MINEDUCACION - Concepto 138662 de 2020

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Usted está en:  Inicio Documento Concepto 138662 de 2020 ME Ocultar anotaciones

 Buscar  Índice  CONCEPTO 138662 DE 2020 (julio 13) <Fuente: Archivo interno entidad emisora> MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL XXXXXXXXXXXXXXX Asunto: Concepto sobre régimen sancionatorio aplicado por las secretarías de educación Cordial saludo. De conformidad con su consulta del asunto, elevada mediante el radicado de la solicitud, esta Oficina Asesora Jurídica procederá a emitir concepto de acuerdo con sus funciones establecidas en los numerales 7.8, 7.10 y 7.11 del artículo 7 del Decreto Nacional 5012 de 2009, y en los términos del artículo 28 del CPACA, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015, según el cual, por regla general, los conceptos emitidos por las autoridadescomo respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas, no son de obligatorio

cumplimiento o ejecución.

1. Objeto. “Quisiera saber ¿Cómo se debe graduar (tazar) la sanción en un proceso administrativo sancionatorio contra un colegio de carácter privado? ¿A qué norma se debe hacer remisión? Y si es el artículo 50 del C.P.A.C.A Ley 1437 de 2011, igualmente ¿Cómo se debe graduar el tiempo que dura la sanción?

En el entendido que la conducta la ha cometido por vez primera, que no hay reincidencia. Y que la sanción que acarrea es la descrita en el Numeral 1 del artículo 2.3.7.4.1 del Decreto 1075 de 2015”. [Sic]

2. Consulta.

Previamente, le precisamos que esta Oficina Asesora Jurídica (OAJ) no resuelve casos concretos, por ende, no define derechos, no asigna obligaciones y tampoco establece responsabilidades; sino que emite conceptos jurídicos, entendidos como respuestas a consultas claras, concretas y precisas en forma de pregunta sobre un punto materia de cuestionamiento, duda o desacuerdo que ofrezca la interpretación, alcance y/o aplicación de una norma jurídica o la resolución de una situación fáctica genérica relacionada con el sector educativo. A continuación, daremos unas orientaciones jurídicas generales respecto a las normas que regulan los asuntos consultados, las cuales usted como interesado podrá aplicar, de acuerdo a las circunstancias de modo, tiempo y lugar de su caso concreto.

3. Marco jurídico. 3.1. Constitución Política de Colombia de 1991.

3.2. Ley 115 de 1994. 3.3. Decreto 1075 de 2015.

4. Análisis.

Con el fin de atender la consulta realizada, el presente concepto abarcará los siguientes temas: (i) Descentralización de la prestación del servicio educativo, (ii) Régimen sancionatorio. 4.1. Descentralización de la prestación del servicio educativo 4.1.1. Inspección y vigilancia La Constitución Política estableció como pilar de la organización del Estado el que este fuera una República unitaria descentralizada con autonomía de sus entidades territoriales (artículo 1o). En este orden de ideas, leyes del sector educativo -o relacionadas con estecomo la Ley 115 de 1994, y la Ley 715 de 2001, disponen que la prestación el servicio educativo está a cargo de las entidades territoriales certificadas en educación, teniendo entre otras competencias, la de ejercer la inspección, vigilancia y supervisión de la educación en su jurisdicción. En los términos del artículo 168 de la ley general de educación: “Artículo 168. Inspección y vigilancia de la educación. En cumplimiento de la obligación constitucional, el Estado ejercerá a través del Presidente de la República, la suprema inspección y vigilancia de la Educación y velará por el cumplimiento de sus fines en los términos definidos en la presente ley. Ejecutará esa función a través de un proceso de evaluación y un cuerpo técnico que apoye, fomente y dignifique la educación. (...)El Presidente de la República o su delegado, en ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia, de

conformidad con lo establecido en el inciso tercero del artículo 80 de la presente ley podrá aplicar a los establecimientos educativos, previo el correspondiente proceso y cuando encuentre mérito para ello, las sanciones de amonestación pública, suspensión o cancelación del reconocimiento oficial”. En relación con los establecimientos educativos privados el artículo 195 de la referida ley señala: “Artículo 195. Inspección y vigilancia de los establecimientos educativos privados. Los establecimientos educativos privados estarán sometidos a la suprema inspección y vigilancia del Presidente de la República o de su delegado en los términos establecidos en la presente Ley, con el fin de garantizar la calidad del proceso educativo y la sujeción de la educación a las prescripciones constitucionales y legales”. (...) En concordancia con este artículo, el artículo 169 ibidem dispone que el “Presidente de la República podrá delegar en el Ministro de Educación Nacional, en los Gobernadores y en los Alcaldes, el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia” previstas en la ley. En tal sentido, el artículo 171 ibid. estatuye: “Artículo 171. Ejercicio de la inspección y vigilancia a nivel local. Los gobernadores y los alcaldes podrán ejercer la inspección y vigilancia a través de las respectivas secretarías de Educación o de los organismos que hagan sus veces. En los municipios donde no exista Secretaría de Educación, el Alcalde podrá delegar la función de inspección y vigilancia en los directores de núcleo del correspondiente municipio. El Gobierno Nacional reglamentará el ámbito de competencia de cada nivel de supervisión o inspección en los

establecimientos educativos de tal manera que ésta sea realizada en forma coordinada y con la periodicidad adecuada”. El Decreto 1075 de 2015 (DURSE), también lo señala: “Artículo 2.3.3.1.8.1. Ejercicio de la inspección y vigilancia de la educación. Delégase en el Ministerio de Educación Nacional la función de inspección y vigilancia de la educación, atribuida al Presidente de la República. Los gobernadores y alcaldes ejercerán, en su respectiva jurisdicción, funciones de inspección y vigilancia de acuerdo con las competencias otorgadas por las leyes y con el reglamento que para el efecto se expida, en cumplimiento de lo dispuesto en el Capítulo 4 del Título VIII de la Ley 115 de 1994. (...) Artículo 2.3.7.2.1. Distribución de la competencia. De conformidad con lo dispuesto en la Ley 115 de 1994, en armonía con la Ley 715 de 2001, en las entidades territoriales certificadas en educación, estas funciones serán desempeñadas en el nivel territorial por los gobernadores y alcaldes distritales y municipales, directamente o a través de las secretarías de educación o del organismo departamental, distrital o municipal que asuma la dirección de la educación y demás funciones y responsabilidades asignadas en la Ley y el reglamento. (…)” De acuerdo con el artículo 2.3.7.1.3. del DURSE, la inspección y vigilancia del servicio educativo está orientada a velar por el cumplimiento de los mandatos constitucionales sobre educación, y de los fines y objetivos

generales de la educación y a procurar y exigir el cumplimiento de las normas sobre el servicio público educativo. El DURSE además dispone que las entidades territoriales certificadas en educación deberán ejercer la inspección, la vigilancia y el control de la prestación del servicio educativo que realizan los establecimientoseducativos de su jurisdicción “de acuerdo con el reglamento que expida para ello” (literal e) del artículo 2.3.7.2.3). El artículo 2.3.7.2.4. en relación con este tópico indica: “Artículo 2.3.7.2.4. Reglamento territorial. Las entidades territoriales certificadas, a través de las respectivas secretarías de educación o quienes hagan sus veces, expedirán el reglamento territorial para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia, teniendo en cuenta lo dispuesto en el presente Título y en las demás normas concordantes que se promulguen” 4.2. Régimen sancionatorio Conforme con el DURSE, la tipificación de cualquier falta, su gravedad, la determinación sobre la procedencia de la sanción y la correspondiente imposición, se adelantarán mediante el procedimiento dispuesto en el artículo 2.3.7.4.8 del decreto, brindándole al establecimiento o institución educativa investigada, la oportunidad para presentar sus descargos.

El mentado artículo establece: “Artículo 2.3.7.4.8. Procedimiento. A las actuaciones que adelanten los gobernadores o alcaldes y las secretarías de educación o los organismos que hagan sus veces en las entidades territoriales certificadas en educación, en

ejercicio de sus competencias de inspección, vigilancia y control, en los términos de la Ley, sus normas reglamentarias y del presente Título, se aplicará en lo pertinente el procedimiento establecido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. No obstante, en virtud de los principios y fines de la educación y de la atención que le compete al Estado para favorecer la calidad, el mejoramiento y la cobertura educativa, previo al inicio de cualquier procedimiento sancionatorio, deberán agotarse todos los mecanismos de apoyo y asesoría contemplados en los artículos 2.3.7.1.3., 2.3.7.1.4. y 2.3.7.3.4. de este Decreto” Ahora bien, acerca de las sanciones dispuestas en el artículo 168 de la Ley 115 de 1994, esto es: (i) amonestación pública, (ii) suspensión, y, (iii) cancelación del reconocimiento oficial realizado al establecimiento educativo; los artículos 2.3.7.4.1. y 2.3.7.4.5. del DURSE señalan: "Artículo 2.3.7.4.1. Sanciones. Las violaciones a las disposiciones legales, reglamentarias o estatutarias por parte de los establecimientos de educación formal o no formal, serán sancionadas sucesivamente por los gobernadores y los alcaldes distritales o municipales dentro de su competencia, de conformidad con la escala que a continuación se establece, salvo que por su gravedad o por constituir abierto desacato, ameriten la imposición de

cualquiera de las sanciones aquí previstas, en forma automática:

1. Amonestación pública que será fijada en lugar visible del establecimiento o institución educativa y en la respectiva secretaría de educación, por la primera vez.

2. Amonestación pública con indicación de los motivos que dieron origen a la sanción, a través de anuncio en periódico de alta circulación en la localidad, o en su defecto de publicación en lugar visible, durante un máximo de una semana, si reincidiere.

3. Suspensión de la licencia de funcionamiento o reconocimiento de carácter oficial, hasta por seis (6) meses, que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 4o y 195 de la Ley 115 de 1994, conlleva la interventoría por parte de la secretaría de educación competente, a través de su interventor asesor, cuando incurra en la misma violación por la tercera vez.

4. Suspensión de la licencia de funcionamiento o reconocimiento de carácter oficial, hasta por un año, que conlleva a la interventoría por parte de la secretaría de educación a través de un interventor asesor, cuando incurra en la misma violación por la cuarta vez.5. Cancelación de la licencia de funcionamiento o reconocimiento de carácter oficial, cuando incurra en la misma violación por quinta vez.

Parágrafo 1o. En el caso de establecimientos educativos estatales de educación formal y para el trabajo y el desarrollo humano, estas sanciones se aplicarán sin perjuicio de las que puedan imponerse a los docentes y

directivos docentes, de acuerdo con el Estatuto Docente, el régimen disciplinario de los servidores públicos y el artículos 130 de la Ley 115 de 1994. Parágrafo 2o. Cuando se impongan a cualquier establecimiento educativo, las sanciones previstas en los numerales 3 y 4 de este artículo, se estudiará, si la responsabilidad por los hechos u omisiones que dieron origen a la falta sancionable, recae en el Consejo Directivo. En este último evento, la autoridad competente podrá ordenar en el mismo acto sancionatorio, la disolución de dicho Consejo y que se proceda de manera inmediata a efectuar las convocatorias de rigor para la elección de uno nuevo, de conformidad con lo establecido en el Decreto 1860 de 1994, en la manera en que queda compilado en el presente Decreto, y en los reglamentos internos. (...) Artículo 2.3.7.4.5. Mérito para sancionar. Las autoridades competentes estudiarán la existencia de mérito para aplicar el régimen sancionatorio, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.3.7.4.1. del presente Decreto. Para tales efectos tendrán en cuenta que por constituir conductas directamente violatorias de las disposiciones legales y reglamentarias sobre la naturaleza y estructura del servicio educativo que pueden ofrecer los establecimientos de educación formal y para el trabajo y el desarrollo humano, los siguientes comportamientos podrán llevar directamente a la suspensión de la licencia de funcionamiento o del reconocimiento de carácter oficial, cuando se incurra en ellos por primera vez y en caso de reincidencia, a la cancelación de la misma.

1. Vincular personal docente al establecimiento educativo privado, sin reunir los requisitos legales, salvo las excepciones contempladas en la ley.

2. Suministrar información falsa para la toma de determinaciones que corresponden a la autoridad educativa competente.

3. Apartarse objetiva y ostensiblemente de los fines y objetivos de la educación y de la prestación del servicio público educativo para el cual se organizó el establecimiento o la institución.

4. Abstenerse de adoptar el proyecto educativo institucional o adoptarlo irregularmente.

5. Expedir diplomas, certificados y constancias falsos y, en general, vender o proporcionar información falsa.

6. Impedir la constitución de los órganos del Gobierno escolar u obstaculizar su funcionamiento.

7. Incurrir de manera reiterada en faltas o conductas sancionables” Así mismo, en ciertos casos como el establecido en el artículo 203 de la Ley 115 de 1994, la secretaría de educación podrá imponerle al establecimiento educativo multa entre los 50 y los 200 SMLMV, por la violación de la prohibición contenida en tal artículo.

Las normas citadas del decreto reglamentario entablan las sanciones que pueden imponerse a las instituciones educativas. Así, en el artículo 2.3.7.4.1. del DURSE se dispone que ante la violación de disposiciones normativas, bien sean de carácter legal o reglamentario, los establecimientos educativos serán sancionados conforme con la “escala” establecida en la norma; creándose una excepción cuando por la gravedad o por el

abierto desacato, ameriten la imposición de cualquiera de ellas de manera inmediata sin tener que obedecer a la regla general de la sanción sucesiva.Así entonces, se evidencia que el primer supuesto de hecho descrito en la norma contiene un tipo de graduación normativa que corresponde a la regla general, y es que, dependiendo de las veces en que se ha reiterado la conducta, se impondrá bien sea, una amonestación pública, la suspensión de la licencia, o su cancelación. No obstante, un segundo supuesto de hecho señala que ante la “gravedad” o por constituir “abierto desacato”, se podrá imponer una de dichas sanciones de manera automática. Lo anterior, en opinión de esta Oficina, debe leerse con base en las demás normas previstas en el ordenamiento jurídico. Así por ejemplo, para determinar la “gravedad” de la conducta, debe la secretaría de educación valorar si dentro de los reglamentos de inspección y vigilancia que en el marco del artículo 2.3.7.2.4. del DURSE expide la entidad territorial, u otras normas que le sean aplicables, se determinan circunstancias o situaciones que son consagradas como graves y deban aplicarse al caso; o que a través de los factores consagrados en el artículo 50 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) -y con base en el material probatorio-, pueda determinarse la gravedad de la misma. Según el artículo 50 del CPACA: “Artículo 50. Graduación de las sanciones. Salvo lo dispuesto en leyes especiales, la gravedad de las faltas y el

rigor de las sanciones por infracciones administrativas se graduarán atendiendo a los siguientes criterios, en cuanto resultaren aplicables:

1. Daño o peligro generado a los intereses jurídicos tutelados.

2. Beneficio económico obtenido por el infractor para sí o a favor de un tercero.

3. Reincidencia en la comisión de la infracción.

4. Resistencia, negativa u obstrucción a la acción investigadora o de supervisión.

5. Utilización de medios fraudulentos o utilización de persona interpuesta para ocultar la infracción u ocultar sus efectos.

6. Grado de prudencia y diligencia con que se hayan atendido los deberes o se hayan aplicado las normas legales pertinentes.

7. Renuencia o desacato en el cumplimiento de las órdenes impartidas por la autoridad competente.

8. Reconocimiento o aceptación expresa de la infracción antes del decreto de pruebas”.

Por su lado, y siendo parte de uno de los criterios para la graduación de la gravedad de las faltas estatuida en el artículo 50 transcrito, el artículo 2.3.7.4.1. del DURSE también considera el desacato como una causal, que para el caso particular llevaría a la aplicación inmediata de una de las sanciones previstas, determinada de acuerdo con el análisis de la secretaría de educación fruto del proceso sancionatorio, el material probatorio recopilado y los descargos de la defensa. No obstante lo anterior, y en atención al artículo 2.3.7.4.5. del DURSE, cuando las conductas son directamente violatorias a las disposiciones legales y reglamentarias sobre la naturaleza y estructura del servicio educativo que

pueden ofrecer los establecimientos educativos, los comportamientos descritos en esta norma, podrán llevar directamente a la aplicación de sanciones tales como la suspensión, o en caso de reincidencia, a la cancelación de la licencia (institución privada) o reconocimiento oficial (institución pública). Finalmente, y con relación al numeral primero del artículo 2.3.7.4.1. del DURSE que estipula la sanción de amonestación pública, la cual será fijada en lugar visible del establecimiento o institución educativa y en la respectiva secretaría de educación; ha de indicarse que en tratándose de una sanción administrativa esta debe cumplir con criterios de racionalidad y proporcionalidad en su aplicación. En este sentido, si bien a través de un concepto no pueden llenarse vacíos normativos, en consideración de esta Oficina el término de su imposiciónque no está determinada en su redaccióndebe responder a dichos criterios.Según la Corte Constitucional[1], el principio de proporcionalidad en materia sancionatoria administrativa exige que “tanto la falta descrita como la sanción correspondiente a la misma resulten adecuadas a los fines de la norma, esto es, a la realización de los principios que gobiernan la función pública”, e implica además que la sanción “no resulte excesiva en rigidez frente a la gravedad de la conducta, ni tampoco carente de importancia frente a esa misma gravedad”. Sin perjuicio de lo anterior, el numeral segundo de la norma en comento indica que para el caso de haber una conducta reiterativa, la amonestación pública que se hace - esta veza través de anuncio en periódico de alta

circulación, o en un lugar visible; se hará por un término máximo de una semana. Generándose así una guía respecto del término máximo que en caso de amonestación pública puede imponérsele al sancionado, esto es, una semana. Así, de acuerdo con el análisis de la respectiva secretaría de educación y en consideración a principios como el de la proporcionalidad, será la entidad quien determine el tiempo durante el cual la sanción será impuesta.

5. Conclusión.

Las leyes del sector educativo -o relacionadas con estecomo la Ley 115 de 1994 y la Ley 715 de 2001, disponen que la prestación el servicio educativo está a cargo de las entidades territoriales certificadas en educación, teniendo entre otras competencias, la de ejercer la inspección, vigilancia y supervisión de la educación en su jurisdicción. Ahora bien, las entidades territoriales a través de sus secretarías de educación tienen la potestad para investigar y si es del caso sancionar a los establecimientos públicos, de acuerdo con las normas establecidas en la Ley 115 de 1994 y al decreto único reglamentario del sector educativo. En relación con la graduación de las sanciones señaladas en tales normas, se evidencia específicamente que en el artículo 2.3.7.4.1. del DURSE se dispone un tipo de graduación normativa que corresponde a la regla general, y es que, dependiendo de las veces en que se ha reiterado la conducta, se impondrá bien sea, una amonestación pública, la suspensión de la licencia, o su cancelación.

No obstante, un segundo supuesto de hecho de la misma norma señala que ante la “gravedad” o por constituir “abierto desacato”, se podrá imponer una de dichas sanciones de manera automática. Lo anterior, en opinión de esta Oficina, debe leerse con base en las demás normas previstas en el ordenamiento jurídico. Así por ejemplo, para determinar la “gravedad” de la conducta, debe la secretaría de educación valorar si dentro de los reglamentos de inspección y vigilancia que en el marco del artículo 2.3.7.2.4. del DURSE expide la entidad territorial, u otras normas que le sean aplicables, se determinan circunstancias o situaciones que son consagradas como graves y deban aplicarse al caso; o que a través de los factores consagrados en el artículo 50 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) -y con base en el material probatorio-, pueda determinarse la gravedad de la misma. Finalmente, en relación con el término por el cual debe interponerse una determinada sanción, en consideración de esta Oficina, este debe obedecer a lo dispuesto en las normas ya descritas del DURSE, y a la racionalidad y proporcionalidad de la sanción que debe ser adecuada a los fines de la norma, tanto que no resulte excesiva en rigidez ni carente de importancia frente a la gravedad de la conducta. Cordialmente, LUIS GUSTAVO FIERRO MAYA Jefe Oficina Asesora Jurídica <NOTAS DE PIE DE PÁGINA>.1. Corte Constitucional. Sentencia C-125 del 18 de febrero de 2003. Ir al inicio Normograma del Ministerio de Educación Nacional de la República de Colombia

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