MINSALUD - Concepto 2026424001212752 de 2026

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ASUNTO: Consulta sobre la conformación de la Junta Directiva de las Empresas Sociales del Estado (ESE) del II y III nivel de atención y los períodos de sus integrantes. Radicado: 2026424001212752

Id: 1827363

Respetado señor: Hemos recibido su comunicación mediante la cual eleva consulta relacionada con la conformación de la Junta Directiva de las Empresas Sociales del Estado (ESE) del II y III nivel de atención, en particular respecto de la duración del período del representante de los usuarios, los mecanismos de designación previstos para los miembros que las integran y el alcance de la intervención de las Secretarías de Salud en dichos procesos.

Al respecto, la consulta planteada se formula en los siguientes términos:

ANTECEDENTES

“(…)

HECHOS

1. El Decreto 780 de 2016 regula la conformación de las juntas directivas de las Empresas Sociales del Estado (ESE).

2. En dicha normativa se establece un término de representación para el delegado de los usuarios inferior al de otros miembros de la junta directiva.

3. En la práctica, mientras otros miembros cuentan con periodos de hasta tres (3) años con

2. En dicha normativa se establece un término de representación para el delegado de los usuarios inferior al de otros miembros de la junta directiva.

3. En la práctica, mientras otros miembros cuentan con periodos de hasta tres (3) años con posibilidad de reelección, el representante de los usuarios tiene un periodo de dos (2) años. 4.Esta diferencia genera una posible vulneración al derecho a la igualdad y afecta la participación efectiva de los usuarios en la toma de decisiones.

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5. Asimismo, se evidencia que algunos miembros (como el 2 do representante de la comunidad será designado por los gremios de la producción del área de influencia de la Empresa Social; en caso de existir Cámara de Comercio dentro de la jurisdicción respectiva la Dirección de Salud solicitará la coordinación por parte de ésta, para la organización de la elección correspondiente.

No obstante, cuando éstos no tuvieren presencia en el lugar sede de la Empresa Social del Estado respectiva, corresponderá designar el segundo representante a los Comités de Participación Comunitaria del área de influencia de la Empresa de comerciantes) no son elegidos mediante convocatoria pública, sino por designación directa.

6. Finalmente, existe preocupación frente al rol de las Secretarías de Salud, quienes presuntamente podrían incidir en procesos donde deberían actuar con imparcialidad.

(…)”

PROBLEMA JURÍDICO

6. Finalmente, existe preocupación frente al rol de las Secretarías de Salud, quienes presuntamente podrían incidir en procesos donde deberían actuar con imparcialidad.

(…)”

PROBLEMA JURÍDICO

El problema jurídico se circunscribe a dar respuesta a los interrogantes planteados en torno a la justificación jurídica y técnica de las disposiciones vigentes que regulan los períodos y los mecanismos de designación de los miembros de la Junta Directiva de las Empresas Sociales del Estado del II y III nivel de atención, en particular del representante de las alianzas o asociaciones de usuarios, así como a precisar el alcance de la competencia del Ministerio de Salud y Protección Social frente a dichas regula ciones, conforme al marco normativo y jurisprudencial aplicable.

FUNDAMENTOS NORMATIVOS Y JURISPRUDENCIALES

Para los efectos del presente concepto se tendrán en cuenta los siguientes fundamentos normativos y jurisprudenciales, los cuales aplican tenien do en cuenta que consultado el Registro Especial de Prestadores de Servicio de Salud – REPS, el Hospital Universitario San José de Popayán ESE se encuentra clasificado en el nivel III de atención en salud.

Artículos 2.5.3.8.4.2.2, 2.5.3.8.4.2.3, 2.5.3.8.4.2.5 y 2.10.1.1.12 del Decreto 780 de 20161. Sentencia Radicación 17001 – 23 – 31 – 000 – 2003 – 0667 – 01 (3149) del 16 de octubre

1 Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección SocialPágina | 3 Ministerio de Salud y Protección Social

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de 20032 de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado

ANÁLISIS JURÍDICO

1. Conformación de la Junta Directiva de las Empresas Sociales del Estado del II o III nivel de atención

Frente a la conformación de la Junta Directiva de las Empresas Sociales del Estado correspondientes a los niveles II y III de atención, el artículo 2.5.3.8.4.2.2 del Decreto 780 de 2016 establece la regla general de integración, en los siguientes términos:

“ARTÍCULO 2.5.3.8.4.2.2. De la Junta Directiva. La Junta Directiva de las Empresas Sociales del Estado de los órdenes nacional y territorial, estarán integradas de conformidad con lo establecido en el artículo 195 de la Ley 100 de 1993, así: una tercera parte de sus miembros serán representantes del sector político administrativo, otra tercera parte representará al sector científico de la salud y la tercera parte restante será designada por la comunidad.

Ahora bien, el artículo 2.5.3.8.4.2.3 ibidem dispone lo siguiente respecto de la designación de los representantes de la comunidad ante la Junta Directiva de las Empresas Sociales del Estado correspondientes a los niveles II y III de atención:

Ahora bien, el artículo 2.5.3.8.4.2.3 ibidem dispone lo siguiente respecto de la designación de los representantes de la comunidad ante la Junta Directiva de las Empresas Sociales del Estado correspondientes a los niveles II y III de atención:

“Artículo 2.5.3.8.4.2.3. Mecanismo de conformación de las Juntas Directivas para las Empresas Sociales del Estado de carácter territorial. Las Juntas Directivas de las Empresas Soci ales del Estado tendrán un número mínimo de seis miembros. En este evento, la Junta se conformará de la siguiente manera:

(…)

3. Los dos (2) representantes de la comunidad serán designados de la siguiente manera:

2 Magistrado Ponente Darío Quiñones PadillaPágina | 4 Ministerio de Salud y Protección Social

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Uno (1) de ellos será designado por las Alianzas o Asociaciones de Usuarios legalmente establecidos, mediante convocatoria realizada por parte de la Dirección Departamental, Distrital o Local de Salud.

El segundo representante será designado por los gremios de la producción del área de influencia de la Empresa Social; en caso de existir Cámara de Comercio dentro de la jurisdicción respectiva la Dirección de Salud solicitará la coordinación por parte de esta, para la organización de la elección correspondiente. No obstante, c uando estos no tuvieren presencia en el lugar sede de la Empresa Social del Estado respectiva, corresponderá designar el segundo representante a los Comités de Participación Comunitaria del área de influencia de la Empresa.

elección correspondiente. No obstante, c uando estos no tuvieren presencia en el lugar sede de la Empresa Social del Estado respectiva, corresponderá designar el segundo representante a los Comités de Participación Comunitaria del área de influencia de la Empresa.

(…)”

A su vez, respecto del período general de los miembros de la Junta Directiva de las ESE del II y III nivel de atención, el artículo 2.5.3.8.4.2.5 del mismo decreto, que compiló lo que se estableció en su momento en el artículo 9 del Decreto 1876 de 1994, señala:

“Artículo 2.5.3.8.4.2.5. Términos de la aceptación. Una vez comunicada por escrito la designación y funciones como miembro de la Junta Directiva, por parte de la Dirección de Salud correspondiente, la persona en quien recaiga el nombramiento, deberá manife star por escrito su aceptación o declinación dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a su notificación.

(…)

Los miembros de la Junta Directiva de la Empresa Social del Estado respectiva, tendrán un período de tres (3) años en el ejercicio de sus funciones y podrán ser reelegidos ”. ( resalto fuera de texto)

2. Período del representante de las alianzas o asociaciones de usuarios ante la Junta Directiva de las ESE del II y III nivel de atención En lo concerniente al período del representante de las alianzas o asociaciones de usuarios ante Junta Directiva de las ESE del II y III nivel de atención, el artículo 2.10.1.1.12 del Decreto 780 de 2016, que compiló lo establecido en su momento en el artículo 12 del

Decreto 1757 de 1994, establece:

ante Junta Directiva de las ESE del II y III nivel de atención, el artículo 2.10.1.1.12 del Decreto 780 de 2016, que compiló lo establecido en su momento en el artículo 12 del Decreto 1757 de 1994, establece: “Artículo 2.10.1.1.12 Representantes de las alianzas de usuarios o asociaciones de usuarios. Las alianzas o asociaciones de usuarios elegirán sus representantes en asamblea general,Página | 5 Ministerio de Salud y Protección Social

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y entre los elegidos de estas si hubieren varias asociaciones o alianzas de usuarios, para períodos de dos (2) años. Para el efecto, sus instancias de participación podrán ser:

(…)

2. Un (1) representante ante la Junta Directiva de la Institución Prestataria de Servicios de Salud de carácter hospitalario, pública y mixta.

(…)”. (resalto fuera de texto)

2. Referente jurisprudencial sobre el período del repr esentante de las alianzas o asociaciones de usuarios ante la Junta Directiva de las ESE del II y III nivel de atención En relación con la determinación del período del representante de las alianzas o asociaciones de usuarios ante la Junta Directiva de las Empresas Sociales del Estado del II o III nivel de atención, y atendiendo la coexistencia, para la época, de disposiciones generales y especiales contradictorias sobre la materia, resulta pertinente traer a colación el precedente fijado por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del

II o III nivel de atención, y atendiendo la coexistencia, para la época, de disposiciones generales y especiales contradictorias sobre la materia, resulta pertinente traer a colación el precedente fijado por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante Sentencia del 16 de octubre de 2003, Radicación n.º 17001‑23‑31‑000‑2003‑0667‑01 (3140). Dicho pronunciamiento tuvo por objeto definir la norma aplicable ante la aparente contra dicción existente entre lo previsto en el artículo 9 del Decreto 1876 de 1994 y el artículo 12 del Decreto 1757 de 1994 - estos vigentes al momento de la decisión y posteriormente compilados en el Decreto 780 de 2016 - en lo relativo al período del represe ntante en comento. En esa providencia, el máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, concluyó que: "(...) Es indudable que en relación con el período de los representantes de las alianzas de usuarios o asociaciones de usuarios en las Juntas Directivas de las Empresas Sociales del Estado existe una contradicción normativa, por lo que debe definirse cuál es la aplicable al caso. Para ello es necesario acudir a las reglas de interpretación de la ley previstas en los artículos 72 del Código Civil, 2° y 3° de la Ley 153 de 1887. En efecto, al tenor de lo dispuesto en los artículos 72 del Código Civil y 2° de la Ley 153 de 1887 la ley posterior prevalece sobre la ley anterior. Sin embargo, en este asunto ocurre que los Decretos 1876 y 1757 de 1994 f ueron expedidos y publicados el mismo día, pues se expidieron

la ley posterior prevalece sobre la ley anterior. Sin embargo, en este asunto ocurre que los Decretos 1876 y 1757 de 1994 f ueron expedidos y publicados el mismo día, pues se expidieron el 3 de agosto de ese año y se publicaron el 5 de agosto siguiente, por lo que el único criterio que puede servir como fundamento para definir cuál es posterior es el número del Diario Oficial e n el que se publicaron. Así, el Decreto 1876 de 1994 aparece publicado en un número posterior, pues fue publicado en el Diario Oficial número 41.480, mientras que el Decreto número 1757 de 1994Página | 6 Ministerio de Salud y Protección Social

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lo fue en el Diario Oficial número 41.477. Por ello, podría decirse que el Decreto 1876 de 1994 es posterior y, por ende, debe aplicarse. No obstante lo anterior, se tiene que el artículo 3° de la Ley 153 de 1887 señala otra regla de interpretación, según la cual una ley especial prima sobre la ley general. Con base en ello, se encuentra que el artículo 12 del Decreto 1757 de 1994 es norma especial mientras que el artículo 9° del Decreto 1876 de 1994 es norma general, pues la primera regula específicamente el período de los Representantes de las alianzas de usuarios o asociaciones de usuarios en las Juntas Directivas de las Empresas Sociales del Estado, mientras que la segunda regula de manera general el período para todos los miembros de esas juntas. Por ello, la norma aplicable sería el

de los Representantes de las alianzas de usuarios o asociaciones de usuarios en las Juntas Directivas de las Empresas Sociales del Estado, mientras que la segunda regula de manera general el período para todos los miembros de esas juntas. Por ello, la norma aplicable sería el artículo 12 del Decreto 1757 de 1994. (...) Así las cosas, se tiene que para los miembros de las Juntas Directivas de las Empresas Sociales del Estado existen dos períodos diferentes. El primero, específicamente señalado en dos (2) años para los representantes de las alianzas de usuari os o asociaciones de usuarios, establecido en el artículo 12 del Decreto 1757 de 1994 y, el segundo, de tres (3) años para los demás miembros de la Junta Directiva de las Empresas Sociales del Estado, según la regla general establecida en el artículo 9° del Decreto 1876 de 1994. Luego, se concluye que el período del representante de las alianzas de usuarios o asociaciones de usuarios en la Junta Directiva del Hospital San Bernardo del Municipio de Filadelfia es de dos (2) años. (...)” RESPUESTA AL PROBLEMA JURÍDICO PLANTEADO Expuesta la normativa y la jurisprudencia pertinentes, se procede a dar respuesta a los interrogantes planteados en la consulta, previa transcripción de los mismos, así: “Señor Ministerio de salud y Protección Social se siga la LÍNEA JUR ISPRUDENCIAL, LA CONSTITUCIÓN POLITICA SUS DEFINICIONES, PRINCIPIOS, FUNCIONES Y FINALIDADES y en su efecto se PROCEDA A ENTREGAR COPIA ORIGINAL Y LEGIBLE SE EXPLIQUE y Se informe cuál es la justificación jurídica y técnica para establecer un periodo infer ior para el representante de los usuarios frente a otros miembros de la junta directiva.

y en su efecto se PROCEDA A ENTREGAR COPIA ORIGINAL Y LEGIBLE SE EXPLIQUE y Se informe cuál es la justificación jurídica y técnica para establecer un periodo infer ior para el representante de los usuarios frente a otros miembros de la junta directiva. Señor Ministerio de salud y Protección Social se siga la LÍNEA JURISPRUDENCIAL, LA CONSTITUCIÓN POLITICA SUS DEFINICIONES, PRINCIPIOS, FUNCIONES Y FINALIDADES y en su efecto se PROCEDA A ENTREGAR COPIA ORIGINAL Y LEGIBLE SE EXPLIQUE y si ustedes han generado y evaluado la necesidad de modificar esta disposición en garantía del derecho a la igualdad.”Página | 7 Ministerio de Salud y Protección Social

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En atención a estos dos interrogantes, se procede a dar una respuesta única, en razón a que se trata de asuntos estrechamente relacionados y relativos a una misma unidad de materia. Sobre el particular, debe indicarse que el régimen vigente en materia de período del representante de las alianzas o asociaciones de usuarios ante la Junta Directiva de las ESE del II o III nivel de atención, se encuentra expresamente regulado en el artículo 2.10.1.1.12 del Decreto 780 de 2016, conforme al cual dicho representante es elegido para períodos de dos (2) años. Esta disposición correspo nde a la compilación normativa del artículo 12 del Decreto 1757 de 1994, el cual se encontraba vigente para la época en que el Consejo de Estado efectuó el análisis jurisprudencial sobre la materia.

dos (2) años. Esta disposición correspo nde a la compilación normativa del artículo 12 del Decreto 1757 de 1994, el cual se encontraba vigente para la época en que el Consejo de Estado efectuó el análisis jurisprudencial sobre la materia. En efecto, la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante Sentencia del 16 de octubre de 2003, Radicación n.º 17001‑23‑31‑000‑2003‑0667‑01 (3140), resolvió la aparente contradicción normativa existente entre los artículos 9 del Decreto 1876 de 1994 y 12 del Decreto 1757 de 1994 en relación con el período del representante de las alianzas o asociaciones de usuarios ante la Junta Directiva de las Empresas Sociales del Estado del II o III nivel de atención. En dicho pronunciamiento, el alto tribunal precisó que, si bien coexistían una regla general que fijaba un período de tres (3) años para los miembros de las Juntas Directivas en comento y una regla especial que establecía un período de dos (2) años para el representante de los usuarios, debía aplicarse esta última, conforme a los criterios de interpretación previstos en los artículos 72 del Código Civil y 2.º y 3.º de la Ley 153 de 1887. En consecuencia, concluyó que el período del representante de las alianzas o asociaciones de usuarios ante el organismo directivo en cuestión era de dos (2) años, mientras que el período de los demás integrantes correspondía al general de (3) años. Así las cosas, la diferenciación en los períodos de los miembros de la Junta Directiva de las ESE del II o III nivel de atención obedece a u na opción normativa expresa, fundada en un

integrantes correspondía al general de (3) años. Así las cosas, la diferenciación en los períodos de los miembros de la Junta Directiva de las ESE del II o III nivel de atención obedece a u na opción normativa expresa, fundada en un criterio de especialidad reconocido jurisprudencialmente y recogida actualmente en el Decreto 780 de 2016 como norma compilatoria y vigente. Desde esta perspectiva, la regulación existente no responde a una condic ión arbitraria, sino a una distinción prevista por el reglamento, atendiendo a la naturaleza específica de la representación de los usuarios dentro de los órganos de dirección de las ESE en cuestión. Ahora, debe precisarse que no se encuentra prevista modi ficación alguna al artículo 2.10.1.1.12 del Decreto 780 de 2016, disposición que regula el período del representante de las alianzas o asociaciones de usuarios ante la Junta Directiva de las ESE del II o III nivel de atención y que ha sido interpretada por la jurisprudencia en los términos expuestos.Página | 8 Ministerio de Salud y Protección Social

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“Señor Ministerio de salud y Protección Social se siga la LÍNEA JURISPRUDENCIAL, LA CONSTITUCIÓN POLITICA SUS DEFINICIONES, PRINCIPIOS, FUNCIONES Y FINALIDADES y en su efecto se PROCEDA A ENTREGAR COPIA ORIGINA L Y LEGIBLE SE EXPLIQUE y Se informe bajo qué criterios se permite la designación directa de algunos miembros

y en su efecto se PROCEDA A ENTREGAR COPIA ORIGINA L Y LEGIBLE SE EXPLIQUE y Se informe bajo qué criterios se permite la designación directa de algunos miembros (como el designado por los gremios de la producción comerciantes) sin convocatoria pública.”

Sobre este punto, debe precisarse que frente a los representantes de la comunidad ante la Junta Directiva de las ESE del II o III nivel de atención, la normativa vigente no dispone su designación directa por parte de la administración ni de la Cámara de Comercio. En el caso del representante de los gremios de la producción, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.5.3.8.4.2.3 del Decreto 780 de 2016, la designación corresponde a los propios gremios que desarrollan actividades en el área de influencia de la ESE, conforme al procedimiento previsto en dicha disposición. En ese sentido, el papel de la Cámara de Comercio no consiste en designar al representante, sino en coordinar y organizar el procedimiento de elección entre dichos gremios, cuando exista en la respectiva jurisdicción, sin que ello implique convocatoria pública ni facultad decisoria alguna.

“Señor Ministerio de salud y Protección Social se siga la LÍNEA JURISPRUDENCIAL, LA CONSTITUCIÓN POLITICA SUS DEFINICIONES, PRINCIPIOS, FUNCIONES Y FINALIDADES y en su efecto se PROCEDA A ENTREGAR COPIA ORIGINAL Y LEGIBLE SE EXPLIQUE y Se precise el alcance de las funciones de las Secretarías de Salud en los procesos de designación o elección, indicando si pueden intervenir en la decisión o solo les compete facilitar únicamente el proceso d e convocar a las asaciones o asociación reconocidas

Se precise el alcance de las funciones de las Secretarías de Salud en los procesos de designación o elección, indicando si pueden intervenir en la decisión o solo les compete facilitar únicamente el proceso d e convocar a las asaciones o asociación reconocidas dentro de la ESE y por los estamentos gubernamentales, para que haga el proceso de elección de su representante ante la ESE, la Asociación de usuarios dentro del marco de sus estatutos internos en la convocatoria.”

En cuanto al alcance de las funciones de las Secretarías o Direcciones Territoriales de Salud en los procesos de conformación de la Junta Directiva de las ESE del II o III nivel de atención, su intervención se encuentra estrictamente circunscri ta a las funciones expresamente previstas en la normativa vigente, sin habilitación legal para intervenir en las decisiones internas de elección o designación de los representantes.

Conforme al artículo 2.5.3.8.4.2.3 del Decreto 780 de 2016, le corresponde a las Secretarías o Direcciones Territoriales de Salud realizar la convocatoria y coordinar el procedimiento de elección, así como articular dicho proceso cuando intervengan los gremios de la producción y la Cámara de Comercio.Página | 9 Ministerio de Salud y Protección Social

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En consecuencia, dichas autoridades deben limitar su actuación a las funciones de convocatoria y coordinación, en estricto acatamiento del principio de legalidad.

“Señor Ministerio de salud y Protección Social se siga la LÍNEA JURISPRUDENCIAL, LA

En consecuencia, dichas autoridades deben limitar su actuación a las funciones de convocatoria y coordinación, en estricto acatamiento del principio de legalidad.

“Señor Ministerio de salud y Protección Social se siga la LÍNEA JURISPRUDENCIAL, LA CONSTITUCIÓN POLITICA SUS DEFINICIONES, PRINCIPIOS, FUNCIONES Y FINALIDADES y en su efecto se PROCEDA A ENTREGAR COPIA ORIGINAL Y LEGIBLE SE EXPLIQUE y Se informe si existe proyecto o iniciativa de reforma del Decreto 780 de 2016 en este aspecto.” Finalmente, en relación con la inquietud orientada a establecer si existe proyecto o iniciativa de reforma del Decreto 780 de 2016 en lo atinente a la integración, períodos o mecanismos de designación de los miembros de la Junta Directivas de las Empresas Sociales del Estado del II o III nivel de atención, se informa que a la fecha no se tiene conocimiento de la existencia de un proyecto normativo en curso dirigido a modificar dichas disposiciones. El presente concepto tiene el efecto determinado en el artículo 28 del Código del Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido en su Título II, por el artículo 13 de la Ley 1755 de 2015 4, el cual establece que: “ Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución”. Cordialmente,

3 ARTÍCULO 1°. Sustitúyase el Título II, Derecho de Petición, Capítulo I, Derecho de Petición ante las autoridades -Reglas

Generales, Capítulo II Derecho de petición ante autoridades -Reglas Especiales y Capítulo III Derecho de Petición ante organizaciones e instituciones privadas, artículos 13 a 33, de la Parte Primera de la Ley 1437 de 2011, por el siguiente (...). 4 Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.