MINEDUCACION - Concepto 334085 de 2021

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Usted está en:  Inicio Documento Concepto 334085 de 2021 ME Ocultar anotaciones

 Buscar  Índice  CONCEPTO 334085 DE 2021 (septiembre 24) <Fuente: Archivo interno entidad emisora> MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL Asunto: Concepto sobre autonomía de las entidades territoriales en la resolución de recursos. Cordial Saludo, De conformidad con su consulta del asunto, elevada mediante el radicado de la solicitud, esta Oficina Asesora Jurídica procederá a emitir concepto de acuerdo con sus funciones establecidas en los numerales 7.8, 7.10 y 7.11 del artículo 7 del Decreto Nacional 5012 de 2009, y en los términos del artículo 28 del CPACA, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015, según el cual, por regla general, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución.1. Objeto.

“La presente para consulta y petición legal de información. La Secretaría de Educación de Antioquia sustenta que no tiene superior jerárquico. Con ello, se desvirtua la existencia del sistema de educación nacional, la regulación, el control y la definición de las políticas públicas en materia educativa. Sustentando esta secretaría esa autonomía, pido se me resuelva jurídicamente el alcance, -si existede esa autonomía, de su realidad y del margen de poder hasta para resolver los recursos del mismo código administrativo que se le instituyen al ciudadano en la garantía del debido proceso, - reposición, apelación, quejaque es Ley superior, y dentro de su único ámbito regional o por el mismo despacho del secretario. Si se resuelven los recursos de Ley superior por el mismo funcionario que los proyecta y anteponiendo por encima de ese código un acuerdo de asamblea departamental cteo que esa autonomía, si es real, violenta las normas superiores y deja bajo el margen de arbitrariedad a la misma secretaría y su despacho. En este sentido entonces, pido su concepto jurídico y claridad sobre si esa autonomía marca esas potestades amplias, supremas, de este único despacho. Que me aclaren, además, dónde se garantiza el debido proceso cuando se piden esos recursos de Ley siendo real esa autonomía ante una Norma Superior. Agradezco su amable atención.” [Sic]

2. Consulta.

Previamente, le precisamos que esta Oficina Asesora Jurídica (OAJ) no resuelve casos concretos, por ende, no define derechos, no asigna obligaciones y tampoco establece responsabilidades; sino que emite conceptos

jurídicos, entendidos como respuestas a consultas claras, concretas y precisas en forma de pregunta sobre un punto materia de cuestionamiento, duda o desacuerdo que ofrezca la interpretación, alcance y/o aplicación de una norma jurídica o la resolución de una situación fáctica genérica relacionada con el sector educativo. A continuación, daremos unas orientaciones jurídicas generales respecto a las normas que regulan los asuntos consultados, las cuales usted como interesado podrá aplicar, de acuerdo a las circunstancias de modo, tiempo y lugar de su caso concreto.

3. Marco jurídico. 3.1. Constitución Política de Colombia de 1991 3.2. Ley 115 de 1994: “Por la cual se expide la ley general de educación.” 3.3. Ley 715 de 2001: “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.” 3.4. Ley 30 de 1992 “Por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior.” 3.5. Decreto Nacional 1075 de 2015: “Por el cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Educación.” 3.6. Ley 1437 de 2011 “por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso

Administrativo.” 3.7. Corte Constitucional mediante sentencia C-034 de 29 de enero de 2014, M.P. Dra. María Victoria Calle

Correa.4. Análisis. Para dar respuesta a la consulta, abordaremos los siguientes temas: i) Descentralización del servicio público de educación, ii) Debido proceso en actuaciones administrativas iii)Recursos contra actos administrativos y conclusiones 4.1. Descentralización del servicio público de educación Con la promulgación de la Constitución Política de 1991 la prestación del servicio público de educación a cargo del Estado se encuentra descentralizado en virtud de las disposiciones referentes de las Leyes, 115 de 1994, 715 de 2001 y 790 de 2002, 30 de 1992 y los diferentes decretos reglamentarios compilados en el Decreto 1075 de

2015. No obstante lo anterior, persiste en su conservación el principio fundamental de “centralización política y descentralización administrativa”, propio de la organización y funcionamiento del Estado colombiano en sujeción a lo ratificado por la Constitución de 1991, con un sistema político de Estado Unitario y autonomía de las entidades territoriales, democráticamente participativas y pluralistas.

Por lo anterior, aspectos relativos a la política del sector a nivel nacional como las políticas públicas, la regulación jurídica, financiación, distribución de recursos, criterios de manejo de las plantas de personal del sector, entre otros, están a cargo de la Nación por intermedio del MEN conforme a lo determinado en la Ley 115 de 1994 artículo 148 y la Ley 715 de 2001 articulo 5, así como las demás normas concordantes o complementarias. Ahora bien, asuntos relativos a la vigilancia, concursos públicos, prestación directa, cofinanciación, administración de la planta de personal docente y administrativo, la administración de las instituciones

educativas, entre otros aspectos, son asuntos territoriales que compete conocer y estar a cargo de las entidades territoriales certificadas a través de las secretarias de educación en virtud a lo establecido en la Ley 115 de 1994 artículos 151 al 153, la Ley 715 de 2001 artículos 6 y 7, y demás normas concordantes o complementarias. 4.2. Debido proceso en actuaciones administrativas La promulgación de la Constitución Política de 1991 elevó el debido proceso al estatus de derecho fundamental, así, el artículo 29 de la carta política es claro al establecer que “El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”. Concordante con lo anterior la Corte Constitucional mediante sentencia C-034 de 29 de enero de 2014, M.P. Dra. María Victoria Calle Correa ha expuesto: “El debido proceso es un derecho fundamental. Posee una estructura compleja, en tanto se compone por un plexo de garantías que deben ser observadas en todo procedimiento administrativo o judicial, escenarios en los que operan como mecanismo de protección a la autonomía y libertad del ciudadano y límites al ejercicio del poder público. Por ese motivo, el debido proceso es también un principio inherente al Estado de Derecho, cuyas características esenciales son el ejercicio de funciones bajo parámetros normativos previamente establecidos y la erradicación de la arbitrariedad. (...) En ese contexto, la jurisprudencia constitucional ha definido el debido proceso como el conjunto de etapas, exigencias o condiciones establecidas por la ley, que deben concatenarse al adelantar todo proceso judicial o

administrativo. (…) En relación con el debido proceso administrativo, debe recordarse que su función es la de permitir un desarrollo adecuado de la función pública, persiguiendo el interés general y sin desconocer los derechos fundamentales, bajo los principios orientadores del artículo 209 de la Carta Política. Ello explica, como lo ha señalado la Corte, que el debido proceso administrativo deba armonizar los mandatos del artículo 29 Superior con los principios delartículo 209, ibídem. Y, en términos concretos, que las garantías deban aplicarse asegurando también la eficacia, celeridad, economía e imparcialidad en la función pública.” Por lo antes expuesto el debido proceso como conjunto de etapas, exigencias o condiciones establecidas por la ley, deben relacionarse al adelantar todo proceso judicial o administrativo, donde su función es la de permitir un desarrollo adecuado de la función pública, persiguiendo el interés general y sin desconocer los derechos fundamentales. 4.3. Recursos contra actos administrativos. Es necesario referir que esta Oficina Asesora Jurídica previamente se ha pronunciado en otras oportunidades respecto a los recursos que proceden frente a los actos administrativos mediante concepto 2018-EE-038840, razón por la que con el mayor respeto nos permitimos reiterar los apartes correspondientes: “El artículo 74 del CPACA dispone que contra los actos administrativos definitivos proceden por regla general los recursos de reposición, apelación y queja. Este último es facultativo. “Artículo 74. Recursos contra los actos administrativos. Por regla general, contra los actos definitivos procederán

los siguientes recursos:

1. El de reposición, ante quien expidió la decisión para que la aclare, modifique, adicione o revoque.

2. El de apelación, ante el inmediato superior administrativo o funcional con el mismo propósito.

No habrá apelación de las decisiones de los Ministros, Directores de Departamento Administrativo, superintendentes y representantes legales de las entidades descentralizadas ni de los directores u organismos superiores de los órganos constitucionales autónomos. Tampoco serán apelables aquellas decisiones proferidas por los representantes legales y jefes superiores de las entidades y organismos del nivel territorial.

3. El de queja, cuando se rechace el de apelación.

El recurso de queja es facultativo y podrá interponerse directamente ante el superior del funcionario que dictó la decisión, mediante escrito al que deberá acompañarse copia de la providencia que haya negado el recurso. De este recurso se podrá hacer uso dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la decisión. Recibido el escrito, el superior ordenará inmediatamente la remisión del expediente, y decidirá lo que sea del caso.” (Negrita y subrayado nuestros) Adicionalmente, la norma en cita también dispone que, contra las decisiones proferidas por los representantes legales y jefes superiores de las entidades y organismos del nivel territorial no procede el recurso de apelación. A partir de lo anterior, podemos concluir parcialmente que, contra los actos administrativos definitivos proferidos por los rectores o directores de las instituciones de educación preescolar,

básica y media oficiales solo procede el recursos de reposición y no procede el recurso de apelación. A su turno, el artículo 75 del CPACA, relativo a la improcedencia de recursos administrativos, establece que los mismos no procederán contra los actos administrativos: generales, de trámite, preparatorios y de ejecución, salvo las exepciones legales expresas. “Artículo 75. Improcedencia. No habrá recurso contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite, preparatorios, o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa.”(...) La Corte Constitucional en la sentencia C-248 de 2013 analizó la constitucionalidad de la disposición del artículo 74 del CPACA, según la cual, contra las decisiones proferidas por los representantes legales y jefes superiores de las entidades y organismos del nivel territorial no procede el recurso de apelación. En dicha sentencia, la Corte establece que el derecho a la doble instancia puede ser restringido: i) si persigue un fin legitimo, ii) si es necesario y iii) no impone una carga desproporcionada a los derechos del administrado. En punto de la improcedencia de la apelación contra las decisiones de los jefes superiores de los entes del nivel territorial, la Corte concluye que la misma es: i) consecuencia de la inexistencia de un superior jerárquico ante quien pueda surtirse en virtud de la autonomía constitucional de los entes territoriales y ii) explicable porque dichas decisiones pueden ser controvertidas ante los jueces administrativos mediante las acciones previstas en el

CPACA. Bajo los parámetros anteriores, la Corte concluye que la prohibición de apelación de las decisiones de los jefes superiores de los entes territoriales no viola las garantías del debido proceso administrativo porque respeta los derechos a: i) conocer el inicio de la actuación; ii) ser oído durante el trámite; iii) ser notificado en debida forma; iv) que se adelante por la autoridad competente y respeto de las formas legales propias de cada juicio; v) que no se presenten dilaciones injustificadas; vii) gozar de la presunción de inocencia; viii) ejercer los derechos de defensa y contradicción; ix) presentar pruebas y controvertir las que se alleguen por la parte contraria; x) que se resuelva en forma motivada; xi) impugnar la decisión que se adopte y xii) promover la nulidad de los actos que se expidan con vulneración del debido proceso. Finalmente, la Corte concluye que la restricción legal de la apelación de las decisiones de los jefes de los entes territoriales es ajustada al ordenamiento porque: i) se realizó según la amplia facultad de libertad de configuración del legislador para expedir códigos en todas las ramas del derecho (art. 150.2 C.N.) y ii) en ejercicio de esa facultad no transgredió el derecho al debido proceso, pues dispuso otras acciones para impugnar para controvertir dichas decisiones. “5.7.6. El derecho de la doble instancia, si bien se encuentra elevado a rango constitucional, es un derecho que puede ser restringido por el Legislador siempre que se funde en criterios especiales de la razonabilidad y

proporcionalidad frente a las consecuencias de los actos que no pueden ser objeto de la apelación o consulta. En el caso subexamine, la restricción impuesta reúne las condiciones precitadas al: i) perseguir un fin legítimo, cual es la autonomía de las entidades territoriales en la gestión de sus propios asuntos, consagrada constitucionalmente (CP, 287); ii) ser necesaria al no existir otro método que permita la garantía de dicha autonomía frente a las decisiones que sus máximas autoridades adopten, y iii) no impone una carga desproporcionada a los derechos del administrado, en la medida que este puede controvertir la decisión, mediante la interposición del recurso de reposición, o mediante la iniciación de un proceso ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 5.7.7. La Corte considera relevante resaltar que la improcedencia del recurso de apelación contra las decisiones de las máximas autoridades del nivel territorial, es una consecuencia de la inexistencia de un superior jerárquico ante quien pueda surtirse el mismo, que surge de la autonomía que la Constitución le asigna a los entes territoriales (CP, 287). También encuentra la Corte importante anotar, que los actos administrativos que sean proferidos por los representantes legales y jefes superiores de las entidades y organismos del nivel territorial, pueden ser controvertidos judicialmente, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, mediante las acciones previstas para el efecto, por el Código Contencioso Administrativo. 5.7.8. Además de lo anterior, no encuentra la Corte que la disposición acusada infrinja alguna de las demás

garantías referidas al debido proceso en materia administrativa, al no afectar los derechos de los administrados a conocer el inicio de la actuación, a ser oído durante su tramite, a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen, a que las actuaciones se realicen por autoridad competente y de acuerdo a las formas propias de cada juicio previamente definidas por el legislador y a que no se presenten dilaciones injustificadas.5.7.9. En suma, el Legislador al restringir el recurso de apelación frente a las decisiones de las máximas autoridades del nivel territorial, lo hizo en ejercicio de su amplia libertad de configuración legislativa en la expedición de los códigos de las diversas ramas del derecho que le otorga el artículo 150.2 CP, y en su ejercicio no transgredió el derecho al debido proceso, en tanto previó otros medios para garantizar el derecho de los administrados a controvertir las decisiones de la administración. ” (Negrita y subrayado nuestros)

5. Conclusión.

Cabe resaltar que la prestación del servicio público de educación a cargo del Estado se encuentra descentralizado en virtud de las disposiciones referentes de las Leyes, 115 de 1994, 715 de 2001 y 790 de 2002, entre otras. No obstante lo anterior, persiste en su conservación el principio fundamental de “centralización política y descentralización administrativa”, propio de la organización y funcionamiento del Estado colombiano en sujeción a lo ratificado por la Constitución de 1991, con un sistema político de Estado Unitario y autonomía de las entidades territoriales, democráticamente participativas y pluralistas.

No obstante lo anterior, es preciso señalar que el debido proceso en las actuaciones administrativas como conjunto de etapas, exigencias o condiciones establecidas por la Ley, deben relacionarse al adelantar todo proceso judicial o administrativo, además esta provisto de garantías mínimas definidas en la constitución y la jurisprudencia de plena observancia por el legislador en la intensión de regular cada procedimiento, y en la que su función propende por un desarrollo adecuado de la función pública, persiguiendo el interés general y sin desconocer los derechos fundamentales. Respecto de la procedencia de los recursos contra los actos de la administración, el artículo 74 del CPACA instituye que contra los actos definitivos procede el recurso de reposición, apelación (aclarando que no son apelables las decisiones proferidas por los representantes legales y jefes superiores de las entidades y organismos del nivel territorial), y el recurso de queja. A su turno el artículo 75 del CPACA determina la improcedencia de recursos administrativos contra actos generales, de trámite, preparatorios y de ejecución, salvo las excepciones legales expresas. Jurisprudencialmente se ha señalado que la prohibición de apelación de las decisiones de los jefes superiores de los entes territoriales no viola las garantías del debido proceso administrativo porque respeta los derechos a: i) conocer el inicio de la actuación; ii) ser oído durante el trámite; iii) ser notificado en debida forma; iv) que se adelante por la autoridad competente y respeto de las formas legales propias de cada juicio; v) que no se

presenten dilaciones injustificadas; vii) gozar de la presunción de inocencia; viii) ejercer los derechos de defensa y contradicción; ix) presentar pruebas y controvertir las que se alleguen por la parte contraria; x) que se resuelva en forma motivada; xi) impugnar la decisión que se adopte y xii) promover la nulidad de los actos que se expidan con vulneración del debido proceso. Cordialmente,

LUIS GUSTAVO FIERRO MAYA

Jefe Oficina Asesora Jurídica Ir al inicio Normograma del Ministerio de Educación Nacional de la República de Colombia

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