MINEDUCACION - Concepto 125484 de 2020

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Usted está en:  Inicio Documento Concepto 125484 de 2020 ME Ocultar anotaciones

 Buscar  Índice  CONCEPTO 125484 DE 2020 (junio 25) <Fuente: Archivo interno entidad emisora> MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL XXXXXXXXXXXXXXX Asunto:Concepto sobre prórroga de periodo de representantes Cordial saludo. De conformidad con su consulta del asunto, elevada mediante el radicado de la solicitud, esta Oficina Asesora Jurídica procederá a emitir concepto de acuerdo con sus funciones establecidas en los numerales 7.8, 7.10 y 7.11 del artículo 7 del Decreto Nacional 5012 de 2009, y en los términos del artículo 28 del CPACA, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015, según el cual, por regla general, los conceptos emitidos por las autoridadescomo respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas, no son de obligatorio

cumplimiento o ejecución.

1. Objeto. “En atención a lo expuesto, el objetivo de la consulta es definir, si es viable jurídicamente efectuar una prórroga o ampliación de los períodos de los representantes de los sectores universitarios, ante las corporaciones de la institución, elegidos por voto directo, cuyos periodos se han vencido dentro del proceso de emergencia sanitaria y medidas de aislamiento, de manera transitoria y hasta cuando existan condiciones para convocar un procesos de elección, así como cuál sería el acto administrativo idóneo para adoptar dicha disposición” [Sic]

2. Consulta.

Previamente, le precisamos que esta Oficina Asesora Jurídica (OAJ) no resuelve casos concretos, por ende, no define derechos, no asigna obligaciones y tampoco establece responsabilidades; sino que emite conceptos jurídicos, entendidos como respuestas a consultas claras, concretas y precisas en forma de pregunta sobre un punto materia de cuestionamiento, duda o desacuerdo que ofrezca la interpretación, alcance y/o aplicación de una norma jurídica o la resolución de una situación fáctica genérica relacionada con el sector educativo. A continuación, daremos unas orientaciones jurídicas generales respecto a las normas que regulan los asuntos consultados, las cuales usted como interesado podrá aplicar, de acuerdo a las circunstancias de modo, tiempo y lugar de su caso concreto.

3. Marco jurídico. 3.1. Constitución Política de Colombia de 1991. 3.2. Ley 30 de 1992 "Por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior"

4. Análisis.

Con el fin de atender la consulta realizada, el presente concepto abarcará los siguientes temas: (i) Autonomía universitaria, (ii) Estatutos. 4.1. Autonomía universitaria La autonomía universitaria, ampliamente reconocida por el ordenamiento jurídico, es la facultad que tienen las universidades para darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la Constitución y la ley. El artículo 69 constitucional así lo reconoce cuando señala: “Artículo 69. Se garantiza la autonomía universitaria. Las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley” Asimismo, el artículo 28 de la Ley 30 de 1992, estatuye: “Artículo 28. La autonomía universitaria consagrada en la Constitución Política de Colombia y de conformidad con la presente Ley, reconoce a las universidades el derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional”. Apoyado en lo expuesto, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado han sosteniendo que la autonomía universitaria es una garantía constitucional que consiste en la “capacidad de autorregulaciónfilosófica y autodeterminación administrativa de la que gozan los centros de educación superior”[1]; que busca el

ejercicio libre de la enseñanza, del aprendizaje y de la opinión, así como la prestación del servicio educativo libre de interferencias del poder público en el proceso de generación del conocimiento[2], orientación ideológica, manejo administrativo y financiero[3]. Así lo ha manifestado la Corte Constitucional: “Así, teniendo en cuenta la filosofía jurídica que ampara el principio de autonomía universitaria, la Corte ha definido su alcance y contenido a partir de dos grandes campos de acción que facilitan la realización material de sus objetivos pedagógicos: (1) la autoregulación filosófica, que opera dentro del marco de libertad de pensamiento y pluralismo ideológico previamente adoptado por la institución para transmitir el conocimiento, y (2) la autodeterminación administrativa, orientada básicamente a regular lo relacionado con la organización interna de los centros educativos. A partir de tales supuestos, es posible afirmar, como ya lo ha hecho la Corte, que el derecho de acción de las universidades se concretan en la posibilidad de: (i) darse y modificar sus estatutos; (ii) establecer los mecanismos que faciliten la elección, designación y períodos de sus directivos y administradores (iii) desarrollar sus planes de estudio y sus programas académicos, formativos, docentes, científicos y culturales; (iii) seleccionar a sus profesores y admitir a sus alumnos; (iv) asumir la elaboración y aprobación de sus presupuestos y (v) administrar sus propios bienes y recursos”[4] (Subrayado propio) Bajo este entendido, las universidades gozan de libertad jurídica y capacidad de decisión que les permite

asegurar la libertad e independencia en el conocimiento, la investigación científica, la tecnología y la creatividad. Es claro, sin embargo, que tal autonomía no convierte a las universidades en estados dentro del Estado, ajenos a este y a la sociedad a la que pertenecen, ni les otorga competencias ilimitadas que desbordan los postulados jurídicos, sociales o políticos; por el contrario, son órganos que hacen parte del aquel, y encuentran su límite en la Constitución Política y la ley. Así lo expresó la Corte Constitucional en Sentencia C-1435 de 2000: “Sobre este particular, es de importancia destacar, atendiendo a la interpretación sistemática de las preceptivas superiores que regulan la materia, que el ejercicio de la autonomía universitaria encuentra limites y restricciones en aspectos concretos que se relacionan con: (i) la facultad reconocida al Estado para regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación (C.P. art. 67), (ii) la competencia atribuida al legislador para expedir las disposiciones generales con arreglo a las cuales las universidades pueden darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos (C.P. art. 69), (iii) la facultad de configuración legislativa para expedir las leyes que regirán la prestación efectiva de los servicios públicos (C.P. art. 150-23) y (iv) el respeto por el ejercicio legítimo de los derechos fundamentales (C.P. arts. 11 y sig.)” (sic). 4.2. Estatutos Teniendo en cuenta que la autonomía universitaria implica para las universidades el darse sus propios

reglamentos, así como establecer las condiciones de acceso a los cargos directivos en respeto a los límites establecidos por la Constitución y la ley; será la propia institución de educación superior (IES) quien conforme con sus estatutos determine las alternativas jurídicas para su correcto funcionamiento. No obstante lo dicho, si bien las condiciones actuales -debido a la declaración de emergencia sanitaria-, implican para ciertos sectores el aislamiento obligatorio, y genera que los procesos presenciales -como lo es en algunos casos el de elección de representantes de las IESse vean alterados, esta Oficina considera que las alternativas que varíen el normal desarrollo de dichos procesos solo pueden tomarse en la medida que exista una imposibilidad fáctica y/o jurídica para desarrollar los comúnmente estatuidos, o en los que se ponga en peligro la legitimidad de las decisiones. 4.2.1. Votaciones por medios electrónicosConforme con la Ley 30 de 1992, en los estatutos, las universidades deberán consagrar una estructura que comprenda la existencia de un Consejo Superior Universitario y un Consejo Académico, señalando además que en ellos deberán estar representados el Estado y la comunidad académica de la universidad (arts. 62 y 63). De acuerdo con la Resolución 5693 de 2018 "Por el cual se unifica la reglamentación de los procesos de elección, mediante voto directo, de los integrantes de los sectores universitarios; para la elección de sus representantes, ante las diferentes corporaciones de la Universidad”, emitida por el rector de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia (UPTC), la elección de los representantes debe garantizar la

participación libre de la comunidad universitaria, teniendo así capacidad electoral: "Todo Estudiante, Empleado Público Docente, Docentes Ocasionales y Catedráticos (Según el Proceso Electoral), Empleado Público no Docente, Trabajador Oficial de la Universidad (...) graduados, ex rector de la Institución y representante del sector productivo que reúnan los requisitos” (literal f) del art. 3°). Para el caso de la UPTC, las elecciones de los representantes estudiantiles, profesores, graduados, personal administrativo, trabajadores oficiales, sector productivo, y ex rectores, fueron implementadas de manera virtual a través de votación electrónica, reglamentado a través del Acuerdo 047 de 2014 modificado por el Acuerdo 012 de 2017, en el que se señala: "ARTÍCULO 1°.- IMPLEMENTAR el sistema de información de voto electrónico en los diferentes procesos que se desarrollen en la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, tanto de elección, como de consulta a los diferentes sectores universitarios.

PARÁGRAFO: Cuando el sistema de información de votación electrónica no cuente con las condiciones adecuadas, según concepto del Director de Tecnologías y Sistemas de la Información y las Comunicaciones, se podrá optar por el sistema de tarjetón electoral (papeleta), aunque sea diferente al señalado en la resolución de convocatoria.

ARTÍCULO 2°.- El mecanismo de voto electrónico se aplicará a los procesos de elección de los representantes estudiantiles, profesores, graduados, personal administrativo, trabajadores oficiales, sector productivo, y ex

rectores, ante las diferentes corporaciones universitarias, establecidas en el Acuerdo 066 de 2005 y Acuerdo 067 de 2005. Así mismo, se aplicará para las consultas a los diferentes sectores universitarios, dentro del proceso de designación de rector”. En este sentido, los estatutos de la universidad consagran una vía electoral virtual que garantiza la participación de la comunidad aún en aislamiento. Empero, la misma norma establece que en caso de que no se cuente con las condiciones adecuadas y según concepto del Director de Tecnologías y Sistemas de la Información y las Comunicaciones, se podrá optar por la vía presencial. Deberá entonces la IES evaluar tal circunstancia para determinar la posibilidad de utilizar la vía virtual. Es claro que de no poderse desarrollar por vía virtual la votación, los estatutos disponen una solución referida a las votaciones presenciales, que, como se sabe, tampoco es posible desarrollar actualmente en atención al aislamiento obligatorio. En este sentido, la universidad debe acudir a otros mecanismos que garanticen el buen funcionamiento de la institución. 4.2.2. Prórroga de los periodos de los representantes Con base en la garantía de participación de la comunidad educativa en la dirección de las instituciones de educación establecida en el artículo 68 constitucional, y bajo el entendido que en los estatutos de la universidad se consagra como parte del proceso electoral la participación de la comunidad académica, es claro que los

representantes de los diferentes estamentos en las corporaciones de la universidad se eligen fruto de una convocatoria y un proceso de elección ya establecido por la universidad. Sin perjuicio de lo señalado y derivado de su autonomía, además de los procesos de elección, las instituciones de educación superior pueden establecer los periodos de sus directivos y administradores (autodeterminaciónadministrativa). Sobre este punto, el Estatuto General (Acuerdo 066 de 2005) de la UPTC, dispone que: "Artículo 10.- Los miembros del Consejo Superior permanecerán en sus funciones mientras tengan las calidades correspondientes. Los representantes de los sectores universitarios ante las corporaciones de la Institución, elegidos por voto directo, perderán su calidad por vencimiento de período, renuncia, muerte (...)” (Subrayado fuera de texto) De acuerdo con dicha norma, la calidad de representante se puede perder por el vencimiento del periodo, sin estipularse la posibilidad de que se prorrogue el término respectivo. Se resalta que la reglamentación interna de las IES es la ruta normativa que debe seguir toda la comunidad académica incluyendo los órganos de estas, por lo que de no haberse estatuido la posibilidad de la prórroga, y por el contrario limitar el periodo de los representantes a un tiempo determinado, la IES no puede ir en contra de ello. No obstante lo anterior, se resalta la posibilidad legal que tienen las universidades de modificar sus estatutos; el artículo 28 de la Ley 30 de 1992 en su literalidad así lo señala al disponer que "la autonomía universitaria consagrada (...) reconoce a las universidades el derecho de darse y modificar sus estatutos”. En concordancia, el

artículo 65 de la misma ley señala como funciones del Consejo Superior Universitario - máximo órgano de dirección y gobierno de la universidad-: "Artículo 65. Son funciones del Consejo Superior Universitario: a) Definir las políticas académicas y administrativas y la planeación institucional. b) Definir la organización académica, administrativa y financiera de la Institución. c) Velar porque la marcha de la institución esté acorde con las disposiciones legales, el estatuto general y las políticas institucionales. d) Expedir o modificar los estatutos y reglamentos de la institución. e) Designar y remover al rector en la forma que prevean sus estatutos. f) Aprobar el presupuesto de la institución. g) Darse su propio reglamento. h) Las demás que le señalen la ley y los estatutos. (...)" (Subrayado propio) En este sentido, es potestad de la misma IES modificar sus estatutos según lo consideren necesario, teniendo en cuenta no obstante, que de permitirse la prórroga del periodo de los -actualesintegrantes de las corporaciones de la IES, este debe encontrarse vigente, y que tal medida debe considerarse temporal en tanto los estatutos han considerado la participación de la comunidad académica como fuente de conformación de tales órganos. Adicionalmente, en consideración de esta Oficina, deberá tenerse en cuenta por parte de la IES el carácter del periodo, esto es, si corresponde a un periodo institucional o personal. Según el Consejo de Estado en Sentencia 2416 de 2000: "Es período personal o subjetivo el que se cuenta a partir de la posesión del elegido, se ejerce el cargo durante el

tiempo que señala la norma correspondiente y la falta absoluta del funcionario da lugar a una nueva elección para un nuevo período. Es objetivo o institucional el período señalado por la correspondiente norma, cuando parte de una fecha determinada y por consiguiente debe finalizar en una fecha determinable. En este caso la falta absolutadel principal se llena automáticamente con el suplente, o en ocasiones por medio de nueva elección, pero siempre por el tiempo que resta para completar el período" (Subrayado propio) La importancia de la determinación del periodo radica en que, de acuerdo con la definición, de tratarse de un periodo institucional el mismo no puede prorrogarse - diferente al periodo personalen tanto implica una duración fija así como la determinación de dos fechas precisas que delimitan el ejercicio de la función pública asignada[5], es decir, una fecha de iniciación del período y una fecha de terminación[6], debiendo el funcionario separarse del cargo una vez se acabe el mentado periodo, sin que sea posible retirarse con posterioridad de la fecha de terminación del mismo[7]. Así también se mencionó en Concepto del 26 de julio de 2016 (exp. 2294), en la que el Consejo de Estado analizando el tipo de periodo del rector de la UTPC, citó el Concepto 2095 del 12 de marzo de 2012, en el que se explicó: "Por ello, la Sala ha reiterado que la denominación de un período como institucional significa que existe certeza del momento en que el mismo empieza y termina, implica también que el período es estable y perentorio de forma que no se extiende más allá del plazo fijado para su finalización; y conlleva igualmente que a su

vencimiento cesa la competencia del funcionario, por lo cual éste deberá dejar el cargo” (Subrayado propio) 4.2.3. Composición de las corporaciones y votación de los miembros efectivos Ahora bien, de existir la mentada imposibilidad fáctica y/o jurídica para la elección de los representantes, así como la imposibilidad para prorrogar sus periodos, considera esta Oficina que las universidades, según lo dispongan, pueden seguir tomando decisiones dentro de las respectivas corporaciones con sus miembros efectivos, hasta que puedan elegirse los respectivos miembros faltantes. Dicha situación fue analizada por la Corte Constitucional cuando manifestó en Sentencia T-1308 de 2005: "Como lo ha reconocido el Consejo de Estado, en este tipo de casos, el principio de la confianza corporativa en las mayorías decisorias, exige que las mismas se compongan por el voto favorable de la mitad más uno de los integrantes efectivos de la Corporación nominadora, apelando al sentido razonable y finalista de las disposiciones que regulan el quórum decisorio legalmente exigible (...) Para el Consejo de Estado, las elecciones en los órganos colegiados de los entes universitarios debe llevarse a cabo con la mayoría de los votos efectivos de los integrantes de la Corporación nominadora, por cuanto de esa forma se garantiza la confianza corporativa en la regla de las mayorías y se preserva el principio democrático en las elecciones universitarias. Así lo reconoció, el citado Tribunal al decretar la nulidad del nombramiento del rector de la Universidad Nacional, quien -entre otrasfue elegido por cuatro (4) votos, cuando para el momento

de la elección, se encontraba vigente un nuevo decreto que establecía que los miembros del Consejo Superior de dicha Universidad no eran siete (7) -como se creíasino realmente ocho (8). (...) En el presente caso, pretender imponer una interpretación literal de las normas del reglamento, en el sentido de exigir como mínimo cinco (5) votos a favor para constituir quórum decisorio, supone el desconocimiento del principio democrático del gobierno de las mayorías, pues los integrantes efectivos del Consejo Superior, se limitan a tan sólo siete (7) representantes -efectivamente nombrados y posesionadosy no a nueve (9) como inicialmente se proyectó. Por lo que carece de toda lógica jurídica pretender exigir una mayoría, a partir de funcionarios que no existen y que, por lo mismo, no pueden manifestar una votación en ningún sentido. Una interpretación como la propuesta conduciría al absurdo de entender que si en lugar de siete (7) miembros, como los que actualmente conforman el Consejo Superior Universitario, tan sólo existieran cinco (5), las decisiones ya no se adoptarían por mayoría absoluta como lo exige el artículo 6° del Acuerdo No. 005 de 2004 y el artículo 12 del Estatuto General de la Universidad, sino por unanimidad, contrariando notoriamente la formaprevista en el reglamento para adelantar las votaciones y lograr el consenso al interior de dicho Consejo Superior” (Subrayado fuera del texto). En el mismo sentido, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado[8] respecto del Congreso de la República -referente por excelencia de cualquier corporación pública en nuestro país-, señaló:

"De acuerdo con la Constitución y el reglamento del Congreso, el quórum deliberatorio, o sea, el que permite abrir y desarrollar los debates, es "la cuarta parte de los miembros de la Corporación”, como mínimo, y es la única regla. En cuanto al quórum decisorio, tanto la Constitución como el reglamento establecen su conformación con "la mayoría de los integrantes de la Corporación”, como regla general; y prevén reglas especiales consagradas en otras disposiciones también constitucionales y del reglamento, que corresponden a los actos legislativos y a la naturaleza y objeto de las distintas clases de leyes. (. ) En lo que respecta al alcance del efecto de la silla vacía, es decir la prohibición de reemplazar al servidor público, encuentra la Sala que evidentemente dicha medida impacta la integración y el funcionamiento del Congreso de la República y sus comisiones. En efecto, el quórum no es otra cosa que el mínimo de personas requeridas para que un colectivo pueda actuar válidamente: Si es deliberatorio, para que pueda deliberar válidamente. Si es decisorio, para que pueda adoptar decisiones válidamente. En este sentido, la interpretación jurídica realizada al comienzo de este acápite está en perfecta congruencia con la operación aritmética que se explica a continuación. El quórum se deriva de una operación aritmética mediante la cual se multiplica un número entero (X) por un número fraccionario, siendo X el número de integrantes y el fraccionario es función de la decisión de la instancia competente para expedir la norma o reglamento correspondiente, la cual tendrá por necesarias mayores o

menores exigencias de acuerdo con la deliberación o decisión de que se trate. (...) Cuando se aplique la sanción consagrada en el artículo 134 de la Carta Política, modificado por el Acto Legislativo 02 de 2015 (situación conocida como "la silla vacía”) se genera forzosamente la reducción del número de integrantes de la respectiva Comisión, o Corporación (Senado o Cámara) o Congreso en pleno, según el caso. Por lo tanto, la determinación del quórum y las mayorías debe establecerse con base en el número total de integrantes de la respectiva Corporación fijado en la Constitución, cifra a la que deben restarse las curules que no pueden ser remplazadas, tal como lo señala el inciso 3° del Artículo 134 de la Constitución Política. En otras palabras, para efectos de conformación del Quórum y mayorías se toma en cuenta el número de miembros que efectivamente integran el cuerpo colegiado como efecto del cumplimiento de la norma constitucional que da lugar a la "silla vacía” (...) En este orden de ideas, como puede observarse, la llamada "silla vacía” en el ordenamiento colombiano afecta la definición del número fijo X que opera como multiplicando, esto es, define el número de miembros del colectivo Senado o Cámara de Representantes. Y lo hace de manera general. Vale decir que siempre que se requiera acudir al número total de miembros de la corporación, para efectos de definir quórum deliberatorio o decisorio, o cálculo de mayorías exigidas, ese número será el mismo y será en consecuencia el multiplicando al cual se aplicará el multiplicador fraccionario.

(...) En consecuencia, para el caso concreto de la consulta y debido a la denominada "silla vacía” que afecta a 3 senadores, bajó el número de senadores de 102 a 99, de manera que el Senado de la República quedó integrado por 99 senadores, y este es el número que determina el quórum decisorio y la mayoría absoluta requerida" (Subrayado propio). Una interpretación en la misma línea fue tenida en cuenta por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia en un caso reciente y ampliamente conocido, en el que dicha corporación quedó con un número de miembros activos inferior al que, en teoría, requería para nombrar nuevos magistrados, y optó por interpretar su reglamento en el sentido de que el quórum decisorio debe tener en cuenta el número de miembros efectivos que componen la Corte y no el número de miembros potenciales.

5. Conclusión.La autonomía universitaria consagrada en el artículo 69 de la Constitución Política y en la Ley 30 de 1992, implica para las universidades, entre otras prerrogativas, el darse y modificar sus estatutos, así como establecer las condiciones de acceso a los cargos directivos en respeto a los límites establecidos por la Constitución y la ley; en este sentido, será la propia institución de educación superior quien conforme con sus reglamentos internos determine las alternativas jurídicas para su correcto funcionamiento.

Sin perjuicio de lo anterior, considera esta Oficina que en el entendido que en la elección de los representantes de las corporaciones de la IES está inmersa la participación de la comunidad académica, esta no puede ser

desconocida, obviándose el procedimiento establecido en los respectivos reglamentos internos. Por lo que solo ante una imposibilidad real fáctica y/o jurídica que impida su desarrollo normal, la IES puede acudir a otros mecanismos. Ahora bien, fruto de la autonomía universitaria, la institución de educación superior puede determinar que el periodo de sus representantes ante las distintas corporaciones sean prorrogados, con las limitantes propias de la Constitución, la ley y sus propios estatutos. Periodos que además, deberán de estar vigentes para poder ser prorrogados, y corresponder a aquellos de carácter personal, en atención a las consideraciones realizadas en el cuerpo del presente concepto. Finalmente, de existir la mentada imposibilidad fáctica y/o jurídica para la elección de los representantes, así como la imposibilidad para prorrogar sus periodos, considera esta Oficina que las universidades, según lo dispongan, pueden seguir tomando decisiones dentro de las respectivas corporaciones con sus miembros efectivos, hasta que puedan elegirse los respectivos miembros faltantes. Cordialmente,

LUIS GUSTAVO FIERRO MAYA

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PAGINA>.

1. Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 18 de mayo de 2011. Rad. 11001-03-24-000-20070029400.

2. Ibid.

3. Corte Constitucional. Sentencia T-492 del 12 de agosto de 1992.

4. Corte Constitucional. Sentencia C-1435 del 25 de octubre de 2000.

5. El Consejo de Estado ha señalado que dichas fechas son determinables, a partir de lo previsto en la ley y la Constitución (rad. 1001-03-06-000-2016-00020-00).

6. Consejo de Estado. Concepto 1743 del 08 de junio de 2006.

7. Ibíd.

8. Consejo de Estado. Concepto del 06 de diciembre de 2017. Rad. 11001-03-06-000-2017-00202-00.

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