MINEDUCACION - Concepto 23135 de 2015

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 Buscar  Índice  CONCEPTO 23135 DE 2015 (julio 18) <Fuente: Archivo interno entidad emisora>

MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL

Doctor XXX Director Dirección de Calidad Para la Educación Superior Ejes Solicitudes Internas Generales Temáticos:ASUNTO: Publicación de información utilizada para el MIDE Cordial saludo, Por medio de la presente, respondemos a la inquietud sobre si la viabilidad jurídica de publicar la información en la que se basó el lanzamiento del Modelo de Indicadores del Desempeño de la Educación (MIDE), puntualmente los siguientes:

1. Resultados agregados de las Pruebas SABER Pro, practicada por el ICFES.

2. Resultados de la Convocatoria 693 de COLCIENCIAS.

3. Datos de convalidaciones.

4. Información del Observatorio Laboral para la Educación (OLE)

5. Información del Sistema Nacional de Información de la Educación Superior (SNIES)

NORMAS Y CONCEPTO

1. Generalidades del derecho al acceso a la información y a los documentos públicos.

El marco jurídico básico del presente concepto lo componen:

1. Las disposiciones de la Ley Estatutaria 1712 del 6 de marzo de 2014 denominada “Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional” (en adelante, la Ley 1712); ii. La Ley Estatutaria 1755 del 30 de junio de 2015, que sustituyó la normatividad que originalmente traía el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), en materia de derecho de petición, en especial su artículo 24. (En adelante, la Ley 1755); iii. La jurisprudencia de la Corte Constitucional que ha desarrollado el derecho al acceso a la información pública.

Igualmente, interesa tener en cuenta que el soporte constitucional de estas normas, es, en lo que nos interesa, el artículo 74 de la Constitución Política, conforme al cual “Todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos salvo los casos que establezca la ley”. Este, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional[1], se halla íntimamente relacionado con el artículo 20 de la Carta que refiere el derecho fundamental “de informar y recibir información veraz e imparcial”, y con el artículo 23 de la norma superior que trata del derecho de petición. Precisado lo anterior, es pertinente citar el artículo 2o de la Ley 1712:

“ARTÍCULO 2o. PRINCIPIO DE MÁXIMA PUBLICIDAD PARA TITULAR UNIVERSAL. Toda información en posesión, bajo control o custodia de un sujeto obligado es pública y no podrá ser reservada o limitada sino por disposición constitucional o legal, de conformidad con la presente ley”. (Subrayas y negrillas nuestras) Del mismo modo, entendemos que es relevante acudir a algunos de los principios de la transparencia y acceso a la información pública, desarrollados por el artículo 3o de la Ley 1712: “Principio de transparencia. Principio conforme al cual toda la información en poder de los sujetos obligados definidos en esta ley se presume pública, en consecuencia de lo cual dichos sujetos están en el deber de proporcionar y facilitar el acceso a la misma en los términos más amplios posibles y a través de los medios y procedimientos que al efecto establezca la ley, excluyendo solo aquello que esté sujeto a las excepciones constitucionales y legales y bajo el cumplimiento de los requisitos establecidos en esta ley. (...) Principio de facilitación. En virtud de este principio los sujetos obligados deberán facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública, excluyendo exigencias o requisitos que puedan obstruirlo oimpedirlo. (...) Principio de la calidad de la información. Toda la información de interés público que sea producida, gestionada y difundida por el sujeto obligado, deberá ser oportuna, objetiva, veraz, completa, reutilizable, procesable y estar disponible en formatos accesibles para los solicitantes e interesados en ella, teniendo en cuenta los procedimientos de gestión documental de la respectiva entidad” (Subrayas y negrillas nuestras)

Nótese cómo los preceptos citados “expresamente señalan que son “los sujetos obligados” quienes deben dar aplicación a los mismos tanto al responder una solicitud como al establecer los mecanismos para asegurar la disponibilidad de la información pública”[2]. En esa dirección, la Ley 1712 señala, en su artículo 5o que dentro de los sujetos obligados está: “a) Toda entidad pública, incluyendo las pertenecientes a todas las Ramas del Poder Público, en todos los niveles de la estructura estatal, central o descentralizada por servicios o territorialmente, en los órdenes nacional, departamental, municipal y distrital; (Subrayas y negrillas nuestras). Es claro, hasta este punto, que de acuerdo con las normas transcritas la regla general es la máxima divulgación, es una regla “pro publicidad”[3], que se traduce en permitir el acceso a la información pública; la restricción, por el contrario, es la excepción. Al respecto, sostuvo la Corte Constitucional: “Esto significa que donde quiera que no exista reserva legal expresa, debe primar el derecho fundamental de acceso a la información y toda limitación debe ser interpretada de manera restrictiva. De igual modo, la reserva no puede cobijar información que debe ser pública según la Constitución Política. ”[4] Estas restricciones legales se encuentran señaladas tanto en la Ley 1712 como en la Ley 1755, de la siguiente manera: Ley 1712 - Artículos 18 y 19: “Artículo 18. Información exceptuada por daño de derechos a personas naturales o jurídicas. Es toda aquella información pública clasificada, cuyo acceso podrá ser rechazado o denegado de manera motivada y por escrito,

siempre que el acceso pudiere causar un daño a los siguientes derechos: a) El derecho de toda persona a la intimidad, bajo las limitaciones propias que impone la condición de servidor público, en concordancia con lo estipulado; b) El derecho de toda persona a la vida, la salud o la seguridad; c) Los secretos comerciales, industriales y profesionales, así como los estipulados en el parágrafo del artículo 77 de la Ley 1474 de 2011. Parágrafo. Estas excepciones tienen una duración ilimitada y no deberán aplicarse cuando la persona natural o jurídica ha consentido en la revelación de sus datos personales o privados o bien cuando es claro que la información fue entregada como parte de aquella información que debe estar bajo el régimen de publicidad aplicable. Artículo 19. Información exceptuada por daño a los intereses públicos. Es toda aquella información pública reservada, cuyo acceso podrá ser rechazado o denegado de manera motivada y por escrito en las siguientes circunstancias, siempre que dicho acceso estuviere expresamente prohibido por una norma legal o constitucional: a) La defensa y seguridad nacional; b) La seguridad pública; c) Las relaciones internacionales;d) La prevención, investigación y persecución de los delitos y las faltas disciplinarias, mientras que no se haga efectiva la medida de aseguramiento o se formule pliego de cargos, según el caso; e) El debido proceso y la igualdad de las partes en los procesos judiciales; f) La administración efectiva de la justicia; g) Los derechos de la infancia y la adolescencia;

h) La estabilidad macroeconómica y financiera del país; i) La salud pública. Parágrafo. Se exceptúan también los documentos que contengan las opiniones o puntos de vista que formen parte del proceso deliberativo de los servidores públicos. Ley 1755 – Artículo 24: “Artículo 24. Informaciones y Documentos Reservados. Solo tendrán carácter reservado las informaciones y documentos expresamente sometidos a reserva por la Constitución Política o la ley, y en especial:

1. Los relacionados con la defensa o seguridad nacionales.

2. Las instrucciones en materia diplomática o sobre negociaciones reservadas.

3. Los que involucren derechos a la privacidad e intimidad de las personas, incluidas en las hojas de vida, la historia laboral y los expedientes pensionales y demás registros de personal que obren en los archivos de las instituciones públicas o privadas, así como la historia clínica.

4. Los relativos a las condiciones financieras de las operaciones de crédito público y tesorería que realice la nación, así como a los estudios técnicos de valoración de los activos de la nación. Estos documentos e informaciones estarán sometidos a reserva por un término de seis (6) meses contados a partir de la realización de la respectiva operación.

Los datos referentes a la información financiera y comercial, en los términos de la Ley Estatutaria 1266 de 2008. Los protegidos por el secreto comercial o industrial, así como los planes estratégicos de las empresas públicas de servicios públicos. Los amparados por el secreto profesional. Los datos genéticos humanos. Parágrafo. Para efecto de la solicitud de información de carácter reservado, enunciada en los numerales 3, 5, 6 y

7 solo podrá ser solicitada por el titular de la información, por sus apoderados o por personas autorizadas con facultad expresa para acceder a esa información.” Por último, en tratándose de información personal, la jurisprudencia constitucional[5] ha entendido que no todos los datos ostentan el mismo grado de protección, de tal suerte que habrá unos en donde prime el derecho a la información, y en otros deba mantenerse la reserva en virtud de los derechos fundamentales, particularmente a la intimidad, al buen nombre y al hábeas data.[6] Así las cosas, existe: Información pública: Que es “calificada como tal según los mandatos de la ley o de la Constitución” y “puede ser obtenida y ofrecida sin reserva alguna y sin importar si la misma sea información general, privada o personal”. Por ejemplo, la contenida en las providencias judiciales, el estado civil de las personas, o la conformación familiar.

Información semi privada: Definida como “aquella que por versar sobre información personal o impersonal y no estar comprendida por la regla general anterior, presenta para su acceso y conocimiento un grado mínimo de limitación, de tal forma que la misma sólo puede ser obtenida y ofrecida por ordende autoridad administrativa en el cumplimiento de sus funciones o en el marco de los principios de la administración de datos personales.” Es el caso de los datos referentes al comportamiento financiero de las personas.

Información privada: Dice la Corte que se trata de una clase de datos “que por versar sobre información personal o no, y que por encontrarse en un ámbito privado, sólo puede ser obtenida y ofrecida por orden de autoridad judicial en el cumplimiento de sus funciones”. Los libros de los comerciantes y las historias clínicas entrarían en este acápite.

Información reservada: Al relacionarse con la “información personal y sobretodo por su estrecha relación con los derechos fundamentales del titular dignidad, intimidad y libertad se encuentra reservada a su

clínicas entrarían en este acápite.

Información reservada: Al relacionarse con la “información personal y sobretodo por su estrecha relación con los derechos fundamentales del titular dignidad, intimidad y libertad se encuentra reservada a su órbita exclusiva y no puede siquiera ser obtenida ni ofrecida por autoridad judicial en el cumplimiento de sus funciones.” Aquí se mencionan aquellos datos que se relacionen directa o indirectamente con la ideología, el credo, la inclinación sexual o la información genética de la persona, es decir, son los denominados “datos sensibles”.

2. Consideraciones generales y específicas sobre la información que se pretende publicar En virtud de todo lo anterior, esta Oficina observa que: El Ministerio de Educación Nacional (MEN), al ser una entidad pública del nivel central y del orden nacional es un sujeto obligado a permitir, proporcionar, enviar y facilitar el acceso a la información pública que esta entidad tiene bajo su custodia, control y/o posesión.

En esa medida, en virtud del principio de máxima divulgación, toda la información que tiene el MEN se presume pública, y sólo podrá limitarse su acceso en virtud de una norma constitucional y/o legal que así lo establezca. El MEN como sujeto obligado debe garantizar la oportunidad, objetividad, y veracidad del contenido de la información pública que se le solicite. Además, ésta debe ser completa, reutilizable y procesable, facilitarse en formatos accesibles para quienes la soliciten, en virtud del principio de la calidad de la información. Conforme con el artículo 3o de la Ley 1712, en todo momento, el manejo de información pública debe “adoptar

un criterio de razonabilidad y proporcionalidad” en cada situación específica que sea de su conocimiento, de tal suerte que, en palabras de la Corte Constitucional: “... corresponde a las autoridades administrativas o judiciales determinar, en los casos concretos sometidos a su consideración, a qué tipo de información corresponden los datos por ellas solicitados o administrados, a fin de establecer si por solicitarlos o administrarlos se incurre en intromisión indebida en el ámbito íntimo del individuo.”[7] (Subrayas y negrillas nuestras) En el caso que el MEN considere que, suministrando la información pedida, ocasiona (i) la vulneración de un derecho de un particular (persona natural o jurídica) o (ii) el desconocimiento del interés general, deberá motivar su decisión de restringir tal solicitud por escrito, expresando: En el primer evento, debe establecerse que se trata de la posibilidad de generar un daño es “real, probable y específica”[8] y señalar la afectación del derecho fundamental de una manera sustancial, “pues no sería constitucional que un daño ínfimo conduzca a una restricción tan seria del derecho de acceso a la información. La determinación de qué tan sustancial es un daño se determina al sopesar si el daño causado al interés protegido es desproporcionado ante el beneficio que se obtendría por garantizar el derecho a acceder a documentos públicos”[9].

En el segundo, que el desmedro del interés general es “real, probable y específico” y además “significativo”, de acuerdo a cada caso concreto. [10] Antes de analizar cada categoría de información solicitada, esta Oficina descarta que con su divulgación se contravenga alguno de los intereses públicos enlistados por el artículo 19 de la Ley 1712, ni se obre en contravíade las causales taxativamente señaladas en el artículo 24 de la Ley 1437 de 2011, sustituido por la Ley 1755, excepto el numeral 3o de esta última norma. Queda así por establecer si alguno de los datos cuya divulgación se pretende, potencialmente afectarían algún derecho fundamental en cabeza de personas naturales o jurídicas, de acuerdo con el artículo 18 de la Ley 1712, y del artículo 24 numeral 3° mencionado en el renglón inmediatamente anterior. Así mismo, no sobra advertir que, visitada la página web del MIDE (http://www.colombiaaprende.edu.co/html/micrositios/1752/w3 article 351672.html Hecha de última consulta: 16 ‐ jul 15 7:18pm), esta Oficina encontró que tres de los tipos de información solicitada ya están disponibles por vía electrónica, y allí están colocados los links de acceso a cada uno de ellos. Nos referimos a los datos de las Pruebas SABER Pro, del OLE, y del SNIES. Igualmente, a través de la página web de COLCIENCIAS (http://www.colciencias.gov.co/articulos/medici n de ‐

grupos de investigaci ndesarrollo tecnol gico yo innovaci n y recocimiento de Fecha de última consulta: 16jul 15 7:22 pm) ya se encuentran al alcance público los resultados de la Convocatoria 693. Lo anterior no obsta para que esta Oficina se pronuncie sobre la publicidad de estosdatos, de acuerdo con el marco jurídico expuesto a lo largo de este escrito, y atendiendo la situación presentada a nuestro análisis. 2.1. Resultados de pruebas SABER Pro El link señalado en la página web del MIDE (http://www.icfes.gov.co/resultados/saberpro resultados ‐ individuales/resultados agregados saber pro 20 14 Fecha de última consulta: 16 jul 15 7:36 pm) se dirige a los Resultados Agregados de las Pruebas SABER Pro del año 2014. En ese sitio electrónico, hay links que permiten la descarga de datos estadísticos (en formato XLSX), y descriptivos (formato PDF), que informan la generalidad de las pruebas practicadas, de las competencias evaluadas, y de los resultados discriminados por disciplina y por institución, entre otros factores. La divulgación de estos datos no implica riesgo alguno para los derechos fundamentales. Por el contrario, su conocimiento es esencial para el escrutinio público del rendimiento de las Instituciones de Educación Superior, asunto de gran relevancia para la sociedad. Además, de acuerdo con el artículo 7o de la Ley 1324 de 2009 estos exámenes de Estado están establecidos para “cumplir” con los "deberes de inspección y vigilancia” en cabeza del MEN, y “proporcionar información para el

mejoramiento de la calidad de la educación”. Por lo anterior, se considera que esta información debe ser proporcionada sin limitante alguna. 2.2. Resultados de la Convocatoria 693 de 2014 El sitio web de COLCIENCIAS, anteriormente mencionado, aloja una gran cantidad de información en torno a la Convocatoria 693. Entre ellos, están los resultados finales, que se presentan –a través de archivos electrónicos en formato PDF de tres maneras: (i) por grupos; (ii) por investigadores y (iii) el “Informe de la publicación de los Resultados Finales”. El primero de los archivos (de 297 páginas) muestra el Código del Grupo; el nombre del Grupo; el líder del Grupo; la institución avaladora; si el grupo está reconocido e inscrito para medición, y la clasificación del grupo. El segundo (de 190 páginas), se limita a indicar el tipo de identificación, el número de documento, y el tipo de investigador. El tercero (de 37 páginas), expone las generalidades del proceso, y ofrece datos estadísticos. No encuentra esta Oficina que el acceso a esta información vulnere algún derecho de quienes aparecen mencionados en estos resultados. Ni siquiera la simple mención del nombre completo de quienes lideran los grupos de investigación alcanza a tener una entidad suficiente para generar un daño considerable a algún derecho.Es procedente acceder a la petición de divulgar esta información. 2.3. Datos de convalidaciones En este punto, es pertinente diferenciar la convalidación como procedimiento que culmina con la expedición de un acto administrativo de contenido particular y concreto, de los datos que se han utilizado en el MIDE. En términos sencillos, el procedimiento de convalidación de un título expedido por una Institución de Educación

Superior extranjera, es aquel por medio del cual una persona natural somete al estudio del MEN el título obtenido en el exterior con el fin de que éste tenga validez legal y académica en el territorio colombiano, permitiendo al interesado el ejercicio de su profesión u oficio, reconociendo la formación académica cursada fuera del país. En este sentido, podría entenderse que la solicitud de información se orienta a revelar la información de las personas que han adelantado el procedimiento de convalidación ante el MEN, y el resultado que éstas han obtenido, dentro del periodo estudiado por el MIDE. Hipotéticamente, en este escenario, se ameritaría hacer un análisis jurídico detallado que se dirija a establecer si la divulgación de estos datos vulnera algún derecho fundamental. Sin embargo, esta Oficina descarta hacer ese estudio. En efecto, teniendo en cuenta que el MIDE “tiene como propósito brindar información a la sociedad sobre el estado de algunas variables que explican la calidad de las IES, especialmente a estudiantes de colegios y padres de familia, para que cuenten con información pertinente y transparente al momento de tomar la decisión de dónde realizar sus estudios de educación superior”[11], no sería relevante conocer los datos personales de quienes han presentado solicitudes individuales de convalidación ante este Ministerio. Según la finalidad perseguida por el MIDE, lo que se busca es evaluar la calidad de la educación superior a través del rendimiento de las IES. En ese contexto, el aporte de los datos de convalidaciones apuntaría a determinar cuántos ciudadanos colombianos han estudiado en el exterior, de qué instituciones provienen, qué nivel académico han adquirido fuera de nuestras fronteras, a qué países se han dirigido, en qué áreas del

conocimiento se han formado, entre otras variables que resulten pertinentes para la medición. Se trata, en consecuencia, de información impersonal. De acuerdo con la jurisprudencia, sobre esta “no existe un límite constitucional fuerte”[12]. En este evento, prevalecen los derechos de acceso a la información, amparados por la Carta Política. Por lo anterior, estima esta Oficina que la facilitación de estos datos, entendida en el sentido expuesto, no ofrece peligro para los derechos individuales y, por lo tanto, es jurídicamente procedente acceder a la solicitud efectuada. 2.4. Información del OLE La totalidad de la información suministrada por este sitio web (http://bi.mineducacion.gov.co:8380/eportal/web/men observatoriolaboral/vinculacion laboral1 Fecha de última consulta: 16 jul 15. 8:49 pm), se ofrece en cuadros estadísticos. Es información general que no genera ningún riesgo para los derechos que sustentan las reservas de información. Debe divulgarse libremente. 2.5. Información del SNIES El SNIES “es el conjunto de fuentes, procesos, herramientas y usuarios que, articulados entre sí, posibilitan y facilitan la recopilación, divulgación y organización de la información sobre educación superior relevante para la planeación, monitoreo, evaluación, asesoría, inspección y vigilancia del sector”. (Decreto 1075 de 2015 – Artículo 2.5.3.8.1.) Este sistema es administrado por el MEN, y reúne la información suministrada por las Instituciones de Educación Superior respecto de sus características y de los programas académicos que éstas ofrecen.Téngase en cuenta que, en este escenario, no se aplican las causales de reserva de información por cuanto las IES

han consentido en proporcionar esta información, que se supone veraz y confiable a partir de lo que ellas mismas reportan. Además, debe considerarse que la finalidad de esta información es “orientar a la comunidad sobre la calidad, cantidad y características” de las IES y sus respectivos programas. Por estas razones, esta información debe suministrarse.

3. Conclusiones Es procedente hacer pública la información que sirvió de sustento para la medición establecida por el MIDE. El MEN deberá proporcionar estos datos de conformidad con lo establecido por la Ley 1712.

Atentamente,

INGRID CAROLINA SILVA RODRIGUEZ

Jefe de Oficina Oficina Asesora Jurídica

NOTA FINAL

[1] CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C 274 del 9 de mayo de 2013. M.P. María Victoria Calle Correa [2] Ibíd. [3] Término utilizado por la Corte Constitucional en Sentencia C 491 del 27 de junio de 2007. M.P. Jaime Córdoba Triviño, reiterada por la Sentencia C274/13, ya citada. [4] CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C 951 del 4 de diciembre de 2014. M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez [5] Cfr. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T 720 del 5 de septiembre de 2002. M.P. Eduardo Montealegre Lynett, citada por la Sentencia C 274/13, ya citada. [6] Constitución Política de Colombia. Artículo 15. [7] CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C 692 del 12 de agosto de 2003. M.P. Marco Gerardo Monroy

Cabra. Reiterada por la Sentencia C 274/13, ya citada. [8] Sentencia C 274/13, cit. [9] Ibíd. [10] Ibíd. [11] Página web: http://www.colombiaaprende.edu.co/html/micrositios/1752/w3 propertyname 3214.html (Fecha de consulta: 16 jul 15. 8:31 pm) [12] Sent. T 720/02. Ir al inicio Normograma del Ministerio de Educación Nacional de la República de Colombia

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