MINSALUD - Concepto Jurídico 201611601942861 de 2016

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Radicado No.: 201611601942861

Fecha: 14-10-2016

Página 1 de 5 Bogotá D.C., URGENTE Asunto: Respuesta solicitud de apoyo con la Superintendencia Nacional de Salud Radicado No 20164230212512

Respetado doctor: Hemos recibido su comunicación, en la que solicita a este Ministerio apoyo en la gestión que actualmente está adelantando ante la Superintendencia Nacional de Salud, relacionada con la apelación de tres resoluciones, mediante las cuales dicha entidad está impartiendo sanciones de carácter pecuniario a la Gobernación del Quindío y a la Secretaría de Salud de dicho Departamento. Al respecto, nos permitimos señalar: En primer lugar, debe indicarse que en el marco de lo previsto en el Decreto Ley 4107 de 20111, modificado en algunos apartes por el Decreto 2562 de 20122, este Ministerio tiene como finalidad primordial el fijar la política en materia de salud y protección social, sin que dicha norma ni ninguna otra nos haya atribuido funciones de Inspección, Vigilancia y Control, respecto de las actuaciones administrativas que realizan las diferentes entidades que estando adscritas o vinculadas a esta entidad integran el sector administrativo de salud y protección social.

Hecha la anterior aclaración y en el marco de lo previsto en el artículo 1 del Decreto 2462 de 20133, la Superintendencia Nacional de Salud – Supersalud, es una entidad de carácter técnico con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social. En este punto, es importante anotar que el numeral 7 del artículo 59 de la Ley 489 de 19984, prevé

como función de los ministerios, entre otras, la de: “orientar, coordinar y controlar, en la forma contemplada por las respectivas leyes y estructuras orgánicas, las superintendencias, las 1 Por el cual se determinan los objetivos y la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social y se integra el Sector Administrativo de Salud y Protección Social. 2 por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social, se crea una Comisión Asesora y se dictan otras disposiciones. 3 Por medio del cual se modifica la estructura de la Superintendencia Nacional de Salud. 4 Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones. Carrera 13 No.32-76 - Código Postal 110311, Bogotá D.C

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Página 2 de 5 entidades descentralizadas y las sociedades de economía mixta que a cada uno de ellos estén adscritas o vinculadas”. (Negrilla fuera de texto) De lo anterior se colige que la Superintendencia Nacional de Salud, como entidad adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social, se encuentra sujeta a un control de Tutela por parte de

este último, por lo tanto y para efectos de entrar a analizar esta figura jurídica y sus alcances, es pertinente estudiar en primer lugar, el tema de la descentralización administrativa. Sobre el particular, el legislador previó en el artículo 7 de la Ley 489 de 19985, lo siguiente: “ (…) Artículo 7º.- Descentralización administrativa. En el ejercicio de las facultades de esta Ley y en general en el desarrollo y reglamentación de la misma el Gobierno será especialmente cuidadoso en el cumplimiento de los principios constitucionales y legales sobre la descentralización administrativa y la autonomía de las entidades territoriales. En consecuencia procurará desarrollar disposiciones y normas que profundicen en la distribución de competencias entre los diversos niveles de la administración siguiendo en lo posible el criterio de que la prestación de los servicios corresponda a los municipios, el control sobre dicha prestación a los departamentos y la definición de planes, políticas y estrategias a la Nación. Igualmente al interior de las entidades nacionales descentralizadas el gobierno velará porque se establezcan disposiciones de delegación y desconcentración de funciones, de modo tal que sin perjuicio del necesario control administrativo los funcionarios regionales de tales entidades posean y ejerzan efectivas facultades de ejecución presupuestal, ordenación del gasto, contratación y nominación, así como de formulación de los anteproyectos de presupuesto anual de la respectiva entidad para la región sobre la cual ejercen su función” (Negrilla fuera de texto) Así mismo y sobre el tema objeto de estudio, es importante traer en cita lo que sobre el mismo expresó la Honorable Corte Constitucional en algunos apartes de la Sentencia C-727 de 20006,

así: “ (…)

31. La descentralización es una forma de organización administrativa propia de los Estados de forma unitaria, que atenúa la centralización permitiendo la transferencia de competencias a organismos distintos del poder central, que adquieren autonomía en la gestión de las 5 Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones. 6 Corte Constitucional. Sentencia C-727 de 2000. Magistrado Ponente: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa.

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Página 3 de 5 respectivas funciones. No obstante, esta transferencia no implica la ruptura total del vínculo entre el poder central y la entidad descentralizada, sino que, en aras de garantizar el principio de coordinación que gobierna la función administrativa (artículo 209 superior), dicho vínculo permanece vigente a través del llamado control de tutela, existente en nuestra organización administrativa respecto de los entes funcionalmente descentralizados, con definidos perfiles jurídicos, desde la reforma constitucional y administrativa operada en 1968. De esta manera, la autonomía para la gestión de los asuntos que son de competencia de los

entes funcionalmente descentralizados no es absoluta, sino que se ejerce dentro de ciertos parámetros que de un lado emanan de la voluntad general consignada en la ley, y de otro surgen de la política general formulada por el poder central. Así, el control de tutela usualmente comporta el doble aspecto de la legalidad y la oportunidad de la actuación administrativa. Diversos mecanismos hacen posible ejercer este doble control, como pueden ser, entre otros, la capacidad nominadora de las autoridades centrales respecto de los cargos directivos en la entidad descentralizada, la presencia de representantes de este poder en los órganos directivos del ente funcionalmente descentralizado, la operancia del recurso de apelación por la vía gubernativa, el mecanismo del veto mediante la exigencia del voto favorable de la autoridad central, o los demás que el legislador en su libertad configurativa determine o se establezcan en los estatutos de las respectivas entidades. (…)” (Negrilla fuera de texto) De lo expuesto por la Honorable Corte Constitucional en la sentencia ya transcrita, se tiene que el principio de la descentralización administrativa no es absoluto, toda vez que el vínculo con el poder central se mantiene a través del denominado Control de Tutela, del cual el Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez en su obra “Derecho Administrativo General y Colombiano, Décimo Cuarta Edición”, hace una precisa definición de la siguiente manera: “(…) Control de Tutela a) Noción. Es aquel que ejerce el poder central sobre las entidades y autoridades descentralizadas, tanto territorialmente como por servicios”. Al respecto y en lo atinente a la orientación, control y evaluación general que ejerce la entidad cabeza de un sector administrativo como lo es un Ministerio frente a sus entidades adscritas y

vinculadas, los artículos 41, 42 y 105 de la Ley 489 de 1998, han dispuesto lo siguiente: “(…) Artículo 41. Orientación y control. La orientación, control y evaluación general de las actividades de los organismos y entidades administrativas corresponde al Presidente de la República y en su respectivo nivel, a los ministros, los directores de departamento administrativo, los superintendentes, los gobernadores, los alcaldes y los representantes Carrera 13 No.32-76 - Código Postal 110311, Bogotá D.C

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Página 4 de 5 legales de las entidades descentralizadas y sociedades de economía mixta de cualquier nivel administrativo. En el orden nacional, los ministros y directores de departamento administrativo orientan y coordinan el cumplimiento de las funciones a cargo de las superintendencias, las entidades descentralizadas y las sociedades de economía mixta que les estén adscritas o vinculadas o integren el Sector Administrativo correspondiente. Artículo 42. Sectores Administrativos. El Sector Administrativo está integrado por el Ministerio o Departamento Administrativo, las superintendencias y demás entidades que la ley o el Gobierno Nacional definan como adscritas o vinculadas a aquéllos según correspondiere a cada área. (…) Artículo 105. Control administrativo. El control administrativo sobre las entidades

descentralizadas no comprenderá la autorización o aprobación de los actos específicos que conforme a la ley competa expedir a los órganos internos de esos organismos y entidades. No obstante, se exceptúa de esta regla el presupuesto anual, que debe someterse a los trámites y aprobaciones señalados en la Ley Orgánica de Presupuesto”. En el marco de la jurisprudencia y doctrina ya citada, se tiene que el ejercicio del control de tutela que por ejemplo un Ministerio puede ejercer sobre sus entidades adscritas o vinculadas, no permite que en el ejercicio del mismo, la entidad cabeza de un sector administrativo, como lo indica el artículo 41 de la Ley 498 de 1998, citado líneas anteriores, pueda asumir la función que en un determinado momento está siendo incumplida por la entidad sujeta a control o intervenir con el fin de que esta adopte las decisiones o emita los pronunciamientos a los que normativamente está obligado, toda vez que como ya se explicó, el control de tutela primordialmente se desarrolla en el ejercicio de actividades como: la capacidad nominadora de las autoridades centrales respecto de los cargos directivos en la entidad descentralizada, la presencia de representantes de este poder en los órganos directivos del ente funcionalmente descentralizado, el mecanismo del veto mediante la exigencia del voto favorable de la autoridad central o los demás que el legislador en su libertad configurativa determine o se establezcan en los estatutos de las respectivas entidades. Conforme a lo antes expuesto, se tiene entonces que el control de tutela que este Ministerio puede ejercer sobre la Superintendencia Nacional de Salud, no implica que pueda intervenir en los

procesos sancionatorios que la entidad establezca, en la medida en la que la Supersalud es autónoma en el desarrollo de esa atribución. Carrera 13 No.32-76 - Código Postal 110311, Bogotá D.C

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Página 5 de 5 No obstante, teniendo en cuenta la importancia de su requerimiento, trasladaremos su solicitud a la Superintendencia Nacional de Salud, para que en el marco de las competencias asignadas en el Decreto 2462 de 2013, resuelva de fondo su requerimiento. Cordialmente,

EDILFONSO MORALES GONZALEZ

Coordinador Grupo de Consultas Dirección Jurídica

Elaboró: Johanna M.

Revisó/ Aprobó: E. Morales C:\Users\jmayorgaa\Documents\Consultas\TEMAS\Varios\20164230212512 Apoyo gestión Supersalud.docx Carrera 13 No.32-76 - Código Postal 110311, Bogotá D.C

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