MINEDUCACION - Concepto 32093 de 2017

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 Buscar  Índice  CONCEPTO 32093 DE 2017 (julio 15) <Fuente: Archivo interno entidad emisora>

MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL

COMUNICACIÓN INTERNA

Bogotá D.C., XXXXXXXXXXXXXXX Asunto: Concepto sobre interpretación de los excedentes de los recursos del SGP a los que se refiere el artículo 148 de la Ley 1450 de 2011 De conformidad con su consulta del asunto, elevada mediante el radicado de la referencia, esta Oficina Asesora Jurídica procederá a emitir concepto de acuerdo con sus funciones establecidas en los numerales 7.8, 7.10 y 7.11del artículo 7 del Decreto Nacional 5012 de 2009.

1. Consultas jurídicas. 1.1. ¿Los excedentes de los recursos del SGP a que se refiere el artículo 148 de la Ley 1450 de 2011, deben

entenderse solamente como los excedentes del componente de Prestación del Servicio, o también incluyen los excedentes de los componentes de Calidad Matrícula y Cancelaciones, y los rendimientos financieros de los tres componentes? 1.2. ¿Los recursos de rendimientos financieros, incluso cuando son excedentes de rendimientos financieros, deben usarse conforme a lo dispuesto en la Ley 715 de 2001 o lo expuesto en el párrafo anterior?

2. Marco jurídico. 2.1. Constitución Política de Colombia de 1991. 2.2. Ley 715 de 2001: "Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros." 2.3. Ley 1450 de 2011: "Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 20102014."

2.4. Guía No. 8 para la Administración de los Recursos Financieros del Sector Educativo.

3. Temas a abordar.

Para responder las consultas de analizarán los siguientes temas: i) concepto y destinación de los recursos del SGP; ii) distribución de los recursos del SGP; iii) interpretación del artículo 148 de la Ley 1450 de 2011; y finalmente; iv) se dará respuesta a las consultas.

4. Análisis jurídico. 4.1. Concepto y destinación de los recursos del SGP.

El Acto Legislativo 1 de 2001, modificatorio del artículo 356 Constitucional, creó el Sistema General de Participaciones como mecanismo de transferencia de recursos de la Nación a los entes territoriales, para la financiación de la prestación de los servicios públicos a su cargo. Bajo ese contexto, la norma en cita establece: i) que los recursos del SGP tienen destinación prioritaria para los servicios de salud, educación, agua potable y saneamiento básico, y ii) que la ley reglamentará los criterios de distribución y operación de los recursos del SGP para los servicios priorizados, de acuerdo con criterios como población atendida y por atender, población urbana y rural, eficiencia administrativa y fiscal, y equidad. "ARTICULO 356. Artículo desarrollado por la Ley 1176 de 2007. Modificado Acto Legislativo 01 de 2001, artículo 2. (...) Inciso modificado por el Acto Legislativo 04 de 2007, artículo 1. Los recursos del Sistema General de Participaciones de los departamentos, distritos y municipios se destinarán a la financiación de los servicios a su cargo, dándole prioridad al servicio de salud, los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media, y servicios públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico, garantizando la prestación y la ampliación de coberturas con énfasis en la población pobre. (...) La ley reglamentará los criterios de distribución del Sistema General de Participaciones de los Departamentos,

Distritos, y Municipios, de acuerdo con las competencias que le asigne a cada una de estas entidades; ycontendrá las disposiciones necesarias para poner en operación el Sistema General de Participaciones de éstas, incorporando principios sobre distribución que tengan en cuenta los siguientes criterios: a) Literal modificado por el Acto Legislativo 04 de 2007, artículo 2. Para educación, salud y agua potable y saneamiento básico: población atendida y por atender, reparto entre población urbana y rural, eficiencia administrativa y fiscal, y equidad. En la distribución por entidad territorial de cada uno de los componentes del Sistema General de Participaciones, se dará prioridad a factores que favorezcan a la población pobre, en los términos que establezca la ley. (...)" (Negrita y subrayado nuestros) En desarrollo de la norma constitucional citada, la Ley 715 de 2001 estableció en su artículo 15 que los recursos de la participación para educación del SGP se destinarán a: i) pago de contribuciones, salarios, prestaciones y pensiones del personal oficial docente y administrativo; ii) construcción, mantenimiento y gastos de funcionamiento de los colegios públicos; iii) provisión de la canasta educativa; iv) promover, mantener y evaluar la calidad educativa; v) contratación del servicio educativo con particulares y vi) transporte escolar, según las necesidades (una vez cubiertos los costos de prestación del servicio); todo conforme a los estándares técnicos y administrativos. "ARTÍCULO 15. Destinación. Los recursos de la participación para educación del Sistema General de Participaciones se destinarán a financiar la prestación del servicio educativo atendiendo los estándares técnicos y

administrativos, en las siguientes actividades: 15.1. Pago del personal docente y administrativo de las instituciones educativas públicas, las contribuciones inherentes a la nómina y sus prestaciones sociales. 15.2. Construcción de la infraestructura, mantenimiento, pago de servicios públicos y funcionamiento de las instituciones educativas. 15.3. Provisión de la canasta educativa. 15.4. Las destinadas a mantener, evaluar y promover la calidad educativa. Parágrafo 1o. También se podrán destinar estos recursos a la contratación del servicio educativo de conformidad con lo establecido en el artículo 27 de la presente ley. Parágrafo 2o. Una vez cubiertos los costos de la prestación del servicio educativo, los departamentos, distritos y municipios destinarán recursos de la participación en educación al pago de transporte escolar cuando las condiciones geográficas lo requieran para garantizar el acceso y la permanencia en el sistema educativo de niños pertenecientes a los estratos más pobres. (...)" (Negrita y subrayado nuestros) Finalmente, el artículo 17 ibídem, relativo a la transferencia de los recursos de la participación para educación del SGP, dispone claramente que los recursos del componente de calidad no pueden ser usados para pagar gastos de personal de ninguna naturaleza. "Artículo 17. Transferencia de los recursos. (...) Los recursos de calidad serán girados directamente a los municipios y no podrán ser utilizados para gastos de personal de cualquier naturaleza. (...)" (Negrita y subrayado nuestros)Bajo los presupuestos normativos citados, podemos concluir que: i) el SGP es un mecanismo de transferencia de

recursos de la Nación a los entes territoriales para financiar la prestación de los servicios públicos a su cargo, ii) los recursos del SGP tienen destinación prioritaria y específica para el servicio público de educación, entre otros; iii) los recursos del SGP para educación se destinan prioritaria y específicamente, según los criterios técnicos y administrativos, para: a) pago de contribuciones, salarios, prestaciones y pensiones del personal docente y administrativo oficiales; b) construcción, mantenimiento y gastos de funcionamiento de los colegios públicos; c) provisión de la canasta educativa; d) promover, mantener y evaluar la calidad educativa; e) contratación del servicio educativo con particulares y f) transporte escolar, según las necesidades (una vez cubiertos los costos de prestación del servicio); y iv) los recursos del componente de calidad de la participación para educación del SGP no pueden ser usados para pagar gastos de personal de ninguna naturaleza. 4.2. Distribución de los recursos del SGP. Por otra parte, es conveniente recordar en este punto que la distribución de los recursos del SGP para educación se realiza entre los siguientes componentes, conforme a la Guía No. 8 para la Administración de los Recursos Financieros del Sector Educativo:

1. Recursos para prestación del servicio. 1.1. Asignación por población atendida. 1.2. Asignación por población por atender. 1.3. Asignación complementaria (incluye una asignación para conectividad(1).

2. Recursos para calidad educativa. 2.1. Calidad matrícula oficial. 2.2. Calidad gratuidad.

3. Recursos para las cancelaciones.

4. Recursos de las asignaciones especiales.

5. Recursos para alimentación escolar.

6. Recursos del Fonpet.

De acuerdo con la Guía No. 8 para la Administración de los Recursos Financieros del Sector Educativo, los recursos de los componentes de Prestación del Servicio, Calidad y Cancelaciones tienen los siguientes objetos de gasto: 4.2.1. Los recursos de la participación para educación del SGP para prestación del servicio están conformados por las asignaciones por: i) población atendida, ii) población por atender y iii) asignación complementaria. Los recursos de la participación para educación del SGP del componente "prestación del servicio" se deben invertir en: i) nómina, ii) infraestructura, iii) mantenimiento, iv) pago de servicios públicos, v) gastos de funcionamiento de colegios, vi) provisión de la canasta educativa, vii) promoción y evaluación de la calidad educativa, viii) contratación del servicio educativo. Y subsidiariamente, dichos recursos se deben invertir en: ix) transporte, x) alimentación, xi) aseo y vigilancia de las instituciones educativas, xii) procesamiento de nómina, xiii) implantación de sistemas de información, xiv) papelería, xv) muebles, xvi) computadores, xvii) ascensos docentes, xviii) servicios de apoyo para NEE, xix) formación de docentes para NNE y xx) material educativo para NNE.4.2.2. Los recursos de la participación de educación del SGP para calidad educativa está conformados por las

asignaciones: i) calidad matrícula oficial y ii) calidad gratuidad; cada uno con criterios de asignación diferentes. Los recursos de la participación para educación del SGP del componente de "calidad educativa" de su asignación para "calidad matrícula oficial" se deben invertir en: i) construcción, ampliación y adecuación de infraestructura; ii) mantenimiento de infraestructura; iii) dotación de infraestructura; iv) dotación de material educativo;v) pago de servicios públicos; vi) funcionamiento básico de los colegios; vii) capacitación del personal docente; viii) complementación del transporte escolar y ix) complementación de la alimentación escolar. Por el contrario, los recursos de calidad matrícula oficial no pueden ser destinados a: i) gastos de personal o contratos por servicios personales indirectos (personal supernumerario, honorario, jornal o técnico); ii) aseo y vigilancia de colegios; iii) aplicación de pruebas ICFES o preparatorios para las mismas; iv) kits escolares o uniformes; v) viáticos del personal docente o administrativo de los colegios y vi) compra de muebles cuyo funcionamiento y mantenimiento genere gastos recurrentes. Por otra parte, los recursos de participación para educación del SGP del componente de "calidad educativa" de su asignación para "calidad gratuidad" se deben invertir en: i) dotaciones de material educativo y mobiliario; ii) mantenimiento, conservación, reparación, mejoramiento y adecuación de muebles e inmuebles de los colegios, y adquisición de repuestos y accesorios; iii) adquisiciones de muebles destinados a producir otros bienes y

servicios (herramientas y equipo de oficina, de labranza, mecánicos o automotores, etc.); iv) elementos de consumo final (papel, útiles de escritorio, elementos de aseo, cafería, medicinas, materiales desechables de laboratorio, combustibles, etc.); v) arrendamiento de muebles o inmuebles para el funcionamiento de los colegios; vi) contratación de impresos y publicaciones; vii) pago de servicios públicos; viii) pago de seguros de bienes de los colegios; ix) gastos de viaje de los estudiantes (transporte, alojamiento y alimentación); x ) sostenimiento de semovientes y proyectos pedagógicos productivos; xi) contratación de servicios técnicos y profesionales para gestiones específicas y temporales de actividades diferentes a las educativas, cuando no sean atendidas por personal de planta; xii) actividades pedagógicas, científicas, deportivas y culturales; xiii) acciones de mejoramiento de la gestión escolar y académica establecidas en los planes de mejoramiento institucional: xiv) transporte escolar; xv) alimentación, transporte y materiales de jornadas extendidas y complementarias; xvi) costos de trámites de títulos bachilleres; xvii) costos de elaboración de certificados de estudios y manual de convivencia. Por el contrario, los recursos de calidad gratuidad no pueden ser destinados a: i) donaciones o subsidios; ii) gastos de administración de personal como viáticos, pasajes, gastos de viaje o desplazamiento, etc.; iii) aseo y vigilancia de colegios; iv) alimentación escolar a excepción de la de jornadas extendidas; v) cursos preparatorios

de exámenes de Estado; vi) capacitación de funcionarios y vii) gastos suntuarios. 4.2.3. Los recursos del SGP por concepto de cancelación, distribuidos en cumplimiento del parágrafo 2o del artículo 18 de la Ley 715 de 2001, están destinados para atender las siguientes prestaciones sociales del personal nacionalizado por la Ley 43 de 1975 y otras leyes de nacionalización de la educación, las cuales estaban a cargo de las extintas cajas o fondos de previsión social de carácter territorial: i) La nómina de los docentes nacionalizados que causaron el derecho a la pensión de jubilación o vejez, de invalidez y sustitución entre 1980 y 1989, es decir, antes de la creación del FOMAG; y la de pensionados administrativos nacionalizados que causaron el derecho con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 en los entes territoriales (30/06/1996). ii) El reajuste anual de oficio de las pensiones de vejez o de jubilación, de invalidez y de sustitución, de acuerdo con las normas legales vigentes; y reliquidaciones de las mismas. iii) El pago del auxilio funerario a quien demuestre haber sufragado los gastos de sepelio de un pensionado nacionalizado perteneciente a la nómina financiada con dichos recursos. iv) El reconocimiento y pago de la sustitución pensional a favor de los beneficiarios que cumplan los requisitos previstos en la ley, de un pensionado nacionalizado que fallezca y cuya pensión se financie con cargo a estapartida, incluido la publicación del edicto emplazatorio.(2)

4.3. Interpretación del artículo 148 de la Ley 1450 de 2011. Visto lo anterior, es oportuno entonces traer a colación el artículo 148 de la Ley 1450 de 2011, relativo al saneamiento de deudas del servicio público educativo, el cual establece que con las apropiaciones y excedentes de recursos del SGP se pagarán las deudas laborales (reubicaciones, ascensos, incentivos, homologaciones, primas, etc.) ordenadas por la ley, dejadas de pagar o no reconocidas por el Situado Fiscal o el SGP al personal oficial docente y administrativo. Veamos: "Artículo 148. Saneamiento de deudas. Con cargo a las apropiaciones y excedentes de los recursos del Sistema General de Participaciones, se pagarán las deudas que resulten del reconocimiento de los costos del servicio educativo ordenados por la Constitución y la ley, dejados de pagar o no reconocidos por el Situado Fiscal o el Sistema General de Participaciones al personal Docente y Administrativo, como costos acumulados en el Escalafón Nacional Docente, incentivos regulados en los Decretos 1171 de 2004 y 521 de 2010, homologaciones de cargos administrativos del sector, primas y otros derechos laborales, deudas que se pagarán siempre que tengan amparo constitucional y legal. (...)" (Negrita y subrayado nuestros) A partir de una lectura integral y armónica del artículo 148 de la Ley 1450 de 2011 junto con las demás normas constitucionales, legales y reglamentarias citadas, podemos concluir que los excedentes de los recursos del SGP a que se refiere el artículo 148 de la Ley 1450 de 2011, deben entenderse:

1. Solamente como los excedentes de los componentes de Prestación del Servicio y Cancelaciones, sin incluir los excedentes del componente de Calidad, pues como vimos, el artículo 17 de la Ley 715 de 2001 prohíbe expresamente que los recursos del componente de calidad de la participación para educación del SGP sean usados para pagar gastos de personal de cualquier naturaleza. ii) Sin incluir tampoco los rendimientos financieros de ninguno de los tres componentes (Prestación del Servicio, Calidad y Cancelaciones), pues técnicamente el concepto de excedentes es distinto del de rendimientos financieros, y como se puede apreciar, la norma solo incluye los excedentes, más no los rendimientos.

5. Respuesta a las consultas jurídicas. 5.1. ¿Los excedentes de los recursos del SGP a que se refiere el artículo 148 de la Ley 1450 de 2011, deben entenderse solamente como los excedentes del componente de Prestación del Servicio, o también incluyen los excedentes de los componentes de Calidad Matrícula y Cancelaciones y los rendimientos financieros de los tres componentes?

Respuesta. Solo incluye los excedentes de los componentes de Prestación del Servicio y Cancelaciones (con los que se puede pagar deudas laborales legalmente reconocidas, únicamente a los funcionarios a quienes dichos recursos van dirigidos, esto es, personal nacionalizado por la Ley 43 de 1975 y otras leyes de nacionalización de la educación), excluyendo los excedentes del componente de Calidad, pues los recursos del componente de calidad de la participación para educación del SGP no pueden ser usados para pagar gastos de personal de cualquier naturaleza, en virtud del artículo 17 de la Ley 715 de 2001.

No incluye tampoco los rendimientos financieros de ninguno de los tres componentes (Prestación del Servicio, Calidad y Cancelaciones), en la medida en que técnicamente el concepto de excedentes es diferente del de rendimientos financieros. 5.2. ¿Los recursos de rendimientos financieros, incluso cuando son excedentes de rendimientos financieros, deben usarse conforme a lo dispuesto en la Ley 715 de 2001 o lo expuesto en el párrafo anterior?Respuesta. Los rendimientos financieros deben utilizarse de acuerdo a lo establecido en la Ley 715 de 2001, ya que el artículo 148 de la Ley 1450 de 2011 únicamente hace referencia a los excedentes. Cordialmente,

MARTHA LUCIA TRUJILLO CALDERON

Jefe Oficina Asesora Jurídica

NOTAS AL FINAL:

1. Acorde con el Artículo 149 de la Ley 1450 de 2011.

2. Al respecto se puede ver la Guía No. 8 para la Administración de los Recursos Financieros del Sector

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