencia.

En virtud de lo dispuesto en los numerales 11 y 12 del artículo 22 , del Decreto 1512 del 11 de agosto de 2000, la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Defensa Nacional, es competente para conceptuar respecto a la consulta elevada por el Jefe del Departamento E – 4 (E) del Ejército Nacional, en cuanto a lo que tiene que ver con las figuras jurídicas de la convalidación y la ratificación de los actos administrativos. No obstante lo anterior, dado que la consulta involucra aspectos eminentemente presupuestales que tienen que ver con el control y la ejecución del presupuesto asignado al Ministerio de Defensa Nacional, corresponde por competencia pronunciarse al respecto a la Oficina de Planeación y a la Dirección de Finanzas de este Ministerio, de conformidad con el Decreto 1512 del 11 de agosto de 2000, toda vez que entre sus funciones contempla las siguientes: “Articulo 15 . Funciones de la Oficina de Planeación. La Oficina de Planeación tendrá a demás de las funciones que le señalen las disposiciones legales especiales y el articulo 64 de la ley 489 de 1998 las siguientes: Efectuar análisis necesarios que permitan conocer a mediano y a largo plazo las necesidades de orden

funciones que le señalen las disposiciones legales especiales y el articulo 64 de la ley 489 de 1998 las siguientes: Efectuar análisis necesarios que permitan conocer a mediano y a largo plazo las necesidades de orden económico, político y social de la Fuerza Pública.” “Articulo 18 . Funciones de la Dirección de Finanzas. La Dirección de Finanzas tendrá a demás de las funciones que le señalen las disposiciones legales especiales y el articulo 64 de la ley 489 de 1998 las siguientes: 1.Cumplir las políticas relacionadas con el control de la ejecución del presupuesto que se le asigna al Ministerio de Defensa Nacional. 2.Asesorar a los funcionarios del Ministerio de Defensa Nacional y a las Unidades Ejecutoras en asuntos financieros, relacionados con la ejecución y contabilización del presupuesto, incluyendo los recursos provenientes de programas de ayuda nacional o internacional”. 2.2. Convalidación y Ratificación de los Actos Administrativos. Si bien es cierto que el saneamiento de los actos administrativos es un tema que no ha sido pacífico en la doctrina y que no está reglamentado específicamente en el derecho colombiano, también lo es que respecto de él, pueden precisarse los siguientes aspectos: a. Se trata de un mecanismo para subsanar los vicios que afectan a un acto administrativo, no para modificarlo, revocarlo o anularlo, y aunque, generalmente se aplica para subsanar las que doctrinariamente se han denominado nulidades relativas (no absolutas), las cuales dan origen a los

llamados actos anulables (no nulos), es posible precisar independientemente de dicha distinción, su procedencia aún en casos regidos por legislaciones que no consagran dicha distinción, como sucede en el derecho colombiano. b. Aunque, en principio los actos administrativos viciados en uno de sus elementos estructurales no son susceptibles de convalidación, es necesario, en cada caso concreto establecer cual es el vicio de que se trata para precisar si puede subsanarse o no. Así, por ejemplo, si el acto administrativo fue expedido condesviación de poder, presenta un vicio en su elemento teológico que es imposible de sanear, pero si se trata de un acto expedido por un funcionario que aunque pertenece a la entidad competente para expedirlo, dentro de ella no le estaba atribuida tal facultad de manera específica, sí es posible que el funcionario competente lo sanee, pues se trata de una incompetencia interna o relativa. c. Cuando de sanear un acto administrativo se trata, pueden darse diferentes posibilidades tales como la conversión, la ratificación, la confirmación, a través de las cuales se pueden obtener efectos similares, aunque no idénticos. Así cuando se invoca la conversión se hace referencia a la figura que implica, que un acto administrativo carece de los requisitos propios de la categoría jurídica que le dio quien lo dictó, pero que reúne los de una categoría jurídica diferente, por ejemplo cuando se hace un nombramiento en propiedad sin los requisitos previos de selección está viciado, pero puede convertirse en un

nombramiento en interinidad, caso en el cual no presentaría la causal de anulación que tenía. La ratificación opera de manera similar a la misma figura existente en el derecho privado, cuando la autoridad competente acepta y reconoce como propio un acto dictado por otra autoridad incompetente. En esta figura se mantienen y "ratifican" los efectos ya existentes y se legitiman para el futuro, ésto lo diferencia de la aprobación en la cual sólo existe previamente un proyecto de acto que produce efectos una vez aprobado. Es claro que la convalidación de los actos administrativos, bien puede darse, al tramitarse los recursos administrativos o de oficio, por iniciativa de la propia administración, con el cumplimiento, siempre, de los requisitos necesarios para la validez y eficacia de los actos administrativos. Por ello, si bien es cierto que el acto de convalidación sanea el vicio del convalidado y se retrotrae en sus efectos, esto no significa que el acto convalidante no deba cumplir con los requisitos exigidos para que todos los actos administrativos produzcan sus efectos. En el derecho colombiano no se hace distinción en relación con las causales de nulidad de los actos administrativos, las cuales se encuentran expresamente enumeradas en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo y todas pueden invocarse para solicitar la declaratoria de nulidad de los mismos, pero dicha situación, no implica que no puedan sanearse los actos administrativos, dentro de los criterios ya expuestos. Igualmente el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en Sentencia 4990 del 11

febrero de 1994, se refirió al tema de la CONVALIDACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO de carácter particular y concreto, en los siguientes términos: “Aunque doctrinariamente y de manera general pudiera aceptarse la "convalidación" del acto administrativo, dicha figura no es de recibo en nuestro ordenamiento positivo por cuanto que en Colombia existe en forma marcada el principio de la inmutabilidad de los actos administrativos definitivos de carácter particular y concreto, conclusión que surge del análisis, por lo menos, de dos materias reguladas en nuestro Código Contencioso Administrativo que, no obstante pertenecer la una al campo de los procedimientos administrativos y la otra a la parte contenciosa, guardan estrecha vinculación, a saber: la revocatoria directa de los actos administrativos tratada en los artículos 69 y siguientes, en concordancia con el artículo 62 y, por otra parte, las causales de nulidad de los actos,consagrada en el artículo 84 . a. La revocatoria. Los actos de que se viene hablando, o sea, los de carácter particular y concreto, una vez agotada la vía gubernativa por no haberse hecho uso de los recursos procedentes o porque éstos se decidieron, adquieren firmeza y ejecutoriedad en grado tal que por sí solos permiten a la administración exigir su cumplimiento aún por la vía de la coacción (art. 68 ) y simultáneamente crean en favor del particular derechos cuya estabilidad garantiza la Constitución. Excepcionalmente puede revocarlos o modificarlos la administración por la vía de la revocatoria según

el artículo 73 , así: - Directamente, sin el consentimiento del titular, cuando es evidente que el acto ocurrió por medios ilegales. - Parcialmente cuando es necesario corregir errores aritméticos o de hecho, siempre que no incidan en la decisión. - Mediante el consentimiento expreso y escrito del titular de la situación particular creada con el acto y - Mediante la solución de los recursos previstos en sede gubernativa por la ley, según el artículo 50 . La vía de la revocatoria directa y la de los recursos gubernativos son excluyentes, la primera no puede ejercerse respecto a los actos recurridos (art. 70 ). Ambas tienen un límite en el tiempo: los recursos en el término que indica la ley (art. 51 ) y la revocatoria hasta antes de ser admitida la demanda ante la jurisdicción. Después de esos términos a la administración le está vedado revocarlos o modificarlos y en esto radica la manifestación del principio de la inmutabilidad. b. La nulidad. No tiene cabida en nuestro medio jurídico la figura de la inexistencia del acto administrativo. Sólo la de la nulidad por las causales consagradas en el artículo 84 del C.C.A. el cual no contempla gradualidad alguna. Atendiendo a sus elementos esenciales, el acto es nulo o no lo es, sin admitir grados contemplados en otros campos, como el de las nulidades absolutas y relativas. En atención a otros factores relativos al proceso de formación pueden darse consecuencias como la ineficacia (por falta de notificación, etc.) o la falta de firmeza (por falta de ejecutoria) o la

inejecutividad, pero son aspectos distintos al de su existencia. Una vez en firme el acto y de no ser posible la revocatoria directa, solamente la jurisdicción de lo contencioso administrativo goza de competencia de orden constitucional para suspender sus efectos o para decretar su nulidad a través del ejercicio de las acciones judiciales correspondientes. El juzgamiento de la controversia sobre si en la expedición de un determinado acto se incurrió o no en alguna de las causales de anulación, corresponde exclusivamente a la jurisdicción. Tales causales contemplan no sólo la de infringir las normas en que debe fundarse, sino las irregularidades en que pudo haber incurrido el funcionario en el momento en que lo expidió (competencia, forma, motivación, objetivos, derecho de defensa).” Ahora bien, por la naturaleza presupuestal del proyecto de acto administrativo a convalidar, tenemosque tener en consideración los principios del sistema presupuestal contenidos en el articulo 12 del Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación, de donde se destaca el principio de la ANUALIDAD, por lo que en todo caso esta situación requiere ser consultada adicionalmente con la Dirección de Finanzas y la Oficina de Planeación de este Ministerio, conforme a los lineamientos trazados en el Decreto 1512 de 2000. Desde el punto de vista de la Oficina Asesora Jurídica de este Ministerio, no podría darse la convalidación en este caso especifico, por cuanto se atentaría contra el principio presupuestal de la ANUALIDAD, según el cual el año fiscal comienza el 01 de enero y termina el 31 de diciembre de

cada año, haciendo imposible asumir compromisos posteriores con cargo a esa vigencia presupuestal. Conviene indicar en todo caso que si tal convalidación o aprobación, se hubiera efectuado dentro de la vigencia fiscal de 1999, habría podido corregir o subsanar los defectos de invalidez que afectan la resolución No. 1254 de 1999, pero de llegar a hacerlo hoy estaríamos en presencia de un acto administrativo completamente nuevo, legalizando un hecho cumplido de expresa prohibición legal. Por todo lo anteriormente expuesto, esta Oficina se permite presentar las siguientes: CONCLUSIONES La convalidación de los actos administrativos, bien puede darse, al tramitarse los recursos administrativos o de oficio, por iniciativa de la propia administración, con el cumplimiento, siempre, de los requisitos necesarios para la validez y eficacia de los actos administrativos. La ratificación opera de manera similar a la misma figura existente en el derecho privado, cuando la autoridad competente acepta y reconoce como propio un acto dictado por otra autoridad incompetente. En esta figura se mantienen y "ratifican" los efectos ya existentes y se legitiman para el futuro, ésto lo diferencia de la aprobación en la cual sólo existe previamente un proyecto de acto que produce efectos una vez aprobado. De conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, la convalidación de los actos administrativos de carácter particular y concreto no es de recibo en nuestro ordenamiento positivo por cuanto que en Colombia existe en forma marcada el principio de la inmutabilidad de los actos administrativos definitivos de carácter particular y concreto. Definida la naturaleza jurídica de la convalidación, ratificación y justificado el criterio de esta Oficina respecto de la imposibilidad jurídica de convalidar la resolución No. 1254 de 1999, toda vez que frente

Definida la naturaleza jurídica de la convalidación, ratificación y justificado el criterio de esta Oficina respecto de la imposibilidad jurídica de convalidar la resolución No. 1254 de 1999, toda vez que frente al principio presupuestal de la anualidad se estaría generando un nuevo acto administrativo que legaliza un hecho cumplido de expresa prohibición legal, se procede a devolver el proyecto de resolución anexo al oficio No. 059238 CEDE4-FI-046 del 09 de agosto de 2001, con el fin de que se coordine de manera directa por ese Departamento la respectiva consulta a la Dirección de Finanzas y Oficina de Planeación de este Ministerio, teniendo en cuenta que de conformidad con el Decreto 1512 del 11 de agosto de 2000, son esas dependencias las competentes para conceptuar en asuntos presupuestales. PROYECTÓ; CARLOS ALBERTO SABOYA GONZALEZAbogado Grupo Negocios Generales e Informática Jurídica

R. No. 881393 del 16 de agot. de 2001. Elaborado 07 de agot. de 2001. Corregido 26 de sept/01

ELIZABETH JAIMES DE TRUJILLO

Coordinadora Grupo Negocios Generales e Informática Jurídica

LUZ MARINA GIL GARCIA

Jefe Oficina Asesora Jurídica

Disposiciones analizadas por Avance Jurídico Casa Editorial Ltda. Normograma del Ministerio de Defensa Nacional de la República de Colombia n.d.

Última actualización: 20 de abril de 2024