MINEDUCACION - Concepto 211833 de 2020

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Usted está en:  Inicio Documento Concepto 211833 de 2020 ME Ocultar anotaciones

 Buscar  Índice  CONCEPTO 211833 DE 2020 (octubre 21) <Fuente: Archivo interno entidad emisora> MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL XXXXXXXXXXXXXXX Asunto:Concepto sobre auxilios económicos a bachilleres Cordial saludo. De conformidad con su consulta del asunto, elevada mediante el radicado de la solicitud, esta Oficina Asesora Jurídica procederá a emitir concepto de acuerdo con sus funciones establecidas en los numerales 7.8, 7.10 y 7.11 del artículo 7 del Decreto Nacional 5012 de 2009, y en los términos del artículo 28 del CPACA, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015, según el cual, por regla general, los conceptos emitidos por las autoridadescomo respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución.

1. Objeto. “¿Cuál es la normatividad vigente para el reconocimiento y pago de becas universitarias, por parte de los entes territoriales?

Tiene la competencia los entes territoriales para el reconocimiento y pago de becas universitarias o subsidio para los universitario o en su defectos solo lo puede ser el Gobierno nacional a través de sus programas educativos o convenios con otras entidades. En el caso, que un estudiante haya sido beneficiado de los incentivos del gobierno nacional Generación E, puede verse beneficiado con la beca Morroy creado por el Acuerdo Municipal arriba señalado. ¿Se puede cambiar el objeto del acuerdo municipal No 13 para apoyar a los estudiantes en otros componentes? ¿en qué normativa nos podemos apoyar para modificar dicho acuerdo?” [Sic]

2. Consulta.

Previamente, le precisamos que esta Oficina Asesora Jurídica (OAJ) no resuelve casos concretos, por ende, no define derechos, no asigna obligaciones y tampoco establece responsabilidades; sino que emite conceptos jurídicos, entendidos como respuestas a consultas claras, concretas y precisas en forma de pregunta sobre un punto materia de cuestionamiento, duda o desacuerdo que ofrezca la interpretación, alcance y/o aplicación de una norma jurídica o la resolución de una situación fáctica genérica relacionada con el sector educativo. A continuación, daremos unas orientaciones jurídicas generales respecto a las normas que regulan los asuntos consultados, las cuales usted como interesado podrá aplicar, de acuerdo a las circunstancias de modo, tiempo y lugar de su caso concreto.

3. Marco jurídico. 3.1. Constitución Política de Colombia de 1991.

3.2. Ley 30 de 1992. 3.3. Reglamento Operativo programa 'Generación E' - Excelencia. 3.4. Reglamento Operativo programa 'Generación E' - Equidad.

4. Análisis.

Con el fin de atender la consulta, el presente concepto abarcará los siguientes temas: (i) Aclaración previa, (ii), Auxilios económicos a bachilleres, (iii) Generación E, (iv) Conclusiones. 4.1. Aclaración previa La Constitución Política define a Colombia como un “Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general” (artículo 1o). Así, el Estado colombiano si bien se define como una república unitaria, se encuentra descentralizada, pregonándose la autonomía de sus entidades territoriales. Según el artículo 287 CP, tal autonomía comprende:“Artículo 287. Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos:

1. Gobernarse por autoridades propias.

2. Ejercer las competencias que les correspondan.

3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.

4. Participar en las rentas nacionales”.

En el mismo sentido, la Ley 1454 de 2011, estatuye como principios del ordenamiento territorial la autonomía y

la descentralización, definidos en el artículo 3o como: “2. Autonomía. Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses dentro de los límites de la Constitución y la ley.

3. Descentralización. La distribución de competencias entre la Nación, entidades territoriales y demás esquemas asociativos se realizará trasladando el correspondiente poder de decisión de los órganos centrales del Estado hacia el nivel territorial pertinente, en lo que corresponda, de tal manera que se promueva una mayor capacidad de planeación, gestión y de administración de sus propios intereses, garantizando por parte de la Nación los recursos necesarios para su cumplimiento” Ahora bien, tales características de nuestro Estado llevan a que las entidades territoriales manejen sus propios recursos, destinados según lo establezcan las respectivas normas; y así mismo, tomen sus propias decisiones en aquellos asuntos que son de su competencia. 4.2. Auxilios económicos a bachilleres El artículo 355 de la Constitución Política prohíbe de forma general que se decreten auxilios o donaciones en favor de personas naturales: “Artículo 355. Ninguna de las ramas u órganos del Poder Público podrá decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado. (...)" No obstante, la Corte Constitucional ha reconocido que en ocasiones se pueden otorgar dicho tipo de auxilios en desarrollo de los deberes del Estado establecidos en la Constitución. En Sentencia C-027 de 2016, la Corte

Constitucional señaló: “La jurisprudencia constitucional ha decantado en un amplio conjunto de pronunciamientos sobre el alcance del artículo 355, bajo premisas que justifican la constitucionalidad del mandato bajo revisión. Para empezar, la Corporación ha señalado que una prohibición absoluta como la que respalda la argumentación del accionante implicaría una tensión inaceptable entre distintas características centrales de nuestra Constitución. Así, suponer que el Estado, a través de sus órganos y ramas que ejercen el poder público, tiene prohibida la subvención de toda actividad de las personas de derecho privado haría inviable la satisfacción de las cláusulas de Estado social de derecho e igualdad material. En el mismo sentido, esta comprensión del artículo 355 generaría contradicciones entre su inciso primero y segundo; además, impediría la materialización de mandatos específicos de fomento a grupos vulnerables y actividades estratégicas para la consecución de fines como la igualdad o equidad de género, la satisfacción del derecho a la salud (y en general de las facetas prestaciones de todos los derechos), la protección del ambiente o el fomento a la ciencia, la educación o la cultura, entre otros. Así las cosas, ha explicado la Corte que, ni el artículo 355 prohíbe de manera definitiva todo tipo de fomento económico a particulares, ni puede interpretarse de manera tal que vacíe el contenido de diversas cláusulas que consagran los deberes del Estado” (Subrayado propio) En Sentencia C-324 de 2009, sobre la prohibición contenida en el artículo 355 CP, la Corte indicó:“La prohibición general de que trata el inciso primero del artículo 355 de la Carta se materializará cuando se

registre, al menos uno, de los siguientes eventos: (i) se omita dar aplicación al principio presupuestal de legalidad del gasto; (ii) la ley que crea la subvención o auxilio en desarrollo de los artículos 334 y siguientes de la C.P. o desarrolla las subvenciones autorizadas directamente por la Constitución Política, omita determinar de manera concreta y explícita su finalidad, destinatarios, alcances materiales y temporales, condiciones y criterios de asignación, publicidad e impugnación, así como los límites a la libertad económica; (iii) la asignación obedezca a criterios de mera liberalidad, es decir, no se encuadre en una política pública reflejada en el Plan Nacional de Desarrollo o en los planes seccionales de desarrollo; (iv) cuando el costo del subsidio para el Estado sea mayor que el beneficio social que se obtiene a partir de su implementación o cuando el auxilio o subsidio sólo beneficie a un grupo de interés sin que reporte beneficios a la sociedad en su conjunto o contribuya a ampliar las diferencias sociales; (v) cuando la asignación de recursos públicos no contribuya a fortalecer la capacidad de acceso de los más pobres a los bienes y servicios públicos esenciales, en la medida en que se entreguen a quienes menos los necesita o menos los merecen; (vi) cuando el subsidio tenga vocación de permanencia convirtiéndose en una carga al presupuesto público, en la medida que el subsidio o auxilio está llamado a producir efectos inmediatos dentro de una determinada coyuntura económica, de manera que una vocación de permanencia indica que la situación o sector al cual se dirige requiere de otras y más profundas

medidas estructurales; y (vii) Cuando el subsidio entrañe la figura de la desviación de poder, esto es, cuando el incentivo se cree con un propósito distinto de aquel para el cual aparentemente fue creado” (Subrayado propio) Explicando además: “Desde ese punto de vista es indudable que el artículo 355 busca tener un impacto en materia de gasto público, limitando aquellas erogaciones que por su naturaleza, antes de perseguir el bienestar general, crean privilegios ineficaces y aislados, al punto que es justamente por dicha razón que tal prescripción se encuentra incluida en el capítulo sobre presupuesto” En el mismo sentido, la Corte Constitucional expresó en Sentencia C-044 de 2015: “A partir de los criterios expuestos en esta sentencia, y reiterados en decisiones posteriores, las tres hipótesis en las cuales se permite el otorgamiento de subvenciones o auxilios a particulares, y las reglas que condicionan su admisibilidad en cada caso, son las siguientes: (1) Cuando dicha prestación responda a una finalidad altruista y benéfica, caso en el cual sólo será compatible con la Constitución cuando, conforme al segundo inciso del artículo 355 superior, cumpla los siguientes requisitos: (i) aliente programas o actividades de orden público; (ii) resulte compatible con los planes de desarrollo; (iii) se ejecute a través de entidades sin ánimo de lucro de reconocida idoneidad; (iv) esté precedida por la celebración de un contrato con el lleno de requisitos. En definitiva, el primer tipo de auxilios se consideran aceptables siempre que se encuadren en los supuestos del segundo inciso del artículo 355 de la Constitución

dado que, en esos eventos, podía constatarse algún grado de reciprocidad. (2) Cuando se fundamenta en la facultad de intervención del Estado en la economía (art. 334 CP), orientándose al estímulo de una determinada actividad. En este caso, la prestación otorgada debe implicar un retorno para la sociedad en su conjunto y además (i) debe estar contemplada en una ley en la que se defina su finalidad, alcances y límites (Art. 150-21 C.P.); (ii) debe atender a criterios de eficiencia y equidad, de tal suerte que el costo del subsidio no exceda el beneficio social que se deriva del mismo; (iii) debe estar orientado por criterios de equidad, lo que no ocurrirá, por ejemplo, cuando el auxilio o subsidio sólo beneficie a un grupo de interés sin que reporte beneficios a la sociedad en su conjunto o no contribuya a reducir las diferencias sociales. (3) Cuando la prestación se establece a partir de un precepto constitucional que prevé - a fin de garantizar los derechos fundamentalesuna autorización expresa. En tal caso, la subvención o auxilio debe asegurar el acceso a bienes y servicios por parte de las personas que tienen mayores necesidades y menores ingresos”. Con lo anterior, resulta dable señalar que el desembolso de recursos públicos a particulares debe corresponder a las actividades a cargo del Estado que se enmarquen en su función de “proteger e incentivar ciertas actividades que la Constitución considera como dignas” (Sentencia C-152 de 1999). En este sentido, se ha desarrollado unalínea jurisprudencial sólida con respecto a la posibilidad que le asiste a la administración de destinar recursos

públicos cuyos beneficiarios sean personas naturales y jurídicas. En esta medida, la Corte Constitucional en Sentencia C-421 del 2016 reiteró que: "(...) El artículo 355 de la Carta, resguardando el principio de igualdad, en términos generales, prohíbe que con fondos públicos las autoridades efectúen auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas. (...) Esta Corte sin embargo, ha constatado "por diferentes vías, que la prohibición allí prevista no resulta absoluta, pues admite "excepciones” que se legitiman dentro del marco de un Estado Social de Derecho, tales como la asignación de recursos a sectores especialmente protegidos por la Constitución Política. En efecto la Carta” consagra excepciones acordes con la intención de proteger e incentivar ciertas actividades que la Constitución considera como dignas, respecto de las cuales autoriza al Estado para que pueda conceder subvenciones, estímulos económicos o subsidios a particulares” Por su parte, en sentencia del 20 de mayo de 2013, la Sección Tercera del Consejo de Estado señaló con respecto a las posibles erogaciones de recursos públicos a particulares deben cumplir las siguientes características: “i) es una prestación generalmente expresada en dinero; ii) el sujeto activo es el Estado o una persona de derecho público; iii) el sujeto pasivo es otra persona jurídica de derecho público, un particular que ejerza funciones administrativas por disposición de la ley o un particular que realice actividades que puedan ser identificadas con una finalidad de interés general, no pueden tener, por lo tanto, como objetivo principal, directo e inmediato el

enriquecimiento del beneficiario, aun cuando indirectamente afecte de manera positiva su patrimonio; iv) no tiene el carácter de contraprestación por un servicio prestado, lo que la excluye de toda consideración contractual; v) los dineros percibidos deben ser utilizados para el fin de interés general para el cual se otorga el referido beneficio" Ahora bien, en relación con auxilios para la educación superior, los cuales se fundan en el mandato constitucional de fomentar el acceso a la educación, el artículo 111 de la Ley 30 de 1992 ha establecido la forma en la que se pueden otorgar: “Artículo 111. Con el fin de facilitar el ingreso y permanencia en las instituciones de educación superior a las personas de escasos ingresos económicos, la Nación, las entidades territoriales y las propias instituciones de este nivel de educación, establecerán una política general de ayudas y créditos para los mencionados estudiantes. Su ejecución le corresponderá al Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior, Icetex, y a los Fondos Educativos Departamentales y Municipales que para tales fines se creen. Estas entidades determinarán las modalidades o parámetros para el pago que por concepto de derechos pecuniarios hagan efectivas las instituciones de educación superior" De acuerdo con lo anterior, las entidades territoriales podrán otorgar créditos o becas a través de Fondos Educativos que pueden crear con sus recursos propios, o podrán hacerlo a través del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior - Icetex, a quien le correspondería su administración.

Ha de mencionarse que con ocasión de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 637 de 2020, se expidió el Decreto 662 de 2020 con el fin de crear el Fondo Solidario para la Educación: “Artículo 1. Creación y objeto. Crear el Fondo Solidario para la Educación con el objeto de mitigar la deserción y fomentar la permanencia en el sector educativo. El Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior ICETEX administrará el Fondo Solidario para la Educación. (...) Artículo 3. Uso de los recursos. Los recursos del Fondo Solidario para la Educación serán usados para mitigar la extensión de los efectos de la crisis en el sector educativo en el territorio nacional, para apalancar los siguientes programas educativos:(...)

4. Auxilio económico para el pago de la matrícula de los jóvenes en condición de vulnerabilidad, en instituciones de educación superior pública.” De esta manera, el Decreto 662 de 2020 permite que se otorguen auxilios en favor de jóvenes en condición de vulnerabilidad para el pago de la matrícula en instituciones de educación superior pública. No obstante, estos auxilios son otorgados por el Icetex con cargo al Fondo Solidario para la Educación, el cual es financiado con los recursos definidos en el mismo decreto. 4.2. Generación E 'Generación E' es un programa del Gobierno Nacional que busca la transformación social y el desarrollo de las regiones del país, dando nuevas oportunidades de ingreso gratuito a la educación superior pública de estudiantes

con bajos recursos económicos y, además, se enfoca en el fortalecimiento de las instituciones de educación superior oficiales. El programa tiene tres componentes: (i) Equidad: Acceso a las Instituciones de Educación Superior (IES) públicas del país. Se cubre el 100% del valor de la matrícula, y, además, tiene un auxilio de sostenimiento por el tiempo que dure el programa académico. Los requisitos para obtener este beneficio son: Ser nacional colombiano, tener un puntaje Sisbén igual o menor a 32 puntos y estar admitido en una Institución de Educación Superior Pública; (ii) Equipo: Fortalecimiento de las 61 Instituciones de Educación Superior públicas; y, (iii) Excelencia: Reconocimiento a los mejores bachilleres del país de escasos recursos. Para hacer parte del componente de la Excelencia se debe tener un puntaje Sisbén igual o menor a 57, ser uno de los mejores puntajes en las pruebas Saber 11 (mayor o igual a 359 puntos) y realizar el proceso de admisión en una institución pública o privada con acreditación en alta calidad o una institución no acreditada que cuente con el 25% de sus programas acreditados en alta calidad. A raíz de la creación de este programa, entre el Ministerio de Educación y el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior - ICETEX, se suscribió un convenio con el fin de constituir un fondo de administración para el componente de Excelencia del programa Generación E, cuyo reglamento operativo indica: “Artículo 25. Renovación del crédito condonable. Antes de iniciar cada periodo académico, será responsabilidad

del beneficiario realizar los trámites correspondientes para la renovación del crédito condonable, de acuerdo con las especificaciones y tiempos que definan el Ministerio de Educación Nacional, el ICETEX y la Institución de Educación Superior donde se encuentre cursando sus estudios. (...) Parágrafo 1. En caso de que el beneficiario obtenga beca de excelencia académica u otro tipo de incentivo económico para financiar la matrícula, diferente al Programa, el estudiante podrá optar por: (i) renovar el crédito condonable ante el ICETEX sin cargo a la matrícula, con el objetivo de continuar recibiendo el apoyo de sostenimiento, o (ii) aplazar el crédito condonable ante el ICETEX” (Subrayado propio) Y además dispone: "Artículo 18. Apoyo de sostenimiento. Se entregará un apoyo de sostenimiento cada semestre a los beneficiarios del componente de Excelencia, para cubrir gastos académicos. Éste será entregado exclusivamente por el número de semestres del programa académico en el cual se legalizó el crédito condonable, de acuerdo con lo registrado en el SNIES. (...) Parágrafo 5. El apoyo de sostenimiento del componente de Excelencia no será excluyente con otros tipos de apoyos financieros que pueda obtener el beneficiario, provenientes de otros programas del Gobierno Nacional,diferentes a Generación E, Instituciones de Educación Superior, Fundaciones, ONG, entre otros” (Subrayado propio) Respecto del componente Equidad, se firmó el Convenio 1166 de 2008, cuyo reglamento operativo establece en el artículo 6: "Artículo 6o. Beneficiarios. Serán beneficiarios del componente Equidad (...) aquellos aspirantes, que cumplan

con la totalidad de los requisitos establecidos en el artículo 5 del presente Reglamento Operativo. (...) Parágrafo 2. Si al estudiante beneficiario otra entidad del orden municipal, departamental o nacional le subsidia los derechos de matrícula, su estado pasará a "aprobado excluido” y permanecerá en ese estado mientras continúe recibiendo el subsidio por dicho concepto”. Adicionalmente, el artículo 22 del mismo reglamento estatuye: "Artículo 22. Subsidio de los derechos de matrícula. En el marco del componente de Equidad, Avance en la Gratuidad en las Instituciones de Educación Superior públicas, a los estudiantes beneficiarios les será subsidiado hasta cuatro (4) SMMLV del valor de los derechos de matrícula que la IES pública cobra al estudiante. El valor correspondiente será girado a la Institución de Educación Superior pública a través del respectivo Fondo constituido. (...) Parágrafo 2: En el evento en que el valor de los derechos de matrícula supere los cuatro (4) SMMLV, el restante deberá ser asumido por el estudiante beneficiario. Parágrafo 3: En el evento en que la IES reciba el pago de los derechos de matrícula por parte del Ministerio de Educación en función al Fondo de Equidad y por otra fuente o fondo, deberá proceder a la devolución del recurso recibido a la parte correspondiente para evitar dobles pagos por el mismo concepto. Parágrafo 4: El valor del subsidio de los derechos de matrícula transferidos a las IES oficiales podrá ser cubierto parcial o totalmente con recursos provenientes de aportes y/o donaciones de entidades públicas y/o privadas".

Así pues, se evidencia que de acuerdo con el reglamento operativo del componente 'Excelencia' del programa 'Generación E', el financiamiento de la matrícula es incompatible con otro tipo de auxilios económicos; no sucede así con el apoyo de sostenimiento respecto de otros tipos de apoyos financieros, según lo indica el artículo 18 del mentado reglamento. En relación con el componente 'Equidad', el reglamento operativo de este componente indica que los derechos de matrícula serán subsidiados hasta 4 SMLMV, y que de ser mayor el valor de los derechos de matrícula, el restante podrá ser asumido por el estudiante beneficiario, lo que implica -y según lo especifica también el parágrafo 4 del artículo 22o que en lo no cubierto por el programa, podría ser subsidiado por otro tipo de apoyo financiero.

5. Conclusión.

Sea lo primero mencionar que esta oficina asesora jurídica a través de conceptos no resuelve casos particulares y concretos, no asigna responsabilidades ni reconoce derechos; además carece este Ministerio de Educación de competencia para definir asuntos propios de las entidades territoriales y específicamente sobre la creación, modificación o legalidad de las normas del orden territorial; siendo estas las competentes para resolver sus propias situaciones con base en las normas que las rigen y, entre otras consideraciones, conforme con sus recursos.Ahora bien, según la Ley 30 de 1992 con el fin de facilitar el ingreso y permanencia en las instituciones de educación superior a las personas de escasos ingresos económicos, la Nación, las entidades territoriales y las propias instituciones de este nivel de educación, establecerán una política general de ayudas y créditos para los

mencionados estudiantes; teniendo en cuenta además, que conforme con la Corte Constitucional si bien por regla general están prohibidos los auxilios o donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado, tal prohibición no es absoluta, encontrándose amparadas dichas ayudas por los deberes del Estado, de lo contrario, harían inviable la satisfacción de las cláusulas del Estado Social de Derecho e igualdad material. Finalmente, en relación con la inquietud relacionada con la posibilidad de que un estudiante beneficiado con las becas de 'Generación E', pueda obtener una beca otorgada por la entidad territorial; ha de señalarse que las becas entregadas por el gobierno nacional tienen ciertas condiciones contenidas en el reglamento operativo de cada componente del programa, debiéndose verificar cada situación para determinar si el estudiante siendo beneficiario del programa Generación E puede acceder a otro tipo de ayuda por parte del Estado, como fue explicado en el cuerpo del presente concepto. Cordialmente, LUIS GUSTAVO FIERRO MAYA Jefe Oficina Asesora Jurídica Ir al inicio Normograma del Ministerio de Educación Nacional de la República de Colombia

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