MINSALUD - Concepto 2026423002621782 de 2026

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Asunto: Concepto jurídico relacionado con la convocatoria a las Alianzas o Asociaciones de Usuarios para la designación de su representante ante la Junta Directiva del Hospital Universitario San José de Popayán

E.S.E. Radicado No 2026423002621782 ID 2120973

Respetada doctora

Hemos recibido su comunicación, por la cual formula consulta respecto a la convocatoria de las Alianzas o Asociaciones de Usuarios para la designación de su representante ante la Junta Directiva del Hospital Universitario San José de Popayán Empresa Social del Estado - E.S.E. Al respecto, nos permitimos señalar lo siguiente:

ANTECEDENTES

Su consulta que se resuelve a través del presente concepto se formula de la siguiente manera:

“(…)

I. SITUACION FACTICA

PRIMERO: De conformidad con lo establecido en el Artículo 2.5.3.8.4.2.3 del Decreto Único Reglamentario del Sector Salud 780 de 2016, a esta Secretaría de Salud Municipal le corresponde de forma exclusiva la competencia funcional para realizar la convocatoria pública oficial orientada a proveer el cargo del delegado de las alianzas o asociaciones de usuarios ante

Reglamentario del Sector Salud 780 de 2016, a esta Secretaría de Salud Municipal le corresponde de forma exclusiva la competencia funcional para realizar la convocatoria pública oficial orientada a proveer el cargo del delegado de las alianzas o asociaciones de usuarios ante la Junta Directiva de la E.S.E. Hospital Universitario San José de Popayán, institución hospitalaria pública de alta complejidad.

SEGUNDO: El pasado 16 de mayo de 2026, el señor GABRIEL CAMACHO, actuando en su calidad de Presidente y Representante Legal de la Asociación de Usuarios de la citada E.S.E., QRC0D1G0Página | 2

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radicó ante este Despacho una solicitud formal de apertura urgente de convocatoria pública, adjuntando como soporte el Acta de Asamblea General Ordinaria N o. 004 del 31 de marzo de

2026. En dicho documento corporativo constaba de forma explícita la remoción, retiro del cargo y pérdida de representatividad gremial de la delegada principal que se encontraba inscrita la señora Bibiana Giselle Ortiz Cruz, config urando para esta autoridad el presupuesto material y la certeza jurídica de una vacancia absoluta en la Junta Directiva.

TERCERO: En estricta aplicación del principio constitucional de la Buena Fe Administrativa Artículo 83 de la Constitución Política, y ante la necesidad de evitar la parálisis del quórum decisorio del centro hospitalario, este Despacho procedió a activar sus facultades legales

Artículo 83 de la Constitución Política, y ante la necesidad de evitar la parálisis del quórum decisorio del centro hospitalario, este Despacho procedió a activar sus facultades legales mediante la expedición de la Resolución No. 20261600103674 del 29 de mayo de 2026, por medio de la cual se ordenó la apertura del cronograma de la Convocatoria Pública general.

CUARTO: El día 3 de junio de 2026, el mismo Presidente de la Asociación de Usuarios, señor GABRIEL CAMACHO, radicó ante esta sectorial un nuevo memorial escrito de aclaración y solicitud de abstención procesal, modificando de forma radical y sobrevenida la postura original del gremio. En este último escrito, la organización social afirma que su Asamblea General no decretó una remoción definitiva ni la vacancia absoluta del cargo, sino que apl icó una medida disciplinaria corporativa interna de "suspensión temporal" de los derechos de representación de la asociada. Con base en esta nueva interpretación, la liga de usuarios pretende que la Secretaría de Salud cancele la convocatoria pública en fi rme y avale la designación directa, provisional y directa de un delegado encargado por parte de la mesa directiva de la asociación (el ciudadano

Larry León Daza).

QUINTO: De manera paralela, la ciudadana afectada, BIBIANA GISELLE ORTIZ CRUZ, interpuso una Acción de Tutela Radicado No. 19001318700620260330000 ante el Juzgado Cuarto Penal Municipal de Popayán en contra de la Asociación de Usuarios por la presunta violación a su debido proceso disciplinario privado, vinculando a esta Secretaría de Salud por e l hecho general de haber ordenado la nueva convocatoria. Ante la evidente contradicción

Cuarto Penal Municipal de Popayán en contra de la Asociación de Usuarios por la presunta violación a su debido proceso disciplinario privado, vinculando a esta Secretaría de Salud por e l hecho general de haber ordenado la nueva convocatoria. Ante la evidente contradicción documental sobrevenida provocada por las actuaciones de la Liga de Usuarios, y con el fin de proteger los recursos públicos y la legalidad del proceso, este Despacho ex pidió la Resolución No. 20261600119874 del 19 de junio de 2026, se realizó revocatoria directa del acto administrativo.

II. CONSIDERACIONES

Esta Secretaria de Salud reconoce que, al tenor del artículo 31 de la Ley 1122 de 2007 y la jurisprudencia constitucional , los entes territoriales tienen prohibido intervenir de forma directa en la coadministración, vigilancia disciplinaria o manejo corpo rativo interno de los organismosPágina | 3 Ministerio de Salud y Protección Social

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comunitarios autónomos de participación ciudadana. Las asociaciones de usuarios son corporaciones de derecho privado independientes reguladas por sus propios estatutos y por el Decreto Nacional 780 de 2016 .

No obstante, s e presenta una colisión de deberes legales y un vacío interpretativo operativo cuando las contradicciones documentales y los giros procedimentales de una liga de usuarios impactan e impiden el normal funcionamiento de la Junta Directiva de una Empresa Soci al del Estado. Para este Despacho resulta imperativo clarificar si la figura corporativa de una "suspensión

cuando las contradicciones documentales y los giros procedimentales de una liga de usuarios impactan e impiden el normal funcionamiento de la Junta Directiva de una Empresa Soci al del Estado. Para este Despacho resulta imperativo clarificar si la figura corporativa de una "suspensión temporal interna de un asociado" equivale o no a la vacancia que exige la ley para convocar electoralmente, y si es admisible que un gremio privado nombre delegados en calidad de encargados dentro de un hospital público, rompiendo el monopolio de la convocatoria pública que la ley le otorga de forma exclusiva a la Secretaría de Salud . Continuar con el proceso sin un criterio unificado del Ministerio expone a la entidad a demandas por falsa motivación o desviación de poder ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Con el fin de unificar el criterio institucional de este ente municipal, blindar la responsabilidad fiscal y administrativa del des pacho y garantizar la estabilidad institucional de la E.S.E. Hospital Universitario San José de Popayán, de manera respetuosa solicito a la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Salud y Protección Social resolver de fondo el siguiente cuestionario:

(…)”

ANÁLISIS JURÍDICO

En primer lugar, es importante señalar que consultado el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud - REPS, Hospital Universitario San José de Popayán E.S.E, se encuentra inscrito como de III nivel de atención, aspecto que debe ser tenido en cuenta en la construcción del presente pronunciamiento.

Hecha la precisión anterior, es importante tener en cuenta lo siguiente:

• Conformación de la Junta Directiva de las Empresas Sociales del Estado del II o III nivel de atenciónPágina | 4

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Hecha la precisión anterior, es importante tener en cuenta lo siguiente:

• Conformación de la Junta Directiva de las Empresas Sociales del Estado del II o III nivel de atenciónPágina | 4

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La conformación de la Junta Directiva de las Empresas Sociales del Estado del II y III nivel de atención se encuentra reglada en el Decreto 780 de 20161. En este sentido, el artículo 2.5.3.8.4.2.2 establece:

“ARTÍCULO 2.5.3.8.4.2.2. De la Junta Directiva. La Junta Directiva de las Empresas Sociales del Estado de los órdenes nacional y territorial, estarán integradas de conformidad con lo establecido en el artículo 195 de la Ley 100 de 1993, así: una tercera parte de sus miembros serán representantes del sector político administrativo, otra tercera parte representará al sector científico de la salud y la tercera parte restante será designada por la comunidad” (…)

Así mismo, el artículo 2.5.3.8.4.2.3 del mencionado decreto prevé el mecanismo de conformación de la Junta Directiva de las Empresas Sociales del Estado del II y III nivel de complejidad, así:

“ARTÍCULO 2.5.3.8.4.2.3. Mecanismo de conformación de las Juntas Directivas para las Empresas Sociales del Estado de carácter territorial. Las Juntas Directivas de las Empresas

complejidad, así:

“ARTÍCULO 2.5.3.8.4.2.3. Mecanismo de conformación de las Juntas Directivas para las Empresas Sociales del Estado de carácter territorial. Las Juntas Directivas de las Empresas Sociales del Estado tendrán un número mínimo de seis miembros. En este evento, la Junta se conformará de la siguiente manera:

1. El estamento político-administrativo estará representado por el Jefe de la Administración Departamental, Distrital o Local o su delegado y por el Director de Salud de la entidad territorial respectiva o su delegado.

2. Los dos (2) representantes del sector científico de la Salud serán designados así: Uno mediante elección por voto secreto, que se realizará con la participación de todo el personal profesional de la institución, del área de la salud cualquiera que sea su disciplina. El segundo miembro será designado e ntre los candidatos de las ternas propuestas por cada una de las Asociaciones Científicas de las diferentes profesiones de la Salud que funcionen en el área de influencia geográfica de la Empresa Social del Estado.

Cada Asociación Científica presentará la terna correspondiente al Director Departamental, Distrital o Local de Salud, quien de acuerdo con las calidades científicas y administrativas de los candidatos realizará la selección.

3. Los dos (2) representantes de la comunidad serán designados de la siguiente manera:

1 por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección SocialPágina | 5 Ministerio de Salud y Protección Social

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Uno (1) de ellos será designado por las Alianzas o Asociaciones de Usuarios legalmente establecidos, mediante convocatoria realizada por parte de la Dirección Departamental, Distrital o Local de Salud.

El segundo representante será designado por los gremios de la producción del área de influencia de la Empresa Social; en caso de existir Cámara de Comercio dentro de la jurisdicción respectiva la Dirección de Salud solicitará la coordinación por parte de esta, para l a organización de la elección correspondiente. No obstante, cuando estos no tuvieren presencia en el lugar sede de la Empresa Social del Estado respectiva, corresponderá designar el segundo representante a los Comités de Participación Comunitaria del área de influencia de la Empresa. (…)”(resaltos fuera de texto)

• Participación de comunidad en las Instituciones del Sistema General de

Seguridad Social en Salud - SGSSS

El artículo 153 de la Ley 100 de 19932 modificado por el artículo 3 de la Ley 1438 de 20113, establece los principios del Sistema General de Seguridad Social en Salud, así:

“ARTÍCULO 153. PRINCIPIOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD. <Artículo modificado por el artículo 3 de la Ley 1438 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:> Son principios del Sistema General de Seguridad Social en Salud:

(…)

3.10 Participación social. Es la intervención de la comunidad en la organización, control, gestión y fiscalización de las instituciones y del sistema en conjunto.

principios del Sistema General de Seguridad Social en Salud:

(…)

3.10 Participación social. Es la intervención de la comunidad en la organización, control, gestión y fiscalización de las instituciones y del sistema en conjunto.

(…)”

Por su parte, el artículo 2.10.1.1.1 del Decreto 780 de 2016, reconoce la participación de las personas naturales y jurídicas como un derecho y un deber en el sector salud, así:

2 Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones. 3 "Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones".Página | 6 Ministerio de Salud y Protección Social

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“Artículo 2.10.1.1.1 Participación en salud . Las personas naturales y jurídicas participarán a nivel ciudadano, comunitario, social e institucional, con el fin de ejercer sus derechos y deberes en salud, gestionar planes y programas, planificar, evaluar y dirigir su propio desarrollo en salud.”

Luego, el artículo 2.10.1.1.9 ibidem reconoce el derecho a la participación ciudadana en las instituciones del Sistema General de Seguridad Social en Salud, de la siguiente manera:

“Artículo 2.10.1.1.9 Garantías a la participación. Las instituciones del Sistema General de Seguridad Social en Salud, garantizarán la participación ciudadana, comunitaria y social en todos los ámbitos que corresponda, conforme a las disposiciones legales aplicables .”

Seguridad Social en Salud, garantizarán la participación ciudadana, comunitaria y social en todos los ámbitos que corresponda, conforme a las disposiciones legales aplicables .”

A su vez, el artículo 2.10.1.1.10 del citado decreto, define a las Alianzas o Asociaciones de

Usuarios como:

“Artículo 2.10.1.1.10 Alianzas o asociaciones de usuarios. La Alianza o Asociación de Usuarios es una agrupación de afiliados del régimen contributivo y subsidiado, del Sistema General de Seguridad Social en Salud, que tienen derecho a utilizar unos servicios de salud, de acuerdo con su sistema de afiliación, que velarán por la calidad del servicio y la defensa del usuario.

Todas las personas afiliadas al Sistema Gener al de Seguridad Social en Salud podrán participar en las instituciones del Sistema formando Asociaciones o alianzas de Usuarios que los representarán ante las instituciones prestadoras de servicios de salud y ante las Empresas Promotoras de Salud, del orden público, mixto y privado.

Parágrafo 1°. Las instituciones prestadoras de servicios de salud, sean públicas, privadas o mixtas, deberán convocar a sus afiliados del régimen contributivo y subsidiado, para la constitución de Alianzas o Asociaciones de Usuarios.”

El artículo 2.10.1.1.11 del Decreto 780 de 2016, dispone como se constituyen las Alianzas o Asociaciones de Usuarios conforme al siguiente tenor:

“ARTÍCULO 2.10.1.1.11. Constitución de las asociaciones y alianzas de usuarios. Las Asociaciones de Usuarios se constituirán con un número plural de usuarios, de los convocados a la Asamblea de Constitución por la respectiva institución y podrán obtener su reconocimiento como

Asociaciones de Usuarios se constituirán con un número plural de usuarios, de los convocados a la Asamblea de Constitución por la respectiva institución y podrán obtener su reconocimiento como tales por la autoridad competente, de acuerdo con las normas legales vigentes.Página | 7 Ministerio de Salud y Protección Social

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Las Alianzas garantizarán el ingreso permanente de los diferentes usuarios.”

Seguidamente, el artículo 2.10.1.1.12 ibidem, establece las instancias de participación de los representantes de las Alianzas o Asociaciones de Usuarios en las i nstituciones del SGSSS, así:

“Artículo 2.10.1.1.12 Representantes de las alianzas de usuarios o asociaciones de usuarios. Las alianzas o asociaciones de usuarios elegirán sus representantes en asamblea general , y entre los elegidos de estas si hubieren varias asociaciones o alianzas de usuarios, para períodos de dos (2) años. Para el efecto, sus instancias de participación podrán ser:

1. Un (1) representante ante la Junta Directiva de la respectiva Empresa Promotora de Salud pública y mixta.

2. Un (1) representante ante la Junta Directiva de la Institución Prestataria de Servicios de Salud de carácter hospitalario, pública y mixta.

3. Un (1) representante ante el Comité de Participación Comunitaria respectivo.

4. Un (1) representante ante el Consejo Territorial de Seguridad Social, elegido conforme a las normas que regulen la materia.

3. Un (1) representante ante el Comité de Participación Comunitaria respectivo.

4. Un (1) representante ante el Consejo Territorial de Seguridad Social, elegido conforme a las normas que regulen la materia.

5. Dos (2) representantes ante el Comité de Ética Hospitalaria, de la respectiva Institución Prestataria de Servicios de Salud, pública o mixta.” (resalto fuera de texto).

Finalmente, el artículo 2.10.1.1.13 del decreto en comento, contempla las funciones de las Alianzas o Asociaciones de Usuarios, de la siguiente forma:

“Artículo 2.10.1.1.13 Funciones de las asociaciones de usuarios. Las Asociaciones de Usuarios tendrán las siguientes funciones:Página | 8 Ministerio de Salud y Protección Social

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(…)

3. Participar en las Juntas Directivas de las Empresas Promotoras de Salud e Instituciones Prestatarias de Servicios de Salud, sean públicas o mixtas , para proponer y concertar las medidas necesarias para mantener y mejorar la calidad de los servicios y la atención al usuario.

En el caso de las privadas, se podrá participar, conforme a lo que dispongan las disposiciones legales sobre la materia.

(…)

12. Elegir democráticamente sus repres entantes ante la Junta Directiva de las Empresas Promotoras y las Instituciones Prestatarias de Servicios de carácter hospitalario que correspondan, por y entre sus asociados, para periodos máximos de dos (2) años .

12. Elegir democráticamente sus repres entantes ante la Junta Directiva de las Empresas Promotoras y las Instituciones Prestatarias de Servicios de carácter hospitalario que correspondan, por y entre sus asociados, para periodos máximos de dos (2) años .

(…)” (negrilla y subraya fuera de texto).

RESPUESTA A LA CONSULTA

Expuesto lo anterior, procedemos a dar respuesta a cada uno de los interrogantes planteados, previa transcripción de los mismos, así:

“1. ¿Cuál debe ser la postura técnico-administrativa y el alcance de las actuaciones de una Secretaría de Salud Municipa l frente a una Asociación de Usuarios que genera una contradicción documental sobrevenida, certificando primero la remoción de su delegada mayo y afirmando con posterioridad que se trata de una suspensión temporal interna junio?”

Respuesta: En el marco de las normas que regulan las funciones de la Dirección Jurídica del Ministerio de Salud y Protección Social, lo cual se encuentra previsto en el artículo 7 del Decreto 120 de 2026, esta dependencia tiene por competencia emitir conceptos sobre la aplicación de las normas del Sistema General de Seguridad Social en Salud, por consiguiente, los pronunciamientos que expide esta Dirección son de carácter general y noPágina | 9

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particular, por lo que no resuelven casos específicos ni constituyen prueba dentro de actuaciones administrativas o judiciales.

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particular, por lo que no resuelven casos específicos ni constituyen prueba dentro de actuaciones administrativas o judiciales.

En concordancia con lo anterior, esta Dirección Jurídica se encuentra habilitada exclusivamente para emitir conceptos de naturaleza general, sobre aspectos normativos del SGSSS, sin entrar a resolver situaciones concretas o controversias.

Dicho lo anterior, vía concepto no es procedente definir una ruta a seguir o un procedimiento específico que deba ser tenido en cuenta por la Secretaría de Salud de Popayán, frente a la situación descrita en su interrogante. Ahora, desde el punto de vista netamente conceptual consideramos que el actuar dicho organismo debe sujetarse a solicitar las explicaciones pertinentes a la Alianza o Asociación de Usuarios con el fin de clarificar la situación en que se encuentra la persona designada como su representante, y con ello tener clara su participación en la Junta Directiva de la ESE Hospital Universitario San José de Popayán.

“2. ¿Bajo la interpretación integral del Artículo 2? 5.3.8.4.2.3 del Decreto Único Reglamentario 7 80 de 2016, la figura estatutaria de "suspensión temporal del cargo" aplicada de forma interna por una asociación privada configura jurídicamente una vacancia que obligue a la Dirección Local de Salud a abrir una convocatoria pública, o la Secretaría debe abstenerse de convocar y mantener el statu quo del miembro principal suspendido hasta que expire su periodo institucional original?

5. ¿Qué medidas administrativas preventivas debe adoptar la Secretaría de Salud Municipal para garantizar la continuidad de la representación comunitaria y el quórum de la E.S.E.

hasta que expire su periodo institucional original?

5. ¿Qué medidas administrativas preventivas debe adoptar la Secretaría de Salud Municipal para garantizar la continuidad de la representación comunitaria y el quórum de la E.S.E. mientras la Asociación de Usuarios resuelve de forma definitiva sus pleitos disciplinarios internos o mientras se surten los fallos de la jurisdicción constitucional ordinaria?”

Como estos interrogantes tienen unidad de materia, se dará una sola respuesta, así:

Respuesta: El numeral 3 del artículo 2.5.3.8.4.2.3 del Decreto 780 de 2016, no regula nada distinto al hecho de que la Secretaría de Salud es la que debe convocar a las Alianzas o Asociaciones de Usuarios para que estas designen a su representante ante la Junta Directiva de una Empresa Social del Estado. Al punto, la norma no ha previsto ningún efecto jurídico a la figura estatutaria de la “ Suspensión Temporal ” de un representante de las organizaciones en comento, ni ha contemplado una equiparación de la misma al concepto de “Vacancia”.Página | 10

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Desde una órbita conceptual, consideramos que solamente la ausencia definitiva del representante de las Alianzas o Asociaciones de Usuarios ante la Junta Directiva de una ESE, es la que habilitaría la posibilidad de que una secretaría de salud adelante la convocatoria a que alude el numeral 3 del artículo 2.5.3.8.4.2.3 del Decreto 780 de 2016.

ESE, es la que habilitaría la posibilidad de que una secretaría de salud adelante la convocatoria a que alude el numeral 3 del artículo 2.5.3.8.4.2.3 del Decreto 780 de 2016.

Ahora, en tanto se define por parte de la Alianza o Asociación de Usuarios la participación de su representante ante la Junta Directiva de una ESE, dicho organis mo directivo podrá deliberar y decidir teniendo en cuenta los otros miembros que la integran.

“3. ¿Tienen las juntas directivas o mesas de las Alianzas o Asociaciones de Usuarios la facultad4 legal o la autonomía para realizar designaciones directas de representantes "encargados" o provisionales ante la Junta Directiva de una Empresa Social del Estado, para suplir contingencias disciplinarias internas, u omitir el mecanismo de convocatoria pública formal de la Secretaría vicia de nulidad absoluta la conformación del quórum decisorio de la institución de salud?”

Respuesta: Por expresa disposición normativa, la cual se encuentra establecida en el numeral 3 del artículo 2.5.3.8.4.2.3 del Decreto 780 de 2016, la participación del representante de las Alianzas o Asociaciones de Usuarios ante la Junta Directiva de una ESE, devie ne necesariamente de un previo proceso de convocatoria realizado por la Secretaria de Salud, por ende no es admisible interpretar o llegar a la conclusión de que las Alianzas o Asociaciones de Usuarios están habilitadas para designar representantes encargados, transitorios o provisionales.

“4. ¿En virtud del principio de Buena Fe Administrativa consagrado en el artículo 83 de la Constitución Política, la Dirección Territorial de Salud cumple a cabalidad su estándar legal

encargados, transitorios o provisionales.

“4. ¿En virtud del principio de Buena Fe Administrativa consagrado en el artículo 83 de la Constitución Política, la Dirección Territorial de Salud cumple a cabalidad su estándar legal al convocar públicamente con base e n el primer documento oficial de remoción aportado por el representante legal del gremio, o tiene el deber legal de auditar, verificar y revisar de forma previa los estatutos, las recusaciones y los trámites disciplinarios de la liga de usuarios antes de expedir el acto general de convocatoria?”

Respuesta: Tal y como se expresó en la respuesta dada a su primer interrogante, los conceptos que emite esta Dirección son generales y no tienen por objeto el determinar la validez o legalidad del actuar de otras a utoridades públicas, razón por la que no podemosPágina | 11

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vía concepto establecer la procedencia del actuar de la Secretaría de Salud de Popayán frente al caso que acá nos ocupa.

El presente concepto tiene el efecto determinado en el artículo 28 del Código del procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido en su Título II, por el artículo 15 de la Ley 1755 de 20156, el cual establece que: “Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respues tas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución”.

Cordialmente,

contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respues tas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución”.

Cordialmente,

5 ARTÍCULO 1°. Sustitúyase el Título II, Derecho de Petición, Capítulo I, Derecho de Petición ante las autoridades-Reglas Generales, Capítulo II Derecho de petición ante autoridades-Reglas Especiales y Capítulo III Derecho de Petición ante organizaciones e instituciones privadas, artículos 13 a 33, de la Parte Primera de la Ley 1437 de 2011, por el siguiente (...). 6 Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.