MINEDUCACION - Concepto 234929 de 2026

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CONCEPTO 234929 DE 2026

(junio 23)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL

Bogotá, D.C.,

Señor(a)

XXXXXX

Asunto: Concepto jurídico sobre la aplicación del Decreto 391 de 2025.

Cordial saludo,

5. Respuesta / Conclusión

Sea lo primero recordar que esta Oficina no se pronuncia sobre casos concretos, ni asigna obligaciones ni resuelve situaciones particulares, sino que se pronuncia acerca de consultas genéricas que guardan relación con la normativa aplicable al sector educativo. En igual sentido, es oportuno precisar que el Ministerio de Educación Nacional es la entidad encargada de formular y regular las políticas educativas, garantizando una educación de calidad bajo principios de inclusión y permanencia. Su función es orientar el sector educativo sin intervenir en casos particulares, emitiendo conceptos jurídicos para la correcta aplicación de las normas.

En ese sentido, en virtud de las normas y consideraciones expuestas, se procede a dar respuesta fondo y congruente a las pretensiones en los siguientes términos:

PREGUNTA 1. ¿La expresión "concurso de mérito” contenida en el artículo 2.5.4.5.3 del Decreto 391 de 2025 implica obligatoriamente la realización de un concurso público y abierto de méritos?

La interpretación de las figuras jurídicas aplicables a las instituciones de educación superior debe partir del principio de autonomía universitaria consagrado en el artículo 69 de la Constitución Política y desarrollado en el artículo 28 de la Ley 30 de 1992. Dicha autonomía faculta a los entes universitarios para expedir sus propios estatutos y seleccionar a su personal, configurando un ámbito de autorregulación institucional. Sin embargo, el mismo documento advierte que esta competencia no es absoluta, sino que debe ejercerse dentro de los límites fijados por la Constitución y la ley, asegurando que las disposiciones internas desarrollen principios como la legalidad, la igualdad y el debido proceso.

El Decreto 391 de 2025, busca armonizar la autonomía universitaria mediante la adopción de criterios que promuevan condiciones laborales dignas, operando como un instrumento que orienta el ejercicio autónomo dentro de los parámetros constitucionales y legales vigentes.

PREGUNTA 2. ¿Es jurídicamente viable que las instituciones de educación superior públicas adelanten procesos de selección restringidos, cerrados o exclusivos para determinado personal vinculado mediante órdenes de prestación de servicios o figuras temporales dentro del proceso de formalización laboral?

Nuevamente se debe partir del principio de que la autonomía de las instituciones de educación superior se configura como un marco de autorregulación responsable. Esta figura jurídica implica que las universidades, al ejercer sus competencias normativas para organizar sus labores y seleccionar a su personal según el artículo 28 de la Ley 30 de 1992, deben hacerlo con sujeción a la Constitución y la ley. Este equilibrio propende porque las actuaciones universitarias respeten el ordenamiento jurídico y aseguren el desarrollo de principios fundamentales.

Por consiguiente, los procesos de vinculación diseñados por las universidades, independientemente de su propósito de formalización, deben garantizar, en todo caso, la igualdad de oportunidades y la selección del personal más idóneo, conforme a los principios constitucionales y legales.

PREGUNTA 3. ¿La provisión de los empleos creados en el marco del Decreto 391 de 2025 debe sujetarse plenamente a los principios constitucionales de igualdad, mérito, publicidad y libre concurrencia previstos en el artículo 125 de la Constitución Política y en el régimen de carrera administrativa?

El Decreto 391 de 2025 se sitúa dentro de un contexto jurídico de armonización, esta normativa no desconoce la autonomía universitaria ni altera el régimen especial del artículo 57 de la Ley 30 de 1992, sino que funge como un instrumento diseñado para orientar la capacidad de autorregulación de las universidades dentro de los parámetros constitucionales y legales vigentes. Su propósito central es promover condiciones laborales dignas y estables bajo el amparo de la legalidad.

Por lo tanto, la determinación de los mecanismos de selección, tratándose de instituciones estatales, debe enmarcarse en la autonomía institucional y los estatutos internos, pero de manera concurrente, a los principios constitucionales que rigen la función pública, esta es la vía para que se desarrollen procesos objetivos, transparentes en observancia de las garantías de igualdad y publicidad.

PREGUNTA 4. ¿Existe fundamento normativo o jurisprudencial que permita exceptuar el carácter público y abierto del concurso de méritos dentro de los procesos de formalización laboral de las universidades públicas?

Al hacer un análisis de la Constitución Política de 1991, la Ley 30 de 1992, la Ley 909 de 2004, el Decreto 1075 de 2015 y la jurisprudencia del Consejo de Estado. Se observa la delimitación de las competencias de las instituciones de educación superior para autorregularse, organizar sus regímenes y suplir los vacíos legales existentes, sin que se evidencie en su contenido la mención de preceptos normativos o subreglas jurisprudenciales orientadas a crear regímenes de excepción frente a las garantías constitucionales de acceso a la función pública.

Sin importar el diseño propio que adopten las universidades para sus procesos de vinculación, el resultado de dicho ejercicio autónomo debe ceñirse a asegurar un equilibrio entre la autonomía institucional y la necesidad de garantizar procesos objetivos, bajo los principios constitucionales.

PREGUNTA 5. ¿Cuál es el alcance jurídico de la autonomía universitaria frente a la obligación constitucional de proveer los empleos de carrera mediante concursos públicos de méritos?

Como se ha expuesto a lo largo del presente concepto, la autonomía reconoce a las universidades el derecho a darse sus propios estatutos, adoptar sus regímenes, seleccionar a su planta de personal y designar a sus autoridades administrativas. No se trata de una cláusula meramente declarativa, sino de un conjunto de competencias específicas que habilitan a las instituciones de educación superior para autorregular su organización y funcionamiento de acuerdo con su misión social.

No obstante, también se establece un límite claro a este ejercicio, conceptualizándolo como un marco de autorregulación responsable. Este alcance jurídico implica que la potestad de expedir reglamentos internos, dirimir situaciones administrativas y definir mecanismos de selección debe ejercerse con sujeción a la Constitución y la ley. Esta exigencia busca garantizar la seguridad jurídica, el debido proceso y el respeto por los derechos fundamentales, impidiendo que la independencia institucional se traduzca en una desvinculación del ordenamiento jurídico general.

De este modo, al confrontar la autonomía universitaria con la provisión de empleos, el análisis normativo establece que operan mandatos complementarios y no excluyentes. La definición de su alcance radica en que las universidades ostentan la facultad de determinar y diseñar los mecanismos de selección en sus estatutos internos, pero de forma concurrente, esta potestad debe subordinarse a los principios constitucionales que rigen la función pública. Este es el mecanismo jurídico para armonizar la independencia del ente autónomo con la obligación de adelantar procesos que garanticen la selección del personal más idóneo.

El presente concepto se da en los términos del artículo 28 del CPACA, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015, según el cual, por regla general, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución.

Cordialmente,

WILLIAM FELIPE HURTADO QUINTERO

Jefe Oficina Asesora Jurídica

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MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL

Bogotá, D.C.,

Señor(a)

XXXXXX

Asunto: Concepto jurídico sobre la aplicación del Decreto 391 de 2025.

Cordial saludo,

De conformidad con la consulta presentada mediante el oficio del asunto y en atención a la solicitud en ella planteada, se hace pertinente señalar que, en ejercicio de las funciones asignadas a la Oficina Asesora Jurídica en los numerales 10 y 12 del artículo 7 del Decreto 2269 del 29 de diciembre de 2023, se procede a emitir el presente concepto en los términos que se exponen a continuación:

1. Alcance del concepto

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011 y la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, en particular la providencia del 6 de febrero de 1997 (expediente 7736), los conceptos jurídicos emitidos por las autoridades administrativas tienen un carácter meramente orientador y no constituyen decisiones administrativas, en la medida en que no crean, modifican ni extinguen situaciones jurídicas de carácter general o particular, ni son fuente normativa. Su finalidad es facilitar la interpretación de la legislación vigente y la adecuada aplicación de los principios jurídicos.

En concordancia con lo anterior, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-542 de 2005, precisó que del contenido de los conceptos no se deriva responsabilidad patrimonial para la entidad que los emite, por cuanto atribuirles efectos jurídicos vinculantes o generadores de responsabilidad afectaría el principio de legalidad, el derecho de petición en su modalidad de consulta y el adecuado funcionamiento del Estado de Derecho.

En este sentido, el presente concepto tiene como propósito ofrecer un marco interpretativo general que permita orientar la comprensión y aplicación de las normas relacionadas con los asuntos consultados, sin que de su contenido se deriven efectos jurídicos frente a casos concretos ni se constituya en fuente normativa para resolver controversias específicas, garantizando así el principio de seguridad jurídica.

2. Objeto de consulta

La(s) pretensión(es) de la petición radica(n) en obtener orientación jurídica respecto de los temas:

(...) 1. ¿La expresión "concurso de mérito” contenida en el artículo 2.5.4.5.3 del Decreto 391 de 2025 implica obligatoriamente la realización de un concurso público y abierto de méritos?

2. ¿Es jurídicamente viable que las instituciones de educación superior públicas adelanten procesos de selección restringidos, cerrados o exclusivos para determinado personal vinculado mediante órdenes de prestación de servicios o figuras temporales dentro del proceso de formalización laboral?

3. ¿La provisión de los empleos creados en el marco del Decreto 391 de 2025 debe sujetarse plenamente a los principios constitucionales de igualdad, mérito, publicidad y libre concurrencia previstos en el artículo 125 de la Constitución Política y en el régimen de carrera administrativa?

4. ¿Existe fundamento normativo o jurisprudencial que permita exceptuar el carácter público y abierto del concurso de méritos dentro de los procesos de formalización laboral de las universidades públicas?

5. ¿Cuál es el alcance jurídico de la autonomía universitaria frente a la obligación constitucional de proveerlos empleos de carrera mediante concursos públicos de méritos? (...) [Sic]

3. Marco jurídico

• Constitución Política de Colombia de 1991.

• Ley 30 de 1992.

• Ley 909 de 2004.

• Decreto 1075 de 2015.

• Consejo de Estado. Concepto 1906 de 2008.

4. Análisis

Para atender la consulta se hará referencia a lo siguiente: (i) autonomía de las instituciones de educación superior, y (ii) Contextualización jurídica del Decreto 391 de 2025.

4. 1. Autonomía de las instituciones de educación superior

Desde la promulgación de la Constitución Política de Colombia de 1991, el ordenamiento jurídico consagró de manera expresa la garantía de la autonomía universitaria como un principio estructural del sistema de educación superior. En efecto, el artículo 69 superior dispone de manera textual:

Artículo 69. Se garantiza la autonomía universitaria. Las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley (...).

Esta disposición no solo configura una garantía institucional, sino que delimita un ámbito de autorregulación que permite a las universidades organizarse conforme a su naturaleza académica, científica y cultural, dentro del marco normativo general previsto por el legislador.

En desarrollo de este mandato constitucional, la Ley 30 de 1992 estableció el régimen aplicable a la educación superior y precisó el alcance de la autonomía universitaria. Así, su artículo 28 consagra de forma expresa:

Artículo 28. La autonomía universitaria consagrada en la Constitución Política de Colombia y de conformidad con la presente Ley, reconoce a las universidades el derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional.

A partir de estas disposiciones, se evidencia que la autonomía universitaria no constituye una cláusula meramente declarativa, sino que se concreta en un conjunto de competencias específicas que habilitan a las instituciones de educación superior para autorregular su organización y funcionamiento. En tal sentido, rige en el ordenamiento jurídico colombiano un principio de autonomía que faculta a dichas instituciones para expedir sus propios reglamentos académicos y administrativos, en concordancia con su misión institucional y dentro de los límites fijados por la Constitución y la ley.

Bajo esta premisa, las situaciones que involucran a los docentes en aspectos salariales, disciplinarios y administrativos deben estar debidamente consagradas en los reglamentos internos de cada institución. Esta exigencia responde no solo al ejercicio legítimo de la autonomía universitaria, sino también a la necesidad de garantizar claridad normativa, seguridad jurídica y respeto por los derechos fundamentales. En efecto, la previsión normativa interna permite definir con precisión las condiciones aplicables a cada caso concreto y establecer procedimientos que aseguren el debido proceso.

En consecuencia, la autonomía universitaria se configura como un marco de autorregulación responsable, en el cual las instituciones de educación superior ejercen sus competencias normativas con sujeción a la Constitución y la ley, asegurando que sus disposiciones internas desarrollen principios como la legalidad, la igualdad y el debido proceso. De este modo, se garantiza un equilibrio entre la independencia institucional y el respeto por el ordenamiento jurídico, orientando la actuación universitaria hacia el cumplimiento de su función social.

4.2. Contextualización jurídica del Decreto 391 de 2025

Para una adecuada interpretación del Decreto 391 de 2025, resulta imprescindible partir del marco constitucional y legal que regula la naturaleza jurídica de las universidades estatales u oficiales. En efecto, la Ley 30 de 1992, en su artículo 57, dispone que estas instituciones deben organizarse como entes universitarios autónomos, dotados de un régimen especial y vinculados al Ministerio de Educación Nacional únicamente en lo relativo a la formulación de políticas y la planeación del sector educativo. Esta autonomía comprende, entre otras facultades, la posibilidad de darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, y adoptar sus propios regímenes de personal, lo cual constituye un eje estructural del sistema de educación superior pública.

Sin embargo, en lo concerniente al personal administrativo, si bien la Ley 30 de 1992 prevé la existencia de un estatuto general, conforme a su artículo 79, lo cierto es que no desarrolló un régimen de carrera específico ni estableció parámetros claros para su regulación. Esta ausencia normativa ha dado lugar a un vacío jurídico que ha sido reconocido por la jurisprudencia del Consejo de Estado, la cual ha orientado la aplicación supletoria de la Ley 909 de 2004 en esta materia, ante la inexistencia de un régimen especial integral expedido por el legislador.

En esa línea, el Consejo de Estado, mediante Concepto No. 1906 de 2008, señaló:

En efecto, cuando se comparan, por una parte, las normas contenidas en la ley 30 para la regulación de la carrera del personal docente y por otra, las del personal administrativo con el fin de revisar su alcance, se observa que las disposiciones que diseñan la carrera docente, no dejan duda sobre los parámetros a tener en cuenta por los entes universitarios autónomos al elaborar sus estatutos docentes, según disponen los artículos 70 y siguientes. No ocurre lo mismo con respecto al personal administrativo, pues si bien el artículo 79 señala unos contenidos mínimos que deberá tener el estatuto general, la ley en realidad no fijó parámetros concretos para orientar el estatuto de la carrera administrativa. Por lo tanto, es necesario acudir a la regulación que trae la ley 909 de 2004, "por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones", para que el órgano máximo de la universidad expida el citado estatuto.

Bajo este contexto, el Decreto 391 de 2025 lejos de desconocer la autonomía universitaria o de alterar el régimen especial consagrado en la Ley 30 de 1992, busca armonizar dicha autonomía mediante la adopción de criterios que promuevan condiciones laborales dignas y estables de los docentes. En este sentido, no se trata de una limitación a la capacidad de autorregulación de las universidades, sino de un instrumento que orienta su ejercicio dentro de los parámetros constitucionales y legales vigentes.

Adicionalmente, el parágrafo del artículo 2.5.4.5.2 del Decreto 391 de 2025 reafirma expresamente la necesidad de observar las disposiciones de la Ley 909 de 2004 para la vinculación del personal administrativo en las instituciones de educación superior estatales u oficiales. Con ello, se consolida la tesis de la aplicación supletoria del régimen general de carrera administrativa, mientras no exista un desarrollo legislativo especial e integral en esta materia. En consecuencia, si bien las universidades conservan la facultad de diseñar sus propios procesos de vinculación, estos deben garantizar, en todo caso, la igualdad de oportunidades y la selección del personal más idóneo, conforme a los principios de mérito, publicidad y transparencia.

En ese orden de ideas, tratándose de instituciones universitarias estatales u oficiales, la determinación de los mecanismos de selección se enmarca en el ejercicio de la autonomía universitaria, pero debe sujetarse a lo previsto en sus estatutos internos y, de manera concurrente, a los principios constitucionales que rigen la función pública. De esta forma, se asegura un equilibrio entre la autonomía institucional y la necesidad de garantizar procesos objetivos, transparentes y orientados a la selección del mérito.

5. Respuesta / Conclusión