MINEDUCACION - Concepto 140099 de 2020

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Usted está en:  Inicio Documento Concepto 140099 de 2020 ME Ocultar anotaciones

 Buscar  Índice  CONCEPTO 140099 DE 2020 (julio 15) <Fuente: Archivo interno entidad emisora> MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL XXXXXXXXXXXXXXX Asunto: Concepto sobre conformación CSU universidades del orden nacional. Respuesta a rad. 2020-ER-113595 y 2020-ER-113646 Cordial saludo. De conformidad con su consulta del asunto, elevada mediante el radicado de la solicitud, esta Oficina Asesora Jurídica procederá a emitir concepto de acuerdo con sus funciones establecidas en los numerales 7.8, 7.10 y 7.11 del artículo 7 del Decreto Nacional 5012 de 2009, y en los términos del artículo 28 del CPACA, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015, según el cual, por regla general, los conceptos emitidos por las autoridadescomo respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas, no son de obligatorio

cumplimiento o ejecución.

1. Objeto. “De acuerdo con los antecedentes de la Universidad de los Llanos, el concepto del Ministerio que fundamentó la modificación de la integración del Consejo Superior Universitario de la Universidad de los Llanos en el año 2011, excluyendo al Gobernador del Departamento del Meta, el precedente judicial, la demanda de nulidad que actualmente cursa en el Consejo de Estado contra el Estatuto General, y la decisión e la Procuraduría General de la Nación en primera instancia, ¿le corresponde a este Consejo Superior Universitario incluir al Gobernador del Departamento del Meta, como integrante del Consejo Superior Universitario a la luz de lo dispuesto en el artículo 64 de la Ley 30 de 1992? [Sic]

2. Consulta.

Previamente, le precisamos que esta Oficina Asesora Jurídica (OAJ) no resuelve casos concretos, por ende, no define derechos, no asigna obligaciones y tampoco establece responsabilidades; sino que emite conceptos jurídicos, entendidos como respuestas a consultas claras, concretas y precisas en forma de pregunta sobre un punto materia de cuestionamiento, duda o desacuerdo que ofrezca la interpretación, alcance y/o aplicación de una norma jurídica o la resolución de una situación fáctica genérica relacionada con el sector educativo. Bajo ese entendido, su consulta ha sido sintetizada así: ¿Cómo está conformado el Consejo Superior Universitario de las Universidades públicas del orden nacional? A continuación, daremos unas orientaciones jurídicas generales respecto a las normas que regulan los asuntos

consultados, las cuales usted como interesado podrá aplicar, de acuerdo a las circunstancias de modo, tiempo y lugar de su caso concreto.

3. Marco jurídico. 3.1. Constitución Política de Colombia de 1991. 3.2. Ley 30 de 1992 "Por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior"

4. Análisis.

Con el fin de dar respuesta a su consulta, el presente concepto abarcará los siguientes temas: (i) Aclaración previa, (ii) Autonomía universitaria, (iii) Consejo Superior Universitario. 4.1. Aclaración previa Bajo el Decreto 01 de 1984 (CCA), derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), se disponía que: “Artículo 25. Consultas. El derecho de petición incluye el de formular consultas escritas o verbales a las autoridades, en relación con las materias a su cargo, y sin perjuicio de lo que dispongan normas especiales. Estas consultas deberán tramitarse con economía, celeridad, eficacia e imparcialidad y resolverse en un plazo máximo de treinta (30) días. Las respuestas en estos casos no comprometerán la responsabilidad de las entidades que las atienden, ni serán de obligatorio cumplimiento o ejecución” (Subrayado propio) En este mismo sentido, se reiteró en el artículo 28 del CPACA (modificado por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015):“Artículo 28. Alcance de los conceptos. Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las

autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución”. Sobre este aspecto y específicamente sobre el artículo 25 transcrito, en sentencias C877 de 2000, T-807 de 2000 y C-542 de 2005, la Corte Constitucional manifestó: "Los conceptos emitidos por las autoridades públicas en respuesta del derecho de petición de consultas contenido en el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo significan, en principio, una orientación, un consejo, un punto de vista” (Subrayado propio) En el mismo sentido, en Sentencia T-091 de 2007 la alta corte explicó: "La jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado ha señalado que como regla general los conceptos que se expiden a instancia del interesado no son obligatorios, no crean situaciones jurídicas, y por tanto, no comprometen la responsabilidad de la entidad pública que los expide". En el mismo orden la jurisdicción de lo contencioso administrativo frente a las implicaciones de los conceptos ha dicho: "Como todo pronunciamiento no obligatorio jurídicamente, se trata de una opinión o apreciación que no es capaz de tener un efecto jurídico directo sobre el asunto de que trata, pues solo sirve para orientar a quien hace la consulta"[1]. 4.2. Autonomía universitaria La autonomía universitaria, ampliamente reconocida por el ordenamiento jurídico, es la facultad que tienen las universidades para darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la Constitución y la

ley. El artículo 69 constitucional así lo reconoce cuando señala: “Artículo 69. Se garantiza la autonomía universitaria. Las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley” Asimismo, el artículo 28 de la Ley 30 de 1992, estatuye: “Artículo 28. La autonomía universitaria consagrada en la Constitución Política de Colombia y de conformidad con la presente Ley, reconoce a las universidades el derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional”. Apoyado en lo expuesto, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado han reconocido que la autonomía universitaria es una garantía constitucional que consiste en la “capacidad de autorregulación filosófica y autodeterminación administrativa de la que gozan los centros de educación superior”[2]; que busca el ejercicio libre de la enseñanza, del aprendizaje y de la opinión, así como la prestación del servicio educativo libre de interferencias del poder público en el proceso de generación del conocimiento[3], orientación ideológica,

manejo administrativo y financiero[4]. Así lo ha manifestado la Corte Constitucional: “Así, teniendo en cuenta la filosofía jurídica que ampara el principio de autonomía universitaria, la Corte ha definido su alcance y contenido a partir de dos grandes campos de acción que facilitan la realización material desus objetivos pedagógicos: (1) la autoregulación filosófica, que opera dentro del marco de libertad de pensamiento y pluralismo ideológico previamente adoptado por la institución para transmitir el conocimiento, y (2) la autodeterminación administrativa, orientada básicamente a regular lo relacionado con la organización interna de los centros educativos. A partir de tales supuestos, es posible afirmar, como ya lo ha hecho la Corte, que el derecho de acción de las universidades se concretan en la posibilidad de: (i) darse y modificar sus estatutos; (ii) establecer los mecanismos que faciliten la elección, designación y períodos de sus directivos y administradores (iii) desarrollar sus planes de estudio y sus programas académicos, formativos, docentes, científicos y culturales; (iii) seleccionar a sus profesores y admitir a sus alumnos; (iv) asumir la elaboración y aprobación de sus presupuestos y (v) administrar sus propios bienes y recursos.”[5] (Subrayado propio) Bajo este entendido, las universidades gozan de libertad jurídica y capacidad de decisión que les permite asegurar la libertad e independencia en el conocimiento, la investigación científica, la tecnología y la creatividad. Es claro, sin embargo, que tal autonomía no convierte a las universidades en estados dentro del Estado, ajenos a

este y a la sociedad a la que pertenecen, ni les otorga competencias ilimitadas que desbordan los postulados jurídicos, sociales o políticos; por el contrario, son órganos que hacen parte del aquel, y encuentran su límite en la Constitución Política y la ley. Así lo expresó la Corte Constitucional en Sentencia C-1435 de 2000: “Sobre este particular, es de importancia destacar, atendiendo a la interpretación sistemática de las preceptivas superiores que regulan la materia, que el ejercicio de la autonomía universitaria encuentra limites y restricciones en aspectos concretos que se relacionan con: (i) la facultad reconocida al Estado para regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación (C.P. art. 67), (ii) la competencia atribuida al legislador para expedir las disposiciones generales con arreglo a las cuales las universidades pueden darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos (C. P. art. 69), (iii) la facultad de configuración legislativa para expedir las leyes que regirán la prestación efectiva de los servicios públicos (C.P. art. 150-23) y (iv) el respeto por el ejercicio legítimo de los derechos fundamentales (C.P. arts. 11 y sig.)” (sic) (Subrayado propio). 4.3. Consejo Superior Universitario Conforme con el artículo 62 de la Ley 30 de 1992, la dirección de las universidades estará a cargo del Consejo Superior Universitario, el Consejo Académico y el Rector. Según el artículo 64 de la misma norma, el Consejo Superior Universitario (CSU) es el máximo órgano de

dirección y de gobierno de la universidad, conformado de la siguiente forma: “Artículo 64. El Consejo Superior Universitario es el máximo órgano de dirección y gobierno de la universidad y estará integrado por: a) El Ministro de Educación Nacional o su delegado, quien lo presidirá en el caso de las instituciones de orden nacional. b) El Gobernador, quien preside en las universidades departamentales. c) Un miembro designado por el Presidente de la República, que haya tenido vínculos con el sector universitario. d) Un representante de las directivas académicas, uno de los docentes, uno de los egresados, uno de los estudiantes, uno del sector productivo y un ex-rector universitario. e) El Rector de la institución con voz y sin voto. Parágrafo 1o. En las universidades distritales y municipales tendrán asiento en el Consejo Superior los respectivos alcaldes quienes ejercerán la presidencia y no el Gobernador.Parágrafo 2o. Los estatutos orgánicos reglamentarán las calidades, elección y período de permanencia en el Consejo Superior, de los miembros contemplados en el literal d) del presente artículo” (Subrayado fuera de texto) Así conforme con la norma, el Consejo Superior Universitario (CSU) está conformado por: (1) El Ministro de Educación Nacional o su delegado, (2) el Gobernador, (3) un miembro designado por el Presidente de la República, (4) un representante de las directivas, (5) un representante de los docentes, (6) uno de los egresados,

(7) uno de los estudiantes, (8) uno del sector productivo, (9) un ex-rector universitario, y, (10) el Rector. En concordancia con lo dicho en el punto de autonomía universitaria y los límites que ella consagra, es pertinente en este punto resaltar lo dicho por el Consejo de Estado en Sentencia del 07 de septiembre de 2015[6]: “En efecto, el régimen de autonomía le permite a las universidades oficiales libertad en materia normativa, pues dentro de sus atribuciones puede expedir los estatutos que rigen su actividad. (...) En todo caso, la realización del régimen de autonomía de las universidades estatales debe surtirse, en cualquiera de los planos aludidos, “de acuerdo con la ley.”. Esta expresión debe tomarse en sentido material y teleológico. Es decir, que los estatutos, actuaciones y decisiones que adopten los centros de educación deben observar la Constitución Política y los tratados internacionales suscritos o acogidos por el Estado Colombiano en temas de derechos fundamentales y de educación, y la ley. Tal sujeción a las normas superiores al momento de expedir sus disposiciones de autoregulación se contempla en el artículo 67 de la Ley 30 de 1992. Esta norma reconoce que si bien los estatutos de la universidad pueden fijan los requisitos que deben cumplir las personas que se desempeñen como integrantes del Consejo Superior Universitario o como Rector, están sometidas a la normativa general fijada por el constituyente y el legislador, esta última como una potestad atribuida al Congreso de la República en los términos del artículo 150 Superior para “Expedir las leyes que regirán el ejercicio de las

funciones públicas y la prestación de los servicios públicos. ”. Entonces, este régimen de autonomía de las universidades oficiales se desarrolla dentro de los límites generales que ha dispuesto el ordenamiento jurídico, pues ello no representa que la autorregulación y el autogobierno signifique el desconocimiento del carácter unitario del Estado Colombiano que se propugna en el artículo 1o de la Constitución Política de 1991” (Subrayado fuera de texto) Se resalta que aun cuando las instituciones de educación superior pueden establecer las calidades de algunos miembros del CSU, la norma es la que establece cómo debe estar compuesto, por lo que a pesar de su autonomía tal configuración no puede variar. Así, ha de tenerse en cuenta que la norma en comento no dispone una disyuntiva entre la participación del Ministro o su delegado y el Gobernador; consagrando exclusivamente que, en tanto se trate de una universidad del orden departamental, quien preside tal órgano es el Gobernador y no el Ministro o su delegado. Distinto sucede por ejemplo con lo dicho en el parágrafo 1o del artículo 64 en el que se dispone que quien tendrá asiento en el CSU de las universidades distritales y municipales, será el Alcalde y no el Gobernador, y que en tal caso, quien preside el CSU no será el Ministro o su delegado sino el Alcalde. Sobre la conformación del CSU, el Consejo de Estado en Sentencia del 04 de junio de 2015[7] al conocer de una demanda de nulidad contra el Acuerdo 062 de 2002 “Por el cual se deroga el Acuerdo 064 de 1993, y se adopta

el Estatuto General de la Universidad de la Amazonía”, por haberse excluido al Gobernador del Caquetá como miembro del Consejo Superior Universitario -siendo la Universidad de la Amazonía una entidad del orden nacional-; expuso: “Conforme se precisó en el auto de 6 de septiembre de 2013, que decretó la suspensión provisional de la disposición acusada, confirmado por la Sala al resolver el recurso de súplica, una vez se confrontó el acto acusado con la norma presuntamente violada, se advierte que al excluirse al Gobernador como miembro del Consejo Superior Universitario, se transgredió la norma superior - Ley 30 de 1992, artículo 64, que ordena que dicho servidor público sea uno de los integrantes del máximo órgano de dirección y de gobierno del ente universitario de nivel nacional, como lo es la Universidad Oficial de la Amazonía.La voluntad del Legislador, como se desprende del artículo 64 de la Ley 30 de 1992, fue la de que los Gobernadores fueran miembros de los Consejos Superiores de las Universidades tanto del nivel Nacional como del Departamental, de lo contrario, de manera expresa los hubiera excluido del nivel nacional, como sí lo hizo respecto de las Universidades Distritales y Municipales en el parágrafo del mismo artículo. La Sala entonces prohíja la sentencia de 24 de julio de 2008, traída a colación en el auto que decretó la medida cautelar (...) en los siguientes términos: "... resulta absolutamente claro que el Gobernador sí forma parte del Consejo Superior de la Universidad de

Córdoba, tanto por mandato legal de la Ley 30 de 1992 como de los propios estatutos de dicha institución. Según el artículo 64 de la Ley 30, cuando la Universidad es del orden departamental, el Gobernador del Departamento preside el Consejo Superior Universitario. En el caso de las universidades del orden nacional, preside el Ministro de Educación o su delegado, pero el Gobernador es una de los integrantes de dicho cuerpo colegiado (...)” Ahora bien, es cierto que mediante Sentencia C-589 de 1997 la Corte Constitucional expresó que: "En conclusión se tiene que de los ocho (8) miembros que conforman el Consejo Superior Universitario, sólo dos (2) proceden del gobierno, como son: el Ministro de Educación o su delegado, a nivel nacional; o el Gobernador, o el Alcalde, a nivel departamental, distrital o municipal, y el designado por el Presidente de la República. Existe otro miembro, ajeno al gobierno y a la universidad, que pertenece al sector productivo, y los otros cinco (5) hacen parte de la comunidad universitaria. Entonces, no es cierto que los miembros del Consejo Superior Universitario de origen estatal tengan la mayoría en ese organismo. Así las cosas, las decisiones podrán ser adoptadas de manera libre y razonada y no como fruto de la imposición de políticas ajenas a sus propios intereses y los de la sociedad en general” No obstante, de una lectura en contexto de la citada sentencia se vislumbra que ella no estaba enfocada en determinar la conformación del CSU sino en dilucidar si su forma de conformación era violatoria de la

autonomía universitaria, señalando que: "Si bien el interés del Constituyente era el de sustraer la dirección y manejo de las universidades estatales del control de las mayorías políticas y de los grupos económicos dominantes, la presencia de representantes del Estado y del sector productivo, se explica por el propósito de integrar la Universidad a la sociedad que la circunda, para evitar una insularidad que se ha revelado infecunda para ambas. (...) La participación de tales funcionarios no tiene por objeto imponer la política de sus gobiernos en el desarrollo de la educación, sino coordinar las políticas nacionales o territoriales con las que fije el órgano de dirección universitario, a fin de que ésta se integre al sistema general; no hay que olvidar que tanto la Nación como las entidades territoriales, en los términos del artículo 67 de la Constitución, tienen el deber de participar en la dirección, financiación y administración de los servicios educativos estatales, en los términos que señalen la Constitución y la ley” Así, bajo dicha óptica, el artículo 64 demandado fue declarado exequible por la Corte Constitucional; entendiéndose que la conclusión a la cual llegó esta corte sobre la participación del Gobernador en la conformación del CSU hace parte de la obiter dictum de la sentencia y no de su ratio decidendi. Esta postura es apoyada por el Consejo de Estado cuando en la misma sentencia antes referenciada el alto tribunal, aclaró: “Si bien la Corte Constitucional mediante sentencia C-589 de 13 de noviembre de 1997, traída a colación por la

entidad demandada, frente a la participación de los representantes del Estado en el Consejo Superior de las Universidades Estatales manifestó en sus considerandos, que sólo dos miembros proceden del Gobierno, a saber, “el Ministro de Educación o su Delegado, a nivel nacional; o el Gobernador o el Alcalde, a nivel departamental, distrital o municipal, y el designado por el Presidente de la República. Existe otro miembro, ajeno al gobierno y a la universidad que pertenece al sector productivo, y los otros cinco (5) hacen parte de la comunidad universitaria”, dicho pronunciamiento respondió a una demanda de inexequibilidad, en la cual lo cuestionado oel tema de discusión fue la autonomía de que gozan las universidades conforme a la Constitución Política y la participación del Estado, que el actor consideró excesiva; el tema jurídico no fue si el Gobernador hacía parte del Consejo Superior de la Universidad del nivel Nacional, luego al no constituir la razón de la decisión, se trata de un pronunciamiento que no tiene fuerza vinculante y no puede ser utilizado para desconocer el tenor expreso de la Ley, porque constituye una manifestación incidental o accesoria para resolver el problema jurídico, que no incide en el fondo de la decisión”. Manifestaciones sobre la conformación del Consejo Superior Universitario también han sido realizadas por la Procuraduría quien en análisis de casos que son de su competencia ha señalado: “De la apreciación conjunta de los elementos de juicio que integran la indagación preliminar adelantada por la Procuraduría Regional del Chocó, se colige que el artículo 64 literal b) de la Ley 30 de 1992-Ley Especial de la

Autonomía Universitaria-permite expresamente a los Gobernadores Departamentales hacer parte de las Universidades de carácter nacional. (...) El Estatuto General de la Universidad Tecnológica del Chocó se fundamenta, en su aspecto legal, en el artículo 69 de la Carta Política y en la Ley 30 de 1992, artículos 65 a 69, norma que establece que los Gobernadores Departamentales hacen parte de los Consejos Directivos de las Universidades de carácter nacional. (...) Significa lo anterior, que las actuaciones que tuvo (...) en su condición de Gobernador del Departamento del Chocó, en las reuniones ordinarias y extraordinarias del Consejo Superior de la Universidad Tecnológica del Chocó tuvieron o detentaron respaldo legal y se advierte en la mayoría de las actas de las reuniones ordinarias y extraordinarias del Consejo Superior de la Universidad Tecnológica del Chocó “Diego Luis Córdoba” aparece firmando el representante o delegado del Gobernador, en consecuencia, no pueden ser invalidadas, ni mucho menos tales actuaciones podrían ubicarse dentro del catálogo de faltas disciplinarias”[8]

5. Respuesta. ¿Cómo está conformado el Consejo Superior Universitario de las Universidades públicas del orden nacional?

La autonomía universitaria es una garantía constitucional que consiste en la capacidad de autorregulación filosófica y autodeterminación administrativa. Así, las universidades gozan de libertad jurídica y capacidad de decisión que les permite asegurar la libertad e independencia en el conocimiento, la investigación científica, la

tecnología y la creatividad. Sin perjuicio de tal reconocimiento, es claro que tal autonomía no convierte a las universidades en estados dentro del Estado, ajenos a este y a la sociedad a la que pertenecen, ni les otorga competencias ilimitadas que desbordan los postulados jurídicos, sociales o políticos; por el contrario, son órganos que hacen parte del aquel, y encuentran su límite en la Constitución Política y la ley. En este sentido, si bien las universidades tienen autonomía para reglamentar las calidades, elección y período de permanencia de los miembros del CSU contemplados en el literal d) del artículo 64; sin embargo, fue la misma Ley 30 de 1992 -en desarrollo del artículo 69 constitucionalque determinó la conformación de este órgano, señalando que, tanto para las universidades del orden nacional como departamental, el multicitado consejo deberá estar integrado -en representación del gobiernopor el Ministro o su delegado, el Gobernador, y un designado del Presidente de la República. Así, la norma estatuye que en caso de tratarse de una institución del orden nacional, será el Ministro o su delegado quien lo presidirá, mientras que si se trata de una institución del orden departamental, será el Gobernador quien presida. Diferente sucede con el caso de una institución del orden distrital o municipal en la que el Gobernador no tendrá asiento en el CSU reemplazándose por el Alcalde quien lo presidirá.Finalmente se resalta que la emisión de conceptos jurídicos obedece a meras orientaciones y opiniones que no comprometen la responsabilidad de la entidad pública que los expide, y que no son vinculantes ni obligatorios

para el interesado. En este sentido, es la universidad quien debe determinar el proceder respecto de su situación particular, siempre dentro del marco constitucional y legal so pena de las consecuencias jurídicas que puedan derivarse. Cordialmente,

LUIS GUSTAVO FIERRO MAYA

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>.

1. Consejo de Estado. Sección Primera, Sentencia del 07 de junio de 2007, Exp. 11001032400020060012000

2. Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 18 de mayo de 2011. Rad. 11001-03-24-000-20070029400.

3. Ibid.

4. Corte Constitucional. Sentencia T-492 del 12 de agosto de 1992.

5. Corte Constitucional. Sentencia C-1435 del 25 de octubre de 2000.

6. Consejo de Estado, Sección Quinta. Exp. 13001-23-33-000-2014-00343-01.

7. Consejo de Estado, Sección Primera. Exp. 11001-03-24-000-2013-00058-00

8. Procuraduría Primera Delegada Vigilancia Administrativa. Rad. 013-87169 -2003.

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