MINEDUCACION - Concepto 150180 de 2026

CONCEPTO 150180 DE 2026

(abril 28) <Fuente: Archivo interno entidad emisora> MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Radicación relacionada: 2026-ER-0110267 Bogotá, D.C., 28 de abril de 2026 Señora XXXXX XXXXX@hotmail.com Asunto: Concepto jurídico acerca de proporción estudiantes-orientadores Cordial saludo Señora XXXXX, De conformidad con la consulta presentada mediante el oficio del asunto y en atención a la solicitud en el planteada, se hace pertinente señalar que, en ejercicio de las funciones asignadas a la Oficina Asesora Jurídica en los numerales 10 y 12 del artículo 7o . del Decreto 2269 del 29 de diciembre de 2023, se procede a emitir el presente concepto en los términos que se exponen a continuación:

1. Alcance del concepto De conformidad con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011 y la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, en particular la providencia del 6 de febrero de 1997 (expediente 7736), los conceptos jurídicos emitidos por las autoridades administrativas tienen un carácter meramente orientador y no constituyen decisiones administrativas, en la medida en que no crean, modifican ni extinguen situaciones jurídicas de carácter general o particular, ni son fuente normativa. Su finalidad es facilitar la interpretación de la legislación vigente y la adecuada aplicación de los principios jurídicos.

En concordancia con lo anterior, la Corte Constitucional, mediante sentencia C542 de 2005,

precisó que del contenido de los conceptos no se deriva responsabilidad patrimonial para la entidad que los emite, por cuanto atribuirles efectos jurídicos vinculantes o generadores de responsabilidad afectaría el principio de legalidad, el derecho de petición en su modalidad de consulta y el adecuado funcionamiento del Estado de Derecho. En este sentido, el presente concepto tiene como propósito ofrecer un marco interpretativo general que permita orientar la comprensión y aplicación de las normas relacionadas con los asuntos consultados, sin que de su contenido se deriven efectos jurídicos frente a casos concretos ni se constituya en fuente normativa para resolver controversias específicas, garantizando así el principio de seguridad jurídica.2. Objeto de consulta La pretensión de la petición radica en obtener orientación jurídica respecto de los temas: En ejercicio del derecho de petición consagrado en la Constitución Política, me permito solicitar un concepto técnico relacionado con la proporción adecuada entre el número de estudiantes y el número de profesionales orientadores escolares que debe tener una institución educativa. La inquietud surge en el marco de la atención integral que se debe brindar a la población estudiantil, considerando que en nuestra institución contamos con un total de 1.400 estudiantes. En este sentido, se requiere claridad sobre cuántos profesionales orientadores escolares deberían estar vinculados para garantizar una atención oportuna, pertinente y conforme a la normativa vigente.» [Sic]

3. Marco jurídico 3.1. Constitución Política de Colombia de 1991 . 3.2. Ley 115 de 1994 . Ley General de Educación. 3.3. Ley 715 de 2001 . Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151

, 288 , 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la

3.3. Ley 715 de 2001 . Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151 , 288 , 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros. 3.4. Decreto 1075 de 2015. Decreto Único Reglamentario del Sector Educación.

4. Consideración previa Es pertinente, en primer lugar, contextualizar que los planteamientos desarrollados en la presente comunicación son el resultado de un ejercicio interpretativo y técnico, adelantado de manera articulada entre esta Oficina la Subdirección de Recursos Humanos del Sector Educación. Esta coordinación interdependencial tuvo como finalidad asegurar una lectura jurídica y técnica rigurosa, coherente y debidamente fundamentada del asunto objeto de consulta, en concordancia con el marco normativo aplicable y las competencias institucionales de cada dependencia.

En desarrollo de esta articulación, la mencionada Subdirección, compartió mediante memorando interno No. 2026-IE-012261 un conjunto de consideraciones, dentro del ámbito de sus funciones misionales, resultan relevantes para realizar un análisis integral y contextualizado del caso planteado. Dichos aportes contribuyeron significativamente a la construcción de una postura institucional unificada, que permite ofrecer una respuesta de fondo, estructurada y técnicamente sustentada, en consonancia con lo solicitado por la entidad peticionaria.

Este trabajo conjunto refleja el compromiso del Ministerio con la articulación interna, la calidad técnica de sus conceptos y la garantía de respuestas consistentes con los principios de legalidad, seguridad jurídica y orientación al servicio público de educación.

5. Análisis Para efectos del presente concepto se abordarán las siguientes temáticas: (i) Descentralizaciónadministrativa del servicio público educativo, (ii) Parámetros por número promedio de estudiantes,

(iii) Plantas de personal docente y administrativo del servicio educativo estatal y (iv) Servicio de orientación estudiantil 5.1. Descentralización administrativa del servicio público educativo En este punto, resulta relevante mencionar que, para efectos de la optimización en la prestación del servicio público de educación, su administración se encuentra descentralizada manteniendo su centralización política en cabeza del Ministerio de Educación Nacional, en virtud de lo preceptuado en la Constitución Política de 1991 , la Ley 115 de 1994 y la Ley 715 de 2001, En particular, la Ley 715 de 2001 consolidó la figura de la descentralización administrativa de la prestación del servicio público educativo, determinando las funciones a cargo de las entidades territoriales certificadas en educación, de la siguiente manera: Artículo 6o . Competencias de los departamentos. Sin perjuicio de lo establecido en otras normas, corresponde a los departamentos en el sector de educación las siguientes competencias: 6.2. Competencias frente a los municipios no certificados: 6.2.1. Dirigir, planificar; y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica, media en sus distintas modalidades, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad, en los términos definidos en la presente ley. (...) 6.3. Administrar, ejerciendo las facultades señaladas en el artículo 153 de la Ley 115 de 1994, las

sus distintas modalidades, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad, en los términos definidos en la presente ley. (...) 6.3. Administrar, ejerciendo las facultades señaladas en el artículo 153 de la Ley 115 de 1994, las instituciones educativas, el personal docente y administrativo de los planteles educativos, sujetándose a la planta de cargos adoptada de conformidad con la presente ley. Para ello, realizará concursos, efectuará los nombramientos del personal requerido, administrará los ascensos (...) 6.2.7. Ejercer la inspección, vigilancia y supervisión de la educación en su jurisdicción, en ejercicio de la delegación que para tal fin realice el Presidente de la República (...) 6.2.12. Organizar la prestación y administración del servicio educativo en su jurisdicción (...) 6.2.15. Para efectos de la inscripción y los ascensos en el escalafón, la entidad territorial determinará la repartición organizacional encargada de esta función de conformidad con el reglamento que expida el Gobierno Nacional. Artículo 7o . Competencias de los distritos y los municipios certificados: 7.1. Dirigir, planificar y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica y media, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad, en los términos definidos en la presente ley (...) 7.3. Administrar, ejerciendo las facultades señaladas en el artículo 153 de la Ley 115 de 1994, las

instituciones educativas, el personal docente y administrativo de los planteles educativos, sujetándose a la planta de cargos adoptada de conformidad con la presente ley. Para ello, realizará concursos, efectuará los nombramientos del personal requerido, administrará los ascensos (...) 7.8. Ejercer la inspección, vigilancia y supervisión de la educación en su jurisdicción, en ejercicio dela delegación que para tal fin realice el Presidente de la República (...) 7.12. Organizar la prestación del servicio educativo en su jurisdicción (...) En consecuencia, corresponde a las entidades territoriales certificadas, la dirección y planificación del servicio educativo en su territorio, garantizando el cumplimiento de la normatividad y políticas respectivas, a través del ejercicio de sus facultades de vigilancia y supervisión. 5.2. Parámetros por número promedio de estudiantes. Por otra parte, a fin de dar contexto respecto de la aplicación parámetros establecidos en la norma, es necesario traer a colación los distintos tipos de cargos docentes que define la misma. En tal sentido, el artículo 2.4.6.3.3 . del Decreto 1075 de 2015 distingue entre docentes de aula, docentes de apoyo pedagógico y docentes orientadores, estos últimos entendidos como aquellos responsables de definir planes o proyectos pedagógicos tendientes a contribuir a la resolución de conflictos, garantizar el respeto de los derechos humanos, contribuir al libre desarrollo de la personalidad de los estudiantes, brindar apoyo a los estudiantes con problemas de aprendizaje, acompañar a los padres de familia, realizar el diagnóstico y seguimiento a los estudiantes que requieran una atención de orientación, y

establecer contactos interinstitucionales que apunten al desarrollo del Proyecto Educativo Institucional del establecimiento educativo. Ahora bien, para efectos de la ubicación del personal docente de aula por parte de la entidad territorial, el artículo 2.4.6.1.2.4 . del Decreto señalado dispone que se tendrá como referencia que el número promedio de alumnos por docente de aula en la entidad territorial sea como mínimo 32 en la zona urbana y 22 en la zona rural y que se atenderán los parámetros del mismo artículo de manera diferenciada para preescolar y educación básica primaria, educación básica secundaria y media académica y educación media técnica. Ahora bien, la misma norma aclara que a los docentes orientadores no les es aplicable la relación técnica alumno - docente contemplada en el artículo 2.4.6.1.2.4 : Artículo 2.4.6.1.2.5 . Docentes orientadores y otro personal. Los docentes orientadores a los que se refiere el numeral 2 del artículo 2.4.6.3.3 del presente decreto no serán tenidos en cuenta para la aplicación de los parámetros establecidos en el artículo anterior . Los profesionales vinculados en propiedad a la planta de personal como docentes o administrativos y que de acuerdo con lo establecido en el artículo 46 de la Ley 115 de 1994, realizan acciones pedagógicas y terapéuticas que permiten el proceso de integración académica y social , serán ubicados en las instituciones educativas que defina la entidad territorial para este propósito y no serán tenidos en cuenta para la aplicación de los parámetros establecidos en el artículo anterior.

(negrilla fuera del texto original) De lo anterior se concluye que el ordenamiento jurídico sí establece ratios para docentes de aula, pero deliberadamente no fija una ratio normativa equivalente para docentes orientadores. 5.3. Plantas de personal docente y administrativo del servicio educativo estatal Por otra parte, el Decreto 1075 de 2015 desarrolló la descentralización administrativa a la cual sehizo referencia en el acápite 5.1., estableciendo que le corresponde a cada entidad territorial adoptar la planta de personal mediante acto administrativo y previo estudio técnico: Artículo 2.4.6.1.1.2 . Planta de personal. Mediante acto administrativo, la entidad territorial adoptará la planta de personal, previo estudio técnico, en el que determinen los cargos de directivos docentes, docentes por niveles o ciclos, y administrativos, de acuerdo con los criterios establecidos en la Ley 715 de 2001 y en este Capítulo. La planta de personal será fijada en forma global y debe contener el número de docentes, directivos docentes y administrativos de cada departamento, distrito o municipio certificado, necesarios para la prestación del servicio educativo. (Decreto 3020 de 2002, artículo 2o .), (...) Artículo 2.4.6.1.1.4 . Criterios generales. Serán criterios para fijar las plantas de personal las particularidades de las regiones y grupos poblacionales, las condiciones de las zonas rural y urbana, y las características de los niveles y ciclos educativos. Parágrafo . Para determinar el número de docentes necesarios en un establecimiento educativo, las entidades territoriales ajustarán la asignación académica de todos los niveles y ciclos de acuerdo con lo establecido en el Decreto 1850 de 2002, en la manera en que queda compilado en el presente Decreto. Teniendo en cuenta la capacidad instalada, las entidades territoriales adelantarán acciones

entidades territoriales ajustarán la asignación académica de todos los niveles y ciclos de acuerdo con lo establecido en el Decreto 1850 de 2002, en la manera en que queda compilado en el presente Decreto. Teniendo en cuenta la capacidad instalada, las entidades territoriales adelantarán acciones conducentes a la ampliación de cobertura, preferentemente en el grado obligatorio de preescolar. Si fuere indispensable por necesidades del servicio, los docentes serán reubicados en otras instituciones o centros educativos. Como se evidencia en el articulado transcrito, la planta debe fijarse globalmente con el número de docentes, directivos docentes y administrativos necesarios para la prestación del servicio, considerando criterios generales dispuestos en la misma norma. 5.4. Servicio de orientación estudiantil Se debe partir del marco normativo que regula la orientación estudiantil en el sistema educativo colombiano, particularmente en lo relativo a la distribución de funciones entre los distintos actores institucionales. En este sentido, el Decreto 1075 de 2015 contempla disposiciones específicas que permiten examinar si la orientación estudiantil se configura como una función exclusiva del docente orientador o como una responsabilidad de carácter más amplio dentro de la institución educativa. En primer lugar, el artículo 2.4.3.2.2 del citado decreto establece expresamente: Artículo 2.4.3.2.2 . Servicio de orientación estudiantil . Todos los directivos docentes y los docentes deben brindar orientación a sus estudiantes, en forma grupal o individual, con el propósito de contribuir a su formación integr al, sin que la dirección de grupo implique para el docente de

educación básica secundaria y educación media una disminución de su asignación académica de veintidós (22) horas efectivas semanales. Esta disposición normativa introduce un elemento relevante, al señalar que la orientación estudiantil constituye un deber que recae sobre la totalidad de los directivos docentes y docentes, lo cual podríainterpretarse como una función transversal al ejercicio de la labor educativa, orientada a la formación integral de los estudiantes. A su vez, la misma norma prevé un componente adicional al indicar: No obstante, para apoyar el servicio de orientación estudiantil, en cumplimiento del artículo 2.3.3.1.6.5 . del presente Decreto, las entidades territoriales certificadas podrán asignar los actuales orientadores escolares a las instituciones educativas, según los criterios que defina el Ministerio de Educación Nacional. La utilización de la expresión "para apoyar" podría sugerir que la figura del orientador escolar cumple una función complementaria dentro del servicio de orientación, lo que permitiría inferir que su existencia no sustituye ni excluye las obligaciones asignadas a los demás actores institucionales. Por otra parte, el artículo 2.4.3.3.1 del mismo decreto, al definir la jornada laboral de los docentes, incluye dentro de las actividades curriculares complementarias el desarrollo de la orientación estudiantil, en los siguientes términos: Artículo 2.4.3.3.1 . Jornada laboral de los docentes. Es el tiempo que dedican los docentes al cumplimiento de la asignación académica; a la ejecución de actividades curriculares

complementarias tales como la administración del proceso educativo; la preparación de su tarea académica; la evaluación, la calificación, planeación, disciplina y formación de los alumnos; las reuniones de profesores generales o por área; la dirección de grupo y servicio de orientación estudiantil ; la atención de la comunidad, en especial de los padres de familia; las actividades formativas, culturales y deportivas contempladas en el proyecto educativo institucional; la realización de otras actividades vinculadas con organismos o instituciones del sector que incidan directa e indirectamente en la educación; actividades de investigación y actualización pedagógica relacionadas con el proyecto educativo institucional; y actividades de planeación y evaluación institucional. La inclusión normativa "servicio de orientación estudiantil" podría interpretarse como un reconocimiento expreso de que la orientación estudiantil hace parte del conjunto de actividades inherentes al ejercicio de la función docente, en el marco de la organización del servicio educativo. En este orden de ideas, a partir de la lectura sistemática de las disposiciones citadas, podría plantearse que el servicio de orientación estudiantil no se encuentra configurado como una función exclusiva de un cargo específico, sino como una responsabilidad institucional que involucra a distintos actores del establecimiento educativo. No obstante, dicha interpretación debería analizarse en cada caso concreto a la luz de la organización interna de la institución, la asignación de funciones y las disposiciones complementarias que regulen la materia, sin que ello implique desconocer el

alcance normativo de las disposiciones transcritas.

6. Respuesta/ Conclusión Sea lo primero recordar que esta Oficina no se pronuncia sobre casos concretos, ni asigna obligaciones ni resuelve situaciones particulares, sino que se pronuncia acerca de consultas genéricas que guardan relación con la normativa aplicable al sector educativo. En igual sentido, esoportuno precisar que el Ministerio de Educación Nacional es la entidad encargada de formular y regular las políticas educativas, garantizando una educación de calidad bajo principios de inclusión y permanencia. Su función es orientar el sector educativo sin intervenir en casos particulares, emitiendo conceptos jurídicos para la correcta aplicación de las normas.

Cabe reiterar, como se indicó previamente, que la prestación del servicio público educativo en Colombia se rige por un modelo de descentralización administrativa con centralización política en cabeza del Ministerio de Educación Nacional, conforme a la Constitución de 1991 , la Ley 115 de 1994 y la Ley 715 de 2001. Esta última consolidó el esquema mediante el cual las entidades territoriales certificadas asumen funciones clave para garantizar la prestación del servicio en condiciones de equidad, eficiencia y calidad, dentro de los lineamientos generales definidos a nivel nacional. En este marco, los departamentos, distritos y municipios certificados tienen a su cargo la dirección, planificación, organización y administración del servicio educativo, incluyendo la gestión de instituciones, personal docente y administrativo, así como la realización de concursos, nombramientos y ascensos. Además, ejercen funciones de inspección, vigilancia y supervisión por

delegación del Presidente de la República. En consecuencia, estas entidades son responsables de asegurar la adecuada prestación del servicio en su jurisdicción y el cumplimiento de la normativa y políticas educativas vigentes. En ese sentido, en virtud de las normas y consideraciones expuestas, se procede a dar respuesta fondo y congruente a las pretensiones, en los siguientes términos: El análisis de la proporción entre estudiantes y profesionales orientadores escolares debe abordarse a partir del marco normativo que regula la estructura del servicio educativo estatal y la organización de las plantas de personal. En este sentido, el Decreto 1075 de 2015 no establece una relación técnica específica entre número de estudiantes y docentes orientadores, a diferencia de lo que ocurre con los docentes de aula, lo cual resulta relevante para delimitar el alcance de la consulta. En efecto, en relación con los parámetros por número promedio de estudiantes, el artículo 2.4.6.1.2.4 del Decreto 1075 de 2015 establece criterios de relación técnica exclusivamente para los docentes de aula, en los siguientes términos: Artículo 2.4.6.1.2.4 . (...) el número promedio de alumnos por docente de aula en la entidad territorial sea como mínimo 32 en la zona urbana y 22 en la zona rural (...). Sin embargo, el artículo 2.4.6.1.2.5 dispone expresamente que "Los docentes orientadores a los que se refiere el numeral 2 del artículo 2.4.6.3.3 del presente decreto no serán tenidos en cuenta para la

aplicación de los parámetros establecidos en el artículo anterior", lo cual sugiere que el legislador reglamentario excluye a los orientadores de la lógica de asignación basada en ratios numéricas. A su vez, el ordenamiento jurídico desarrolla un modelo de definición de planta de personal de carácter global y descentralizado. En particular, el artículo 2.4.6.1.1.2 del Decreto 1075 de 2015 establece "Artículo 2.4.6.1.1.2 . Planta de personal. Mediante acto administrativo, la entidad territorial adoptará la planta de personal, previo estudio técnico, en el que determinen los cargos de directivos docentes, docentes por niveles o ciclos, y administrativos (...)", mientras que el artículo2.4.6.1.1.4 señala que "Serán criterios para fijar las plantas de personal las particularidades de las regiones y grupos poblacionales (...)". Bajo este esquema, la determinación de cargos, incluidos los de orientación escolar, se encuentra sujeta a análisis técnicos y administrativos de las entidades territoriales certificadas, sin que exista una regla numérica predeterminada de aplicación nacional. En este contexto, el servicio de orientación estudiantil se encuentra definido como una función de carácter institucional y transversal. El artículo 2.4.3.2.2 del Decreto 1075 de 2015 dispone que "Todos los directivos docentes y los docentes deben brindar orientación a sus estudiantes, en forma grupal o individual, con el propósito de contribuir a su formación integral (...)". Asimismo, el artículo 2.4.3.3.1

incluye dentro de la jornada laboral docente el "servicio de orientación estudiantil", lo que permite comprender que dicha función no se agota en la existencia de un cargo específico, sino que se integra al conjunto de responsabilidades del personal docente. Adicionalmente, el artículo 2.4.3.2.2 prevé que las entidades territoriales "podrán asignar los actuales orientadores escolares a las instituciones educativas", lo cual sugiere un carácter de apoyo dentro del sistema. A partir de la lectura sistemática de las disposiciones citadas, podría inferirse que el ordenamiento jurídico colombiano no establece una proporción obligatoria entre estudiantes y docentes orientadores, sino que deja su definición a la planeación técnica de las entidades territoriales certificadas, en el marco de la planta global de personal y de las necesidades del servicio. En este sentido, la orientación escolar se estructura como una función institucional compartida, complementada por la figura del docente orientador, cuya asignación dependería de la valoración técnica, administrativa y presupuestal correspondiente en cada caso concreto. El presente concepto se da en los términos del artículo 28 del CPACA, sustituido por el artículo 1o . de la Ley 1755 de 2015, según el cual, por regla general, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución. Cordialmente,

WILLIAM FELIPE HURTADO QUINTERO

Jefe Oficina Asesora Jurídica

Disposiciones analizadas por Avance Jurídico Casa Editorial Ltda. n.d. n.d.

Última actualización: 31 de mayo de 2026 - (Diario Oficial No. 53.497 - 21 de mayo de 2026)