MINEDUCACION - Concepto 230944 de 2026

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CONCEPTO 230944 DE 2026

(junio 19)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL

Bogotá, D.C.,

Señor(a)

XXXXXX

Asunto: Concepto jurídico sobre la interpretación y alcance del literal c) del artículo 64 de la Ley 30 de 1992.

Cordial saludo,

a. El Ministro de Educación Nacional o su delegado, quien lo presidirá en el caso de las instituciones de orden nacional;

b. El gobernador, quien preside en las universidades departamentales;

c. Un miembro designado por el Presidente de la República, que haya tenido vínculos con el sector universitario;

d. Un representante de las directivas académicas, uno de los docentes, uno de los egresados, uno de los estudiantes, uno del sector productivo y un ex rector universitario, y

e. El rector de la institución con voz y sin voto.

PARÁGRAFO 1. En las universidades distritales y municipales tendrán asiento en el consejo superior los respectivos alcaldes quienes ejercerán la presidencia y no el gobernador.

PARÁGRAFO 2. Los estatutos orgánicos reglamentarán las calidades, elección y período de permanencia en el consejo superior, de los miembros contemplados en el literal d) del presente artículo.

De la lectura de la disposición se advierte que el legislador estableció como requisito para el integrante designado por el Presidente de la República el haber tenido "vínculos con el sector universitario”. Sin embargo, la norma no contiene una definición legal de dicha expresión ni determina las condiciones específicas bajo las cuales debe acreditarse su cumplimiento. Tampoco establece parámetros relacionados con la naturaleza del vínculo, su intensidad, duración, actualidad o modalidad jurídica.

En consecuencia, de conformidad con las reglas generales de interpretación legal, la expresión debe entenderse en su sentido natural y obvio. Desde una perspectiva semántica y jurídica, la noción de "vínculo" hace referencia a una relación, conexión o ligamen existente entre una persona y una determinada actividad, institución o sector. Por su parte, el "sector universitario" comprende el conjunto de actores, instituciones, actividades y dinámicas que integran el sistema de educación superior. Bajo esta comprensión, la exigencia legal se satisface mediante la acreditación de una relación objetiva y verificable entre la persona designada y dicho sector, sin que la ley limite esa relación a una forma específica de participación.

Así las cosas, los vínculos con el sector universitario pueden manifestarse a través de múltiples modalidades, entre ellas las actividades académicas, docentes, investigativas, estudiantiles, administrativas, laborales, contractuales, directivas, de extensión o de apoyo institucional. No obstante, tales manifestaciones constituyen únicamente ejemplos ilustrativos y no una enumeración taxativa, toda vez que el legislador optó por emplear una fórmula amplia y abierta que permite reconocer la diversidad de formas de relacionamiento que pueden existir con el ámbito universitario.

Resulta igualmente relevante observar que el literal c) del artículo 64 no exige que el vínculo exista al momento de la designación. Por el contrario, la utilización de la expresión "haya tenido vínculos" evidencia que el legislador admitió la posibilidad de que la relación con el sector universitario hubiera existido con anterioridad, sin requerir necesariamente su vigencia actual. Asimismo, la disposición no establece una duración mínima del vínculo, ni exige determinada naturaleza contractual o estatutaria, ni prevé un mecanismo específico para su acreditación.

Desde esta perspectiva, la verificación del requisito debe realizarse caso por caso, mediante la valoración de elementos objetivos que permitan establecer razonablemente la existencia de una relación real, comprobable y suficientemente identificable con el sector universitario. Tal valoración debe efectuarse con observancia de los principios de buena fe, razonabilidad y eficacia administrativa, evitando interpretaciones restrictivas que terminen incorporando exigencias que el legislador no contempló.

Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que el principio de legalidad constituye uno de los fundamentos esenciales de la función administrativa. En virtud de dicho principio, las autoridades públicas únicamente pueden exigir los requisitos previstos en la Constitución y la ley. Por ello, no resulta jurídicamente procedente que mediante conceptos, lineamientos administrativos, circulares o interpretaciones institucionales se incorporen condiciones adicionales para acceder a una representación cuya regulación fue definida expresamente por el legislador.

La jurisprudencia constitucional ha señalado de manera reiterada que la potestad interpretativa de la administración no puede convertirse en una facultad para modificar el contenido material de las normas legales ni para restringir derechos o imponer cargas no previstas por el Congreso de la República. En consecuencia, cualquier interpretación del artículo 64 de la Ley 30 de 1992 debe respetar el alcance fijado por el legislador y abstenerse de introducir requisitos relativos al tipo de vínculo, su permanencia, intensidad o forma de acreditación cuando tales elementos no fueron expresamente contemplados en la disposición legal.

En este orden de ideas, el literal c) del artículo 64 de la Ley 30 de 1992 debe interpretarse en el sentido de que la persona designada por el Presidente de la República para integrar el Consejo Superior Universitario debe demostrar la existencia de una relación previa o actual con el sector universitario que sea objetiva y verificable. No obstante, dicha acreditación no puede condicionarse al cumplimiento de requisitos adicionales creados por vía interpretativa o administrativa, pues ello supondría desconocer el principio de reserva de ley y alterar el alcance de una condición que el legislador deliberadamente configuró de manera amplia y flexible.

7. Respuesta / Conclusión

Sea lo primero recordar que esta Oficina no se pronuncia sobre casos concretos, ni asigna obligaciones ni resuelve situaciones particulares, sino que se pronuncia acerca de consultas genéricas que guardan relación con la normativa aplicable al sector educativo. En igual sentido, es oportuno precisar que el Ministerio de Educación Nacional es la entidad encargada de formular y regular las políticas educativas, garantizando una educación de calidad bajo principios de inclusión y permanencia. Su función es orientar el sector educativo sin intervenir en casos particulares, emitiendo conceptos jurídicos para la correcta aplicación de las normas.

En ese sentido, en virtud de las normas y consideraciones expuestas, se procede a dar respuesta fondo y congruente a las pretensiones en los siguientes términos:

En atención a las inquietudes planteadas, es indispensable en primer lugar precisar el alcance de los pronunciamientos emitidos por el Ministerio de Educación Nacional. Según lo establecido en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, los conceptos jurídicos proferidos por las entidades públicas no constituyen una fuente normativa ni un acto administrativo, sino que cumplen una función puramente orientadora para facilitar la interpretación de la legislación. Tal como se señala en la jurisprudencia del Consejo de Estado mediante sentencias de 1997 y 2016, así como en la providencia C-542 de 2005 de la Corte Constitucional, estas opiniones no tienen la capacidad de crear, modificar ni extinguir situaciones jurídicas, deberes u obligaciones, dejando al administrado la potestad de acogerlas o no. Por ende, la emisión de lineamientos, antecedentes o interpretaciones oficiales frente a disposiciones legales sirve exclusivamente para ayudar a comprender la ley en el ámbito educativo, sin que el texto analizado remita o incorpore enlaces a actos administrativos particulares, dada su estricta naturaleza de orientación general.

Bajo este marco jurídico y abordando la hermenéutica del literal c) del artículo 64 de la Ley 30 de 1992, en concordancia con los artículos 25 y 27 del Código Civil Colombiano, la interpretación debe priorizar el sentido literal y gramatical de la norma. Dado que la Ley 30 de 1992 no consagra una definición legal frente a lo que debe entenderse jurídicamente por la expresión alusiva a haber tenido vínculos con el sector universitario, esta debe comprenderse en su sentido natural y obvio. Esto se traduce en la simple existencia de una relación, conexión o ligamen entre el individuo y las instituciones del sistema universitario, resaltando que la disposición legal no restringe dicha relación a una modalidad particular de desempeño.

En cuanto a la tipología y configuración de estas interacciones, la noción de vínculo abarca una amplia multiplicidad de relacionamientos con las instituciones de educación superior. Dentro de estas formas se contemplan las de carácter académico, docente, investigativo, estudiantil, administrativo, laboral, contractual, directivo, así como aquellas relaciones de extensión o de apoyo a la gestión universitaria. Esta descripción no es taxativa ni constituye un listado cerrado de situaciones habilitantes, el legislador no condicionó el cumplimiento del mandato a una modalidad específica, lo que ampara en la práctica diversas naturalezas de interacción con el sector.

Sobre las circunstancias, condiciones y requisitos objetivos para que se entienda configurado este precepto, la disposición legal no exige que la relación deba revestir una forma contractual específica, ni impone una duración mínima, como tampoco demanda una certificación en particular. De igual forma, la norma no obliga a que el vínculo sea actual al momento de la respectiva designación. La evaluación administrativa sobre el cumplimiento de este precepto legal debe realizarse analizando las particularidades de cada caso, con el único propósito de constatar la existencia de elementos objetivos que demuestren una participación real y verificable en el sistema de educación superior, rigiéndose por los principios de razonabilidad y buena fe propios de la función pública.

Finalmente, respecto a los criterios que permiten validar la suficiencia de dicha relación, la función interpretativa de la administración y su potestad reglamentaria tienen límites jerárquicos y constitucionales definidos. En virtud de ello, por lo que no resulta jurídicamente viable, que mediante conceptos o lineamientos ministeriales, se adicionen requisitos, restricciones o condiciones que no fueron previstas originalmente por el legislador. En consecuencia, el requerimiento establecido en la Ley 30 de 1992 se satisface plenamente cuando la persona designada por el Presidente de la República logre acreditar una relación previa o actual con el sector universitario que resulte puramente objetiva y verificable, prevaleciendo la voluntad expresa del Congreso de la República sin sujeción a exigencias adicionales que desborden el tenor literal de la norma.

El presente concepto se da en los términos del artículo 28 del CPACA, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015, según el cual, por regla general, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución.

Cordialmente,

WILLIAM FELIPE HURTADO QUINTERO

Jefe Oficina Asesora Jurídica

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Bogotá, D.C.,

Señor(a)

XXXXXX

Asunto: Concepto jurídico sobre la interpretación y alcance del literal c) del artículo 64 de la Ley 30 de 1992.

Cordial saludo,

De conformidad con la consulta presentada mediante el oficio del asunto y en atención a la solicitud en ella planteada, se hace pertinente señalar que, en ejercicio de las funciones asignadas a la Oficina Asesora Jurídica en los numerales 10 y 12 del artículo 7 del Decreto 2269 del 29 de diciembre de 2023, se procede a emitir el presente concepto en los términos que se exponen a continuación:

1. Alcance del concepto

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011 y la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, en particular la providencia del 6 de febrero de 1997 (expediente 7736), los conceptos jurídicos emitidos por las autoridades administrativas tienen un carácter meramente orientador y no constituyen decisiones administrativas, en la medida en que no crean, modifican ni extinguen situaciones jurídicas de carácter general o particular, ni son fuente normativa. Su finalidad es facilitar la interpretación de la legislación vigente y la adecuada aplicación de los principios jurídicos.

En concordancia con lo anterior, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-542 de 2005, precisó que del contenido de los conceptos no se deriva responsabilidad patrimonial para la entidad que los emite, por cuanto atribuirles efectos jurídicos vinculantes o generadores de responsabilidad afectaría el principio de legalidad, el derecho de petición en su modalidad de consulta y el adecuado funcionamiento del Estado de Derecho.

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En este sentido, el presente concepto tiene como propósito ofrecer un marco interpretativo general que permita orientar la comprensión y aplicación de las normas relacionadas con los asuntos consultados, sin que de su contenido se deriven efectos jurídicos frente a casos concretos ni se constituya en fuente normativa para resolver controversias específicas, garantizando así el principio de seguridad jurídica.

2. Objeto de consulta

La(s) pretensión(es) de la petición radica(n) en obtener orientación jurídica respecto de los temas:

(...) 1. Que el Ministerio de Educación Nacional emita concepto jurídico respecto al alcance e interpretación del literal c) del artículo 64 de la Ley 30 de 1992.

2. Que se precise qué debe entenderse jurídicamente por la expresión “haber tenido vínculos con el sector universitario”.

3. Que se indique cuáles tipos de vínculos pueden considerarse comprendidos dentro de dicha expresión, especificando si estos pueden ser:

• Académicos,

• Administrativos,

• Laborales,

• Contractuales,

• Investigativos,

• Docentes,

• Estudiantiles,

• Directivos,

• O de cualquier otra naturaleza relacionada con instituciones de educación superior.

4. Que se explique bajo qué circunstancias, condiciones o criterios se configura cada uno de los posibles tipos de vínculo anteriormente mencionados.

5. Que se indique si para la configuración de dichos vínculos se requiere:

• Una relación formal o contractual,

• Una duración mínima,

• Vinculación vigente o pasada,

• Certificación institucional,

• Participación verificable,

• O cualquier otro requisito objetivo.

6. Que se aclare si existe algún criterio jurídico o administrativo que permita determinar cuándo una relación con el sector universitario resulta suficiente para cumplir lo establecido en el literal c) del artículo 64 de la Ley 30 de 1992.

7. Que se informe si existe jurisprudencia, doctrina, lineamientos ministeriales, conceptos previos o interpretaciones oficiales emitidas por el Ministerio frente a dicha disposición.

8. Que, en caso de existir antecedentes administrativos o conceptos relacionados, se remita copia o enlace de acceso a los mismos. (...) [Sic]

3. Marco jurídico

• Constitución Política de Colombia de 1991.

• Código Civil Colombiano.

• Ley 30 de 1992.

• Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

• Corte Constitucional. Sentencia C - 542 de 2005.

• Consejo de Estado. Sentencia del 6 de febrero de 1997. Expediente 7736.

• Consejo de Estado. Sentencia de 2016. Proceso con radicado No. 201100024-00.

4. Consideración previa

Es pertinente, en primer lugar, contextualizar que los planteamientos desarrollados en la presente comunicación son el resultado de un ejercicio interpretativo y técnico, adelantado de manera articulada entre esta Oficina, y el Despacho del Viceministro de Educación Superior, Dirección de dependencias adscritas a este Ministerio. Esta coordinación interdependencial tuvo como finalidad asegurar una lectura jurídica y técnica rigurosa, coherente y debidamente fundamentada del asunto objeto de consulta, en concordancia con el marco normativo aplicable y las competencias institucionales de cada dependencia.

En desarrollo de esta articulación, el mencionado Viceministerio, compartió un conjunto de consideraciones, dentro del ámbito de sus funciones misionales, que resultan relevantes para realizar un análisis integral y contextualizado del caso planteado. Dichos aportes contribuyeron significativamente a la construcción de una postura institucional unificada, que permite ofrecer una respuesta de fondo, estructurada y técnicamente sustentada, en consonancia con lo solicitado por la entidad peticionaria.

Este trabajo conjunto refleja el compromiso del Ministerio con la articulación interna, la calidad técnica de sus conceptos y la garantía de respuestas consistentes con los principios de legalidad, seguridad jurídica y orientación al servicio público de educación.

5. Análisis

5.1. Ámbito jurídico de los conceptos emitidos en respuesta a peticiones formuladas

Resulta pertinente en primera instancia indicar los conceptos emitidos por las autoridades administrativas no constituyen fuente normativa ni tienen la capacidad de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas. De conformidad con lo regulado en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011 y las demás normas concordantes, la finalidad de los conceptos consiste en orientar la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico vigente, facilitando la comprensión de las disposiciones legales y de los principios que las informan. En consecuencia, su alcance es eminentemente ilustrativo y orientador, razón por la cual no generan obligaciones, no imponen deberes ni confieren derechos a los administrados.

Esta comprensión ha sido reiteradamente respaldada por la jurisprudencia del Consejo de Estado. En efecto, dicha Corporación señaló en sentencia del 6 de febrero de 1997, Expediente 7736, que por regla general un concepto "(...) no contiene una decisión capaz de crear, modificar, ni extinguir situación jurídica de ninguna índole, ya sea de carácter general o particular”. Posteriormente, en providencia proferida dentro del proceso con radicado No. 2011-00024-00, precisó que:

El concepto dado por la autoridad en respuesta a una consulta, generalmente, no constituye un acto administrativo, por cuanto se trata simplemente de consejos, orientaciones u opiniones que brinda la autoridad pública a los asociados, pero que, de ninguna manera, producen efectos particulares ni generales, pues no crean derechos ni deberes ni imponen obligaciones. Los interesados, en ese caso, tienen la opción de acogerlos o no.

De esta manera, el máximo órgano de la jurisdicción contencioso-administrativa ha diferenciado claramente los conceptos de los actos administrativos, destacando que aquellos carecen de efectos jurídicos vinculantes y, por tanto, no pueden ser considerados decisiones administrativas obligatorias.

La misma línea interpretativa ha sido acogida por la Corte Constitucional. En la Sentencia C-542 de 2005, al analizar la naturaleza jurídica de los conceptos emitidos por la administración, sostuvo que:

"(...) la distinción entre acto administrativo y una variedad de actos que expresan un juicio, deseo o querer de la administración pero no llegan a ostentar ni los alcances ni los efectos de un acto administrativo. El acto administrativo representa el modo de actuar ordinario de la administración y se exterioriza por medio de declaraciones unilaterales o bien orientadas a crear situaciones jurídicas generales, objetivas y abstractas o bien orientadas a crear situaciones concretas que reconocen derechos o imponen obligaciones a los administrados. Los conceptos no configuran, en principio, decisiones administrativas pues no se orientan a afectar la esfera jurídica de los administrados, esto es, no generan deberes u obligaciones ni otorgan derechos. En el evento que el concepto se emita a solicitud de un interesado, éste tiene la opción de acogerlo o no acogerlo”.

La Corte, entonces, reafirma que los conceptos constituyen manifestaciones de criterio u opinión jurídica que carecen de la fuerza normativa propia de los actos administrativos y que, en consecuencia, no tienen vocación de producir efectos jurídicos obligatorios frente a los particulares.

Bajo esta perspectiva, los conceptos emitidos por el Ministerio de Educación Nacional, en su calidad de entidad encargada de formular y regular las políticas públicas en materia educativa, deben entenderse como instrumentos de orientación jurídica destinados a facilitar la comprensión y aplicación del marco normativo del sector. Las interpretaciones desarrolladas por la Oficina Asesora Jurídica en respuesta a consultas formuladas por los ciudadanos o por las entidades educativas constituyen criterios auxiliares para el entendimiento de la legislación, pero no sustituyen la ley ni poseen la capacidad de modificar su contenido o alcance.

Lo anterior adquiere especial relevancia a la luz de las reglas de interpretación previstas en el Código Civil Colombiano. En efecto, el artículo 25 establece expresamente:

Artículo 25. Interpretación por el legislador. La interpretación que se hace con autoridad para fijar el sentido de una ley oscura, de una manera general, sólo corresponde al legislador.

Esta disposición reconoce que la facultad de fijar con autoridad y de manera general el sentido de una norma legal corresponde exclusivamente al legislador, lo que excluye la posibilidad de que los conceptos administrativos asuman una función normativa o interpretativa con efectos generales y obligatorios.

A su vez, el artículo 27 del mismo estatuto dispone:

Artículo 27. Interpretación gramatical. Cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu.

Pero bien se puede, para interpretar una expresión oscura de la ley, recurrir a su intención o espíritu, claramente manifestados en ella misma o en la historia fidedigna de su establecimiento.

De conformidad con esta regla hermenéutica, el primer criterio de interpretación de la ley es su tenor literal. En consecuencia, cuando el texto normativo es claro y preciso, su aplicación debe realizarse respetando estrictamente el sentido gramatical de sus disposiciones, sin que sea procedente apartarse de su contenido bajo consideraciones subjetivas o interpretaciones extensivas. Únicamente cuando la norma presente ambigüedades u oscuridades resulta admisible acudir a elementos complementarios de interpretación, tales como la intención del legislador, el espíritu de la disposición o la historia fidedigna de su establecimiento.

En suma, el ordenamiento jurídico colombiano, la jurisprudencia del Consejo de Estado y la doctrina constitucional coinciden en reconocer que los conceptos administrativos tienen una naturaleza estrictamente orientadora y carecen de fuerza normativa vinculante. Por ello, aunque constituyen herramientas valiosas para comprender el alcance de las disposiciones legales, su contenido no puede prevalecer sobre el texto expreso de la ley ni reemplazar los criterios de interpretación establecidos por el legislador. En consecuencia, la aplicación e interpretación de las normas debe realizarse, en primer lugar, a partir de su tenor literal y dentro de los parámetros definidos por el ordenamiento jurídico, reservándose a los conceptos administrativos un papel auxiliar y orientador en la labor hermenéutica.

5.2. Interpretación del literal c) del artículo 64 de la Ley 30 de 1992

6. La interpretación del literal c) del artículo 64 de la Ley 30 de 1992 debe realizarse a partir de los criterios hermenéuticos previstos en el ordenamiento jurídico colombiano, particularmente aquellos que privilegian el tenor literal de la norma cuando su contenido resulta claro y no presenta restricciones expresamente establecidas por el legislador.

La Ley 30 de 1992, mediante la cual se organiza el servicio público de la educación superior, establece la composición del Consejo Superior Universitario como máximo órgano de dirección y gobierno de las universidades estatales u oficiales. En ese contexto, el artículo 64 dispone:

ARTÍCULO 64. El consejo superior universitario es el máximo órgano de dirección y gobierno de la universidad y estará integrado por:

a. El Ministro de Educación Nacional o su delegado, quien lo presidirá en el caso de las instituciones de orden nacional;