MINEDUCACION - Concepto 219621 de 2026

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CONCEPTO 219621 DE 2021

(junio 10)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL

Bogotá, D.C.,

Señor

XXXXXX

Asunto: Concepto jurídico acerca de funcionarios de Fondos Educativos Regionales

Cordial saludo Señor XXXXXX,

• Incorporar los establecimientos educativos que entrega la nación a la administración departamental o distrital.

• Determinar la estructura y administración de la planta de personal de acuerdo con lo previsto en el artículo 6o de esta Ley.

Luego de ello, dichos mecanismos de financiación fueron modificados por el Acto Legislativo 01 de 2001 y el Sistema General de Participaciones (SGP) y especialmente la Ley 715 de 2001 consolidaron el actual sistema de competencias y financiación del servicio educativo mediante el Sistema General de Participaciones, reemplazando definitivamente el esquema operativo de los FER. En virtud de dicha reforma, las entidades territoriales certificadas asumieron directamente la administración integral del servicio educativo, incluyendo la gestión del personal, los recursos financieros y la prestación del servicio público de educación. De esta manera, las funciones y responsabilidades que históricamente ejercieron los Fondos Educativos Regionales fueron incorporadas a la estructura administrativa de las actuales entidades territoriales certificadas, las cuales hoy ejercen dichas competencias en el marco constitucional y legal vigente, como lo evidencia el articulado de la mencionada Ley:

Artículo 6o. Competencias de los departamentos. Sin perjuicio de lo establecido en otras normas, corresponde a los departamentos en el sector de educación las siguientes competencias:

á. 1. Competencias Generales.

(...)

Artículo 6o. Competencias de los departamentos. Sin perjuicio de lo establecido en otras normas, corresponde a los departamentos en el sector de educación las siguientes competencias:

á. 1. Competencias Generales.

(...)

6.2.3. Administrar, ejerciendo las facultades señaladas en el artículo 153 de la Ley 115 de 1994, las instituciones educativas y el personal docente y administrativo de los planteles educativos, sujetándose a la planta de cargos adoptada de conformidad con la presente ley. Para ello, realizará concursos, efectuará los nombramientos del personal requerido, administrará los ascensos, sin superar en ningún caso el monto de los recursos disponibles en el Sistema General de Participaciones y trasladará docentes entre los municipios, preferiblemente entre los limítrofes, sin más requisito legal que la expedición de los respectivos actos administrativos debidamente motivados. (...)

6.2.10. Distribuir entre los municipios los docentes, directivos y empleados administrativos, de acuerdo con las necesidades del servicio, de conformidad con el reglamento.

6.2.11. Distribuir las plantas departamentales de personal docente, directivos y empleados administrativos, atendiendo los criterios de población atendida y por atender en condiciones de eficiencia, siguiendo la regulación nacional sobre la materia.

(...)

Artículo 7o. Competencias de los distritos y los municipios certificados. (...)

(...)

Artículo 7o. Competencias de los distritos y los municipios certificados. (...)

7.3. Administrar, ejerciendo las facultades señaladas en el artículo 153 de la Ley 115 de 1994, las instituciones educativas, el personal docente y administrativo de los planteles educativos, sujetándose a la planta de cargos adoptada de conformidad con la presente ley. Para ello, realizará concursos, efectuará los nombramientos del personal requerido, administrará los ascensos, sin superar en ningún caso el monto de los recursos de la participación para educación del Sistema General de Participaciones asignado a la respectiva entidad territorial y trasladará docentes entre instituciones educativas, sin más requisito legal que la expedición de los respectivos actos administrativos debidamente motivados.

7.4. Distribuir entre las instituciones educativas los docentes y la planta de cargos, de acuerdo con las necesidades del servicio entendida como población atendida y por atender en condiciones de eficiencia, siguiendo la regulación nacional sobre la materia.

(...)

Artículo 34. Incorporación a las plantas. Durante el último año de que trata el artículo 37 de esta ley, se establecerán las plantas de cargos docentes, directivos y administrativos de los planteles educativos, de los departamentos, distritos y municipios.

Establecidas las plantas, los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad.

Los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que a 1 de noviembre de 2000 se encontraban contratados por órdenes de prestación de servicios, que sean vinculados de manera provisional, deberán cumplir los requisitos de la carrera docente y administrativa para su incorporación definitiva a las plantas que se establezcan.

(...)

Artículo 101. Prohibición de plantas para la prestación del servicio por parte de la Nación. Salvo las excepciones establecidas en la presente ley, la Nación no podrá administrar plantas de personal o tener instituciones para prestar los servicios asignados en la presente ley a los departamentos, distritos y municipios. Las existentes deberán transferirse a la entidad donde se presta el servicio.

Una vez acreditados los requisitos señalados en el artículo 14 transcrito, se posibilitaba la recepción de los bienes, el personal y los establecimientos que les permitieran cumplir a los departamentos y distritos con las funciones a su cargo.

Debe tenerse en cuenta que la Ley 60 de 1993 fue posteriormente derogada por la Ley 715 de 2001, aunque las reglas sobre la incorporación de los FER formaron parte del proceso histórico de descentralización educativa. En tal sentido, la Ley 715 de 2001 consolidó un nuevo esquema de competencias y recursos del Sistema General de Participaciones.

No obstante, es preciso señalar que la descentralización administrativa en educación no suprime la unidad del Estado, pero sí reubica competencias, administración del servicio y manejo del personal dentro del marco de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.

De allí que, sea pertinente aclarar que aun cuando la administración del personal esté territorializada, ello no significa que cada entidad territorial configure libremente un régimen propio desligado del orden nacional, ya que el empleo público continúa siendo un régimen legal nacionalmente definido contenido en la Ley 909 de 2004, cuya nomenclatura y clasificación de cargos se encuentra establecido en el Decreto Ley 785 de 2005, por lo cual sería una imprecisión afirmar que existe un régimen local autónomo para cada entidad descentralizada, ya que la administración territorial de personal se efectúa con fundamento en normas nacionales que rigen el empleo público territorial y, en casos específicos, en regímenes especiales.

4.1.2. Continuidad de la condición de empleados públicos

Sin perjuicio de lo anterior, la sola incorporación de los Fondos Educativos Regionales (FER) a las entidades territoriales no implicó, por sí misma, una modificación de la calidad jurídica de quienes ya ostentaban la condición de empleados públicos, considerando que los FER eran mecanismos administrativos y financieros para la gestión del servicio educativo cuyas funciones, recursos y personal al ser incorporados a las estructuras departamentales o distritales, fueron objeto de reorganización institucional derivada de la descentralización. No se produjo automáticamente una transformación del vínculo legal y reglamentario de los servidores públicos.

Desde la perspectiva del derecho administrativo colombiano, la calidad de empleado público o trabajador oficial depende de la naturaleza del cargo, de las funciones desempeñadas y del régimen legal aplicable, no simplemente del cambio de entidad administradora. Por ello, si una persona era empleado público vinculado al sector educativo y, en virtud de la descentralización, pasó a quedar vinculada a una entidad territorial que asumió las competencias del FER, la regla general es que conservó su condición de empleado público, salvo que una disposición legal expresa hubiera modificado la naturaleza de su vinculación, en línea con lo dispuesto en la Ley 715:

Artículo 34. Incorporación a las plantas. Durante el último año de que trata el artículo 37 de esta ley, se establecerán las plantas de cargos docentes, directivos y administrativos de los planteles educativos, de los departamentos, distritos y municipios.

Establecidas las plantas, los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad.

Los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que a 1 de noviembre de 2000 se encontraban contratados por órdenes de prestación de servicios, que sean vinculados de manera provisional, deberán cumplir los requisitos de la carrera docente y administrativa para su incorporación definitiva a las plantas que se establezcan. (negrilla fuera del texto original)

De hecho, la jurisprudencia ha entendido que los procesos de descentralización educativa produjeron una sustitución de la entidad empleadora o una sucesión en la titularidad de las competencias administrativas, pero no una mutación automática del régimen jurídico de los servidores, bajo los principios de igualdad y equivalencia, como lo señaló el Consejo de Estado en sentencia de 2014:

Obsérvese como, la municipalización de la educación igualmente se cumplió mediante un proceso de incorporación y homologación de cargos, que para el caso del personal administrativo del servicio educativo, generó costos derivados del estudio técnico que involucraba el grado de remuneración que correspondía a las funciones que debían cumplir, los requisitos exigidos para el cargo conforme a las necesidades del servicio, y a los elementos estructurales del empleo, amparados en criterios de igualdad y equivalencia, frente al personal que laboraba en las plantas de las entidades municipales.

Por lo anterior, los funcionarios de los FER no adquirieron el "régimen de la entidad territorial” en el sentido de quedar sometidos a cualquier regla creada discrecionalmente por esa entidad, en tanto que la autonomía territorial opera dentro de los límites de la Constitución y la Ley. En su lugar, adquirieron el régimen legal aplicable a los empleos territoriales, considerando que el hecho de haber sido antes parte de un esquema de administración asociado a la nacionalización educativa o a los FER no determina por sí solo la naturaleza actual del empleo, una vez expedido el acto de incorporación a la planta territorial.

4.2. ¿El Decreto 0878 de abril 25 de 1977 goza de plena vigencia jurídica?

Las Leyes 60 de 1993, 115 de 1994 y 715 de 2001 introdujeron una transformación estructural del sector educativo en Colombia, redefiniendo de manera integral la organización administrativa, la distribución de competencias y la naturaleza jurídica de las entidades encargadas de la prestación del servicio público de educación. Este nuevo modelo de descentralización administrativa generó una incompatibilidad material con el régimen anterior, particularmente con las disposiciones del Decreto 0878 de 1977, en cuanto a la existencia operativa de los Fondos Educativos Regionales -FERcomo entidades del orden nacional.

En este contexto, resulta aplicable el régimen de derogatoria consagrado en la Ley 153 de 1887, norma fundamental de hermenéutica jurídica, la cual dispone:

Artículo 2o. La ley posterior prevalece sobre la ley anterior. En caso de que una ley posterior sea contraria á otra anterior, y ambas preexistentes al hecho que se juzga, se aplicará la ley posterior.

Así mismo, establece:

Artículo 3o. Estímase insubsistente una disposición legal por declaración expresa del legislador, ó por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, ó por existir una ley nueva que regula íntegramente la materia á que la anterior disposición se refería.

Así mismo, establece:

Artículo 3o. Estímase insubsistente una disposición legal por declaración expresa del legislador, ó por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, ó por existir una ley nueva que regula íntegramente la materia á que la anterior disposición se refería.

De conformidad con estas disposiciones, la derogación tácita opera cuando una norma posterior resulta incompatible con la anterior o cuando el legislador regula de manera integral la misma materia, desplazando el régimen precedente. En el caso concreto del sector educativo, las Leyes 60 de 1993, 115 de 1994 y, de manera decisiva, la Ley 715 de 2001, consolidaron un nuevo sistema de descentralización y certificación de entidades territoriales, eliminando la estructura administrativa que sustentaba la existencia de los FER.

En consecuencia, el Decreto 0878 de 1977, expedido para regular la organización y funcionamiento de los Fondos Educativos Regionales, perdió su objeto material en la medida en que dichas entidades dejaron de existir dentro del esquema de la administración pública del sector educativo. Así, aunque la norma no ha sido objeto de derogatoria expresa, su aplicabilidad resulta incompatible con el modelo vigente, lo que configura una pérdida de eficacia normativa en sentido material.

Esta distinción entre vigencia formal y vigencia material ha sido reconocida por la jurisprudencia del Consejo de Estado. En efecto, en providencia con radicado 2005-00260-00(10257-05), dicha Corporación señaló que, con la descentralización introducida por las reformas posteriores, los FER perdieron su vigencia material y su razón de ser dentro del ordenamiento jurídico, al quedar sustituidos por el nuevo esquema de administración educativa territorial.

Desde una perspectiva estrictamente formal, debe reconocerse que el Decreto 0878 de 1977 no ha sido objeto de derogatoria expresa, razón por la cual en bases de datos oficiales como el Sistema Único de Información Normativa (SUINJuriscol) aparece catalogado como norma "vigente". No obstante, dicha clasificación obedece únicamente a la ausencia de derogatoria explícita y no implica su aplicabilidad actual en el sistema jurídico educativo.

En efecto, aunque el Decreto 0878 de 1977 conserva una vigencia formal, carece de vigencia jurídica material, en tanto su objeto normativo –la regulación de los FER– fue sustituido por el régimen constitucional y legal de descentralización administrativa instaurado a partir de la Constitución Política de 1991 y desarrollado por la Ley 715 de 2001. En este sentido, la norma no resulta aplicable para regir situaciones actuales ni para fundamentar la administración contemporánea de cargos o estructuras incorporadas a las plantas de personal de las entidades territoriales.

Por consiguiente, la única función jurídicamente admisible del Decreto 0878 de 1977 es de carácter histórico, interpretativo o residual, en la medida en que permite reconstruir el funcionamiento del sistema educativo en el marco institucional anterior. Sin embargo, no puede ser invocado como fundamento normativo autónomo para la creación o regulación de situaciones jurídicas actuales, las cuales deben regirse por el marco constitucional y legal vigente.

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL

Bogotá, D.C.,

Señor

XXXXXX

Asunto: Concepto jurídico acerca de funcionarios de Fondos Educativos Regionales

Cordial saludo Señor XXXXXX,

De conformidad con la consulta presentada mediante el oficio del asunto y en atención a la solicitud en el planteada, se hace pertinente señalar que, en ejercicio de las funciones asignadas a la Oficina Asesora Jurídica en los numerales 10 y 12 del artículo 7o del Decreto 2269 del 29 de diciembre de 2023, se procede a emitir el presente concepto en los términos que se exponen a continuación:

1. Alcance del concepto

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011 y la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, en particular la providencia del 6 de febrero de 1997 (expediente 7736), los conceptos jurídicos emitidos por las autoridades administrativas tienen un carácter meramente orientador y no constituyen decisiones administrativas, en la medida en que no crean, modifican ni extinguen situaciones jurídicas de carácter general o particular, ni son fuente normativa. Su finalidad es facilitar la interpretación de la legislación vigente y la adecuada aplicación de los principios jurídicos.

En concordancia con lo anterior, la Corte Constitucional, mediante sentencia C542 de 2005, precisó que del contenido de los conceptos no se deriva responsabilidad patrimonial para la entidad que los emite, por cuanto atribuirles efectos jurídicos vinculantes o generadores de responsabilidad afectaría el principio de legalidad, el derecho de petición en su modalidad de consulta y el adecuado funcionamiento del Estado de Derecho.

En conclusión, el Decreto 0878 de 1977, si bien no ha sido formalmente derogado, ha perdido su vigencia material como consecuencia de la transformación estructural del sistema educativo colombiano, razón por la cual su aplicación actual resulta jurídicamente improcedente, salvo para efectos de interpretación histórica o de reconocimiento de situaciones jurídicas consolidadas bajo su vigencia.

4.3. ¿A las Entidades Territoriales les está permitido motivar actos administrativos con fundamento en el Decreto 0878 de abril 25 de 1977?

El deber de motivación exige que la autoridad apoye su decisión en las normas vigentes de competencia y régimen aplicable. En el caso de secretarías de educación departamentales y distritales, ese soporte debe encontrarse, según el supuesto, en la Constitución, en la Ley 909 de 2004 para personal administrativo, en el Decreto Ley 785 de 2005 para los empleos territoriales, en el Decreto 1083 de 2015 como compilación reglamentaria y, si se trata de docentes o directivos docentes, en el régimen especial correspondiente con la aplicación supletoria que la propia Ley 909 autoriza. Motivaciones que prescindan de ese marco contemporáneo y se apoyen exclusivamente en una norma del esquema FER pueden incurrir en una fundamentación jurídicamente insuficiente.

En cambio, es posible que el Decreto 0878 sea citado como antecedente histórico o documental, por ejemplo, para reconstruir el origen de un cargo, la secuencia de actos de incorporación, la continuidad del servicio o el contexto institucional del que proviene una situación administrativa antigua. Pero en ese evento su uso debe ser complementario, no rector. El fundamento decisorio de un acto vigente debe descansar en las reglas hoy aplicables a la entidad territorial y al tipo de empleo de que se trate. Esa conclusión se refuerza por el hecho de que la Constitución de 1991 reordenó el sistema territorial y que la Corte Constitucional, en la Sentencia C-478 de 1992, explicó que la legalidad anterior sólo permanece en cuanto sea compatible con el nuevo diseño constitucional.

Será igualmente admisible jurídicamente invocar el Decreto 0878 de 1977 para aquellas actuaciones administrativas que buscan resolver o reconocer una situación jurídica completamente nacida y consolidada durante la vigencia plena del decreto (es decir, antes de que el proceso de descentralización lo tornara inaplicable). En este caso, la invocación tiene carácter ultractivo y debe ser expresamente justificada, señalando que se trata de una norma derogada cuya aplicación se hace exclusivamente para efectos de resolver la situación histórica en cuestión. En relación con lo anterior, la Corte mediante sentencia SU309 de 2019, en la cual indicó:

La ultractividad consiste en la aplicación de una norma que ha sido expresa o tácitamente derogada a situaciones de hecho que, si bien tuvieron lugar durante su vigencia, por el efecto general e inmediato de las leyes, en la actualidad sus efectos se encuentran cobijados por una nueva disposición jurídica. De este modo, aunque la nueva ley es de aplicación inmediata, en virtud del fenómeno de la ultractividad se admite la pervivencia de la normatividad anterior con el objetivo de preservar las pretéritas condiciones de adquisición y extinción de una determinada relación jurídica, en beneficio de los derechos adquiridos y las legítimas expectativas de quienes se rigieron por la norma derogada.

En otras palabras, los efectos ultractivos de las normas consisten en que la situación en la que una norma sigue produciendo efectos jurídicos después de haber sido derogada, se dan de manera concurrente con los efectos de la ley derogatoria, pero sólo frente a ciertas situaciones que se consolidaron jurídicamente a partir de lo contenido en la norma derogada mientras estuvo vigente.

En conclusión, las entidades territoriales no están facultadas para motivar actos administrativos con fundamento en el Decreto 0878 del 25 de abril de 1977 cuando se trate de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas actuales, dado que dicha norma ha perdido eficacia por derogación tácita y pérdida de objeto. Hacerlo expone el acto a la declaratoria de nulidad por falsa motivación o infracción de normas vigentes. Únicamente procede su invocación ultractiva y expresamente justificada cuando se resuelvan situaciones consolidadas bajo su vigencia plena, lo cual, en todo caso, debe ser validado directamente por la entidad territorial certificada correspondiente.

El presente concepto se da en los términos del artículo 28 del CPACA, sustituido por el artículo 1o de la Ley 1755 de 2015, según el cual, por regla general, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución.

Cordialmente,

WILLIAM FELIPE HURTADO QUINTERO

Jefe Oficina Asesora Jurídica

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En este sentido, el presente concepto tiene como propósito ofrecer un marco interpretativo general que permita orientar la comprensión y aplicación de las normas relacionadas con los asuntos consultados, sin que de su contenido se deriven efectos jurídicos frente a casos concretos ni se constituya en fuente normativa para resolver controversias específicas, garantizando así el principio de seguridad jurídica.

2. Objeto de consulta

La pretensión de la petición radica en obtener orientación jurídica respecto de los temas:

1. ¿Como consecuencia de la incorporación de los funcionarios de los FER, a las Plantas de Personal de las Secretarías de Educación Departamentales y Distritales dejaron de ser empleados públicos nacionalizados y adquirieron el Régimen de la Entidad Territorial que asumió la administración de estos?

2. ¿El Decreto 0878 de abril 25 de 1977 goza de plena vigencia jurídica?

3. ¿A las Entidades Territoriales les está permitido motivar actos administrativos con fundamento en el Decreto 0878 de abril 25 de 1977? [Sic]

3. Marco jurídico

3.1. Constitución Política de Colombia de 1991.

3.2. Ley 115 de 1994. Ley General de Educación.

3. Marco jurídico

3.1. Constitución Política de Colombia de 1991.

3.2. Ley 115 de 1994. Ley General de Educación.

3.3. Ley 715 de 2001. Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.

3.4. Decreto 1278 de 2002. Estatuto de Profesionalización Docente.

3.5. Decreto 1075 de 2015. Decreto Único Reglamentario del Sector Educación.

3.6. Decreto 878 de 1977. Por el cual se adopta el modelo de adición al contrato de organización y actualización de los Fondos Educativos Regionales, FER, en los Departamentos, Intendencias, Comisarías y el Distrito Especial de Bogotá

3.7. Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia SU309 del 11 de julio de 2019

4. Análisis y respuesta

3.7. Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia SU309 del 11 de julio de 2019

4. Análisis y respuesta

Sea lo primero recordar que esta Oficina no se pronuncia sobre casos concretos, ni asigna obligaciones ni resuelve situaciones particulares, sino que se pronuncia acerca de consultas genéricas que guardan relación con la normativa aplicable al sector educativo. En igual sentido, es oportuno precisar que el Ministerio de Educación Nacional es la entidad encargada de formular y regular las políticas educativas, garantizando una educación de calidad bajo principios de inclusión y permanencia. Su función es orientar el sector educativo sin intervenir en casos particulares, emitiendo conceptos jurídicos para la correcta aplicación de las normas.

En ese sentido, en virtud de las normas y consideraciones expuestas, se procede a dar respuesta fondo y congruente a las pretensiones en los siguientes términos:

4.1. ¿Como consecuencia de la incorporación de los funcionarios de los FER, a las Plantas de Personal de las Secretarías de Educación Departamentales y Distritales dejaron de ser empleados públicos nacionalizados y adquirieron el Régimen de la Entidad Territorial que asumió la administración de estos?

En aras de dar respuesta a la pregunta formulada, resulta relevante indicar que la organización y adm