MINEDUCACION - Concepto 81652 de 2021

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Usted está en:  Inicio Documento Concepto 81652 de 2021 ME Ocultar anotaciones

 Buscar  Índice  CONCEPTO 81652 DE 2021 (abril 30) <Fuente: Archivo interno entidad emisora> MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL XXXXXXXXXXXXXXX Asunto: Concepto auxilios económicos bachilleres Cordial saludo. De conformidad con su consulta trasladada por la Gobernación del Cauca con radicado 2021-ER-104587, esta Oficina Asesora Jurídica procederá a emitir concepto de acuerdo con sus funciones establecidas en los numerales 7.8, 7.10 y 7.11 del artículo 7 del Decreto Nacional 5012 de 2009, y en los términos del artículo 28 del CPACA, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015, según el cual, por regla general, los conceptos emitidos porlas autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas, no son de

obligatorio cumplimiento o ejecución.

1. Objeto. “De conformidad con la ley 715 del 2001, corresponde a los municipios la calidad educativa, esto es, según el artículo octavo para nuestro caso como municipio no certificado, corresponde: A los municipios no certificados se les asignarán las siguientes funciones: (…) Pese a lo anterior la Administración municipal desea impulsar un proyecto de acuerdo en el que se apropien recursos para apoyar la Educación Superior de jóvenes del municipio, sin embargo, pareciera que lo que debió hacer es la gestión para ingresaran a través de los fondos destinados con recursos desde la Nación.

Ahora, si nosotros en nuestra calidad de concejales aceptamos ese trastalado de recurso estaríamos descociendo las necesidades que hoy día se presentan en el municipio, en el mismo sector de Educación no se cubre a la fecha ni el 50% del traslado de los estudiantes de sitios distantes a los Establecimientos Educativos (…). Como concejales, sabemos y entendemos que es una buena acción apoyar a los jóvenes a que cursen sus estudios de educación superior pero es esto viable, porque se vuelve una carga año tras año en el presupuesto municipal y por ahora estamos el alternancia y los estudiantes de primaria y bachillerato, no han requerido como en años pasados el transporte escolar, sin embargo, este apoyo tiende a crecer porque es muy posible que se sumen más jóvenes a esta acción y se desborde la sostenibilidad” [Sic]

2. Consulta.

Previamente, le precisamos que esta Oficina Asesora Jurídica (OAJ) no resuelve casos concretos, por ende, no define derechos, no asigna obligaciones y tampoco establece responsabilidades; sino que emite conceptos

jurídicos, entendidos como respuestas a consultas claras, concretas y precisas en forma de pregunta sobre un punto materia de cuestionamiento, duda o desacuerdo que ofrezca la interpretación, alcance y/o aplicación de una norma jurídica o la resolución de una situación fáctica genérica relacionada con el sector educativo. A continuación, daremos unas orientaciones jurídicas generales respecto a las normas que regulan los asuntos consultados, las cuales usted como interesado podrá aplicar, de acuerdo a las circunstancias de modo, tiempo y lugar de su caso concreto.

3. Marco jurídico. 3.1. Constitución Política de Colombia de 1991. 3.2. Decreto 662 de 2020.

4. Análisis.

Con el fin de atender la consulta, el presente concepto abarcará los siguientes temas: (i) Aclaración previa, (ii), Auxilios económicos a bachilleres, (iii) Conclusiones. 4.1. Aclaración previa La Constitución Política define a Colombia como un “Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general” (artículo 1o). Así, el Estado colombiano si bien se define como una república unitaria, se encuentra descentralizada, pregonándose la autonomía de sus entidades territoriales.Según el artículo 287 CP, tal autonomía comprende: “Artículo 287. Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los

límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos:

1. Gobernarse por autoridades propias.

2. Ejercer las competencias que les correspondan.

3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.

4. Participar en las rentas nacionales”.

En el mismo sentido, la Ley 1454 de 2011, estatuye como principios del ordenamiento territorial la autonomía y la descentralización, definidos en el artículo 3o como: “2. Autonomía. Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses dentro de los límites de la Constitución y la ley.

3. Descentralización. La distribución de competencias entre la Nación, entidades territoriales y demás esquemas asociativos se realizará trasladando el correspondiente poder de decisión de los órganos centrales del Estado hacia el nivel territorial pertinente, en lo que corresponda, de tal manera que se promueva una mayor capacidad de planeación, gestión y de administración de sus propios intereses, garantizando por parte de la Nación los recursos necesarios para su cumplimiento” Ahora bien, tales características de nuestro Estado llevan a que las entidades territoriales manejen sus propios recursos, destinados según lo establezcan las respectivas normas; y así mismo, tomen sus propias decisiones en aquellos asuntos que son de su competencia. 4.2. Auxilios económicos a bachilleres El artículo 355 de la Constitución Política prohíbe de forma general que se decreten auxilios o donaciones en favor de personas naturales: “Artículo 355. Ninguna de las ramas u órganos del Poder Público podrá decretar auxilios o donaciones en favor

de personas naturales o jurídicas de derecho privado. (…)” No obstante, la Corte Constitucional ha reconocido que en ocasiones se pueden otorgar dicho tipo de auxilios en desarrollo de los deberes del Estado establecidos en la Constitución. En Sentencia C-027 de 2016, la Corte Constitucional señaló: “La jurisprudencia constitucional ha decantado en un amplio conjunto de pronunciamientos sobre el alcance del artículo 355, bajo premisas que justifican la constitucionalidad del mandato bajo revisión. Para empezar, la Corporación ha señalado que una prohibición absoluta como la que respalda la argumentación del accionante implicaría una tensión inaceptable entre distintas características centrales de nuestra Constitución. Así, suponer que el Estado, a través de sus órganos y ramas que ejercen el poder público, tiene prohibida la subvención de toda actividad de las personas de derecho privado haría inviable la satisfacción de las cláusulas de Estado social de derecho e igualdad material. En el mismo sentido, esta comprensión del artículo 355 generaría contradicciones entre su inciso primero y segundo; además, impediría la materialización de mandatos específicos de fomento a grupos vulnerables y actividades estratégicas para la consecución de fines como la igualdad o equidad de género, la satisfacción del derecho a la salud (y en general de las facetas prestaciones de todos los derechos), la protección del ambiente o el fomento a la ciencia, la educación o la cultura, entre otros. Así las cosas, ha explicado la Corte que, ni el artículo 355 prohíbe de manera definitiva todo tipo de fomento económico

a particulares, ni puede interpretarse de manera tal que vacíe el contenido de diversas cláusulas que consagran los deberes del Estado” (Subrayado propio)En Sentencia C-324 de 2009, sobre la prohibición contenida en el artículo 355 CP, la Corte indicó: “La prohibición general de que trata el inciso primero del artículo 355 de la Carta se materializará cuando se registre, al menos uno, de los siguientes eventos: (i) se omita dar aplicación al principio presupuestal de legalidad del gasto; (ii) la ley que crea la subvención o auxilio en desarrollo de los artículos 334 y siguientes de la C.P. o desarrolla las subvenciones autorizadas directamente por la Constitución Política, omita determinar de manera concreta y explícita su finalidad, destinatarios, alcances materiales y temporales, condiciones y criterios de asignación, publicidad e impugnación, así como los límites a la libertad económica; (iii) la asignación obedezca a criterios de mera liberalidad, es decir, no se encuadre en una política pública reflejada en el Plan Nacional de Desarrollo o en los planes seccionales de desarrollo; (iv) cuando el costo del subsidio para el Estado sea mayor que el beneficio social que se obtiene a partir de su implementación o cuando el auxilio o subsidio sólo beneficie a un grupo de interés sin que reporte beneficios a la sociedad en su conjunto o contribuya a ampliar las diferencias sociales; (v) cuando la asignación de recursos públicos no contribuya a fortalecer la capacidad de acceso de los más pobres a los bienes y servicios públicos esenciales, en la medida en que se

entreguen a quienes menos los necesita o menos los merecen; (vi) cuando el subsidio tenga vocación de permanencia convirtiéndose en una carga al presupuesto público, en la medida que el subsidio o auxilio está llamado a producir efectos inmediatos dentro de una determinada coyuntura económica, de manera que una vocación de permanencia indica que la situación o sector al cual se dirige requiere de otras y más profundas medidas estructurales; y (vii) Cuando el subsidio entrañe la figura de la desviación de poder, esto es, cuando el incentivo se cree con un propósito distinto de aquel para el cual aparentemente fue creado” (Subrayado propio) Explicando además: “Desde ese punto de vista es indudable que el artículo 355 busca tener un impacto en materia de gasto público, limitando aquellas erogaciones que por su naturaleza, antes de perseguir el bienestar general, crean privilegios ineficaces y aislados, al punto que es justamente por dicha razón que tal prescripción se encuentra incluida en el capítulo sobre presupuesto”. En el mismo sentido, la Corte Constitucional expresó en Sentencia C-044 de 2015: “A partir de los criterios expuestos en esta sentencia, y reiterados en decisiones posteriores, las tres hipótesis en las cuales se permite el otorgamiento de subvenciones o auxilios a particulares, y las reglas que condicionan su admisibilidad en cada caso, son las siguientes: (1) Cuando dicha prestación responda a una finalidad altruista y benéfica, caso en el cual sólo será compatible con la Constitución cuando, conforme al segundo inciso del artículo 355 superior, cumpla los siguientes

requisitos: (i) aliente programas o actividades de orden público; (ii) resulte compatible con los planes de desarrollo; (iii) se ejecute a través de entidades sin ánimo de lucro de reconocida idoneidad; (iv) esté precedida por la celebración de un contrato con el lleno de requisitos. En definitiva, el primer tipo de auxilios se consideran aceptables siempre que se encuadren en los supuestos del segundo inciso del artículo 355 de la Constitución dado que, en esos eventos, podía constatarse algún grado de reciprocidad. (2) Cuando se fundamenta en la facultad de intervención del Estado en la economía (art. 334 CP), orientándose al estímulo de una determinada actividad. En este caso, la prestación otorgada debe implicar un retorno para la sociedad en su conjunto y además (i) debe estar contemplada en una ley en la que se defina su finalidad, alcances y límites (Art. 150-21 C.P.); (ii) debe atender a criterios de eficiencia y equidad, de tal suerte que el costo del subsidio no exceda el beneficio social que se deriva del mismo; (iii) debe estar orientado por criterios de equidad, lo que no ocurrirá, por ejemplo, cuando el auxilio o subsidio sólo beneficie a un grupo de interés sin que reporte beneficios a la sociedad en su conjunto o no contribuya a reducir las diferencias sociales. (3) Cuando la prestación se establece a partir de un precepto constitucional que prevé -a fin de garantizar los derechos fundamentalesuna autorización expresa. En tal caso, la subvención o auxilio debe asegurar el acceso a

bienes y servicios por parte de las personas que tienen mayores necesidades y menores ingresos”.Con lo anterior, resulta dable señalar que el desembolso de recursos públicos a particulares debe corresponder a las actividades a cargo del Estado que se enmarquen en su función de “proteger e incentivar ciertas actividades que la Constitución considera como dignas” (Sentencia C-152 de 1999). En este sentido, se ha desarrollado una línea jurisprudencial sólida con respecto a la posibilidad que le asiste a la administración de destinar recursos públicos cuyos beneficiarios sean personas naturales y jurídicas. En esta medida, la Corte Constitucional en Sentencia C-421 del 2016 reiteró que: “(…) El artículo 355 de la Carta, resguardando el principio de igualdad, en términos generales, prohíbe que con fondos públicos las autoridades efectúen auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas. (…) Esta Corte sin embargo, ha constatado “por diferentes vías, que la prohibición allí prevista no resulta absoluta, pues admite “excepciones” que se legitiman dentro del marco de un Estado Social de Derecho, tales como la asignación de recursos a sectores especialmente protegidos por la Constitución Política. En efecto la Carta” consagra excepciones acordes con la intención de proteger e incentivar ciertas actividades que la Constitución considera como dignas, respecto de las cuales autoriza al Estado para que pueda conceder subvenciones, estímulos económicos o subsidios a particulares” Por su parte, en sentencia del 20 de mayo de 2013, la Sección Tercera del Consejo de Estado señaló con respecto

a las posibles erogaciones de recursos públicos a particulares deben cumplir las siguientes características: “i) es una prestación generalmente expresada en dinero; ii) el sujeto activo es el Estado o una persona de derecho público; iii) el sujeto pasivo es otra persona jurídica de derecho público, un particular que ejerza funciones administrativas por disposición de la ley o un particular que realice actividades que puedan ser identificadas con una finalidad de interés general, no pueden tener, por lo tanto, como objetivo principal, directo e inmediato el enriquecimiento del beneficiario, aun cuando indirectamente afecte de manera positiva su patrimonio; iv) no tiene el carácter de contraprestación por un servicio prestado, lo que la excluye de toda consideración contractual; v) los dineros percibidos deben ser utilizados para el fin de interés general para el cual se otorga el referido beneficio”. Ahora bien, en relación con auxilios para la educación superior, los cuales se fundan en el mandato constitucional de fomentar el acceso a la educación, el artículo 111 de la Ley 30 de 1992 ha establecido la forma en la que se pueden otorgar: “Artículo 111. Con el fin de facilitar el ingreso y permanencia en las instituciones de educación superior a las personas de escasos ingresos económicos, la Nación, las entidades territoriales y las propias instituciones de este nivel de educación, establecerán una política general de ayudas y créditos para los mencionados estudiantes. Su ejecución le corresponderá al Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior, Icetex, y a los Fondos Educativos Departamentales y Municipales que para tales fines se creen. Estas entidades

determinarán las modalidades o parámetros para el pago que por concepto de derechos pecuniarios hagan efectivas las instituciones de educación superior” (Subrayado fuera de texto) De acuerdo con lo anterior, las entidades territoriales podrán otorgar créditos o becas a través de Fondos Educativos que pueden crear con sus recursos propios, o podrán hacerlo a través del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior - Icetex, a quien le correspondería su administración. Ha de mencionarse que con ocasión de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 637 de 2020, se expidió el Decreto 662 de 2020 con el fin de crear el Fondo Solidario para la Educación: “Artículo 1. Creación y objeto. Crear el Fondo Solidario para la Educación con el objeto de mitigar la deserción y fomentar la permanencia en el sector educativo. El Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior - ICETEX administrará el Fondo Solidario para la Educación. (...)Artículo 3. Uso de los recursos. Los recursos del Fondo Solidario para la Educación serán usados para mitigar la extensión de los efectos de la crisis en el sector educativo en el territorio nacional, para apalancar los siguientes programas educativos: (...)

4. Auxilio económico para el pago de la matrícula de los jóvenes en condición de vulnerabilidad, en instituciones de educación superior pública.” De esta manera, el Decreto 662 de 2020 permite que se otorguen auxilios en favor de jóvenes en condición de vulnerabilidad para el pago de la matrícula en instituciones de educación superior pública. No obstante, estos

auxilios son otorgados por el Icetex con cargo al Fondo Solidario para la Educación, el cual es financiado con los recursos definidos en el mismo decreto.

5. Conclusión.

Sea lo primero mencionar que esta oficina asesora jurídica a través de conceptos no resuelve casos particulares y concretos, no asigna responsabilidades ni reconoce derechos; además carece este Ministerio de Educación de competencia para definir asuntos propios de las entidades territoriales y específicamente sobre la creación, modificación o legalidad de las normas del orden territorial; siendo estas las competentes para resolver sus propias situaciones con base en las normas que las rigen y, entre otras consideraciones, conforme con sus recursos. Ahora bien, según la Ley 30 de 1992 con el fin de facilitar el ingreso y permanencia en las instituciones de educación superior a las personas de escasos ingresos económicos, la Nación, las entidades territoriales y las propias instituciones de este nivel de educación, establecerán una política general de ayudas y créditos para los mencionados estudiantes; teniendo en cuenta además, que conforme con la Corte Constitucional si bien por regla general están prohibidos los auxilios o donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado, tal prohibición no es absoluta, encontrándose amparadas dichas ayudas por los deberes del Estado, de lo contrario, harían inviable la satisfacción de las cláusulas del Estado Social de Derecho e igualdad material. De acuerdo con lo anterior, las entidades territoriales podrán otorgar créditos o becas a través de Fondos Educativos que pueden crear con sus recursos propios, o podrán hacerlo a través del Instituto Colombiano de

Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior - Icetex, a quien le correspondería su administración. Cordialmente, LUIS GUSTAVO FIERRO MAYA Jefe Oficina Asesora Jurídica Ir al inicio Normograma del Ministerio de Educación Nacional de la República de Colombia

ISSN : 2463-2554 En línea Última actualización: Control de versiones Créditos y reserva de derechos de autor Ministerio de Educación Nacional de la República de Colombia - DRA © 2023

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