MINSALUD - Concepto Jurídico 202642401174832 de 2026

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ASUNTO: Concepto jurídico sobre la participación del sector productivo en las Juntas Directivas de las Empresas Sociales del Estado (E.S.E.).

Radicado: 202642401174832 Id: 1820336

Respetados señores:

Hemos recibido su comunicación mediante la cual solicita se emita concepto jurídico respecto a la interpretación normativa sobre la participación del sector productivo en las Juntas Directivas de las Empresas Sociales del Estado (E.S.E.), especialmente de segundo y tercer nivel de atención, en particula r frente a la posibilidad de que los gremios de la producción sean considerados como representantes de la comunidad en dichos órganos de dirección. La consulta se formula, en lo sustancial, en los siguientes términos:

ANTECEDENTES

“(…)

Cordial saludo, En ejercicio del derecho fundamental de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política de Colombia y desarrollado por la Ley 1755 de 2015, y en mi calidad de Director Ejecutivo del CONSEJO GREMIAL Y EMPRESARIAL DEL CAUCA, entidad que a grupa a diversos gremios del sector productivo del departamento, me permito solicitar concepto jurídico con el fin de

Ejecutivo del CONSEJO GREMIAL Y EMPRESARIAL DEL CAUCA, entidad que a grupa a diversos gremios del sector productivo del departamento, me permito solicitar concepto jurídico con el fin de obtener claridad sobre la interpretación normativa relacionada con la participación de representantes del sector productivo en las Juntas Directivas de las Empresas Sociales del Estado (E.S.E.), especialmente aquellas de segundo y tercer nivel de atención.

1. Marco normativo La conformación de las Juntas Directivas de las Empresas Sociales del Estado se encuentra regulada principalmente por: • El Decreto 1876 de 1994, particularmente e sus artículos 7, 8 y 9 • El Decreto 780 de 2016, como Decreto Único Reglamentario del Sector Salud Estas disposiciones contemplan la participación de representantes de la comunidad dentro de la Junta Directiva de las E.S.E.

2. Problema jurídico El artículo 8 del Decreto 1876 de 1994 establece como requisito para los representantes de la comunidad: “Estar vinculados y cumplir funciones específicas de salud en un Comité de Usuarios de Servicios de Salud y acreditar experiencia no inferior a un (1) año en dicho comité.” Esta disposición ha dado lugar a interpretaciones según las cuales la representación de la comunidad se encuentra restringida exclusivamente a miembros de Comités o Ligas de Usuarios del sistema de salud.

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3. Consideraciones Desde el Consejo Gremial y Empresarial del Cauca consideramos pertinente

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3. Consideraciones Desde el Consejo Gremial y Empresarial del Cauca consideramos pertinente precisar que: • Los gremios del sector productivo constituyen organizaciones de la sociedad civil legalmente reconocidas, con representación colectiva, institucional y territorial. • El sector productivo mantiene una relación directa y estructural con el sistema de salud en tanto: • Es generador de empleo formal • Contribuye al financiamiento del sistema de seguridad social • Depende de la adecuada prestación de los servicios de salud para la sostenibilidad de la actividad económica • El concepto de “comunidad”, en el marco de la participación social en salud, podría interpretarse en un sentido amplio, incluyendo diversas formas de organización social y represe ntación colectiva, más allá de los Comités o Ligas de Usuarios. • Una interpretación restrictiva podría limitar los principios de participación, pluralidad y representatividad consagrados en el ordenamiento jurídico colombiano.

4. Solicitud En virtud de l o anterior, respetuosamente solicitamos se sirvan emitir concepto jurídico

en relación con los siguientes interrogantes:

(…)”.

ANÁLISIS JURÍDICO

1. De las Empresas Sociales del Estado - ESE

Las Empresas Sociales del Estado, de conformidad con lo previsto en el artículo 194 de la Ley 100 de 19931, son “una categoría especial de entidad pública descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, creadas por la ley o por las asambleas o concejos, según el caso”. Ahora bien, en relación con la conformación de las Juntas Directivas de las Empresas Sociales

jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, creadas por la ley o por las asambleas o concejos, según el caso”. Ahora bien, en relación con la conformación de las Juntas Directivas de las Empresas Sociales del Estado, el artículo 1952 de la Ley 100 de 1993 establece que dichos órganos estarán integrados conforme lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley 10 de 1990, esto es, con representantes de los estamentos político‑administrativo, científico de la salud y de la comunidad, disposición que fue reglamentada por el Decreto 1876 de 1994 y compilada posteriormente en el Decreto 780 de 20163.

1 Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones. 2 ARTICULO 195.Régimen jurídico. Las Empresas Sociales de Salud se someterán al siguiente régimen jurídico:

1. El nombre deberá mencionar siempre la expresión "Empresa Social del Estado".

2. El objeto debe ser la prestación de los servicios de salud, como servicio público a cargo del Estado o como parte del servicio público de seguridad social.

3. La junta o consejo directivo estará integrada de la misma forma dispuesta en el artículo 19 de la Ley 10 de 1990.

4. El director o representante legal será designado según lo dispone el artículo 192 de la presente Ley.

5. Las personas vinculadas a la empresa tendrán el ca rácter de empleados públicos y trabajadores oficiales, conforme a las reglas del Capitulo IV de la Ley 10 de 1990.

6. En materia contractual se regirá por el derecho privado, pero podrá discrecionalmente utilizar las cláusulas exorbitantes previstas en el estatuto General de Contratación de la admininistración pública.

del Capitulo IV de la Ley 10 de 1990.

6. En materia contractual se regirá por el derecho privado, pero podrá discrecionalmente utilizar las cláusulas exorbitantes previstas en el estatuto General de Contratación de la admininistración pública.

7. El régimen presupuestal será el que se prevea, en función de su especialidad, en la Ley orgánica de presupuesto, de forma que se adopte un régimen de presupuestación con base en el sistema de reembolso contra prestación de servicios, en los términos previstos en la presente Ley.

8. Por tratarse de una entidad pública podrá recibir transferencias directas de los presupuestos de la nación o de las entida des territoriales.

9. Para efectos de tributos nacionales se someterán al régimen previsto para los establecimientos públicos. 3 por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social_________________________________________________________________________________

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En desarrollo de lo anterior, el artículo 2.5.3.8.4.2.2 del Decreto 780 de 2016, que compila el artículo 6 del Decreto 1876 de 1994, dispone:

“Artículo 2.5.3.8.4.2.2. De la Junta Directiva. La Junta Directiva de las Empresas Sociales del Estado de los órdenes nacional y territorial, estarán integradas de conformidad con lo establecido en el artículo 195 de la Ley 100 de 1993, así: una tercera parte de sus miembros

del Estado de los órdenes nacional y territorial, estarán integradas de conformidad con lo establecido en el artículo 195 de la Ley 100 de 1993, así: una tercera parte de sus miembros serán representantes del sector político administrativo, otra tercera parte representará al sector científico de la salud y la tercera parte restante será designada por la comunidad. Parágrafo. La composición de la Junta Directiva de la Empresa Social del Es tado Centro Dermatológico Federico Lleras Acosta, se regirá por lo dispuesto en el Decreto 1257 de 1994. (Artículo 6° del Decreto 1876 de 1994)”

Así mismo, el artículo 2.5.3.8.4.2.3 del Decreto 780 de 2016, que compila el artículo 7 del Decreto 1876 de 19944, establece el mecanismo de conformación de las Juntas Directivas de las Empresas Sociales del Estado, incluidas aquellas de los niveles II y III de atención, en los siguientes términos:

“Artículo 2.5.3.8.4.2.3. Mecanismo de conformación de las Juntas Directivas para las Empresas Sociales del Estado de carácter territorial. Las Juntas Directivas de las Empresas Sociales del Estado tendrán un número mínimo de seis miembros. En este evento, la Junta se conformará de la siguiente manera:

1. El estamento político -administrativo estará representado por el Jefe de la Administración Departamental, Distrital o Local o su delegado y por el Director de Salud de la entidad territorial respectiva o su delegado.

2. Los dos (2) representantes del sector científico de la Salud serán designados así: Uno mediante elección por voto secreto, que se realizará con la participación de todo el personal profesional de la

respectiva o su delegado.

2. Los dos (2) representantes del sector científico de la Salud serán designados así: Uno mediante elección por voto secreto, que se realizará con la participación de todo el personal profesional de la institución, del área de la salud cualquiera que sea su disciplina. El segundo miembro será designado entre los candidatos de las ternas propuestas por cada una de las Asociaciones Científicas de las diferentes profesiones de la Salud que funcionen en el área de influencia geográfica de la Empresa

Social del Estado.

Cada Asociación Científica presentará la terna correspondiente al Director Departamental, Distrital o Local de Salud, quien de acuerdo con las calidades científicas y administrativas de los candidatos realizará la selección.

3. Los dos (2) representantes de la comunidad serán designados de la siguiente manera:

Uno (1) de ellos será designado por las Alianzas o Asociaciones de Usuarios legalmente establecidos, mediante convocatoria realizada por parte de la Dirección Departamental, Distri tal o Local de Salud.

4 por el cual se reglamentan los artículos 96,97 y 98 del Decreto-ley 1298 de 1994 en lo relacionado con las Empresas Sociales del Estado_________________________________________________________________________________ Ministerio de Salud y Protección Social

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El segundo representante será designado por los gremios de la producción del área de influencia de la Empresa Social; en caso de existir Cámara de Comercio dentro de la jurisdicción respectiva la

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El segundo representante será designado por los gremios de la producción del área de influencia de la Empresa Social; en caso de existir Cámara de Comercio dentro de la jurisdicción respectiva la Dirección de Salud solicitará la c oordinación por parte de esta, para la organización de la elección correspondiente. No obstante, cuando estos no tuvieren presencia en el lugar sede de la Empresa Social del Estado respectiva, corresponderá designar el segundo representante a los Comités d e Participación Comunitaria del área de influencia de la Empresa.

Parágrafo 1°. En aquellos sitios dono existan Asociaciones Científicas, el segundo representante del estamento científico de la Salud será seleccionado de terna del personal profesional de la Salud existente en el área de influencia.

Para tal efecto el Gerente de la Empresa Social del Estado convocará a una reunión del personal de Salud que ejerza en la localidad con el fin de conformar la terna que será presentada a la Dirección de Salud correspondiente.

Parágrafo 2°. Cuando el número de miembros de la junta sobrepase de seis, en los estatutos de cada entidad deberá especificarse el mecanismo de elección de los demás representantes, respetando en todo caso lo establecido en el presente artículo y en el 195 de la Ley 100 de 1993.

(Artículo 7° del Decreto 1876 de 1994)” En lo que respecta a los requisitos para ejercer la representación de la comunidad ante las Juntas Directivas de las Empresas Sociales del Estado, el artículo 2.5.3.8.4.2.4 del Decreto 780 de 2016, que compila el artículo 8 del Decreto 1876 de 1994, establece expresamente:

Directivas de las Empresas Sociales del Estado, el artículo 2.5.3.8.4.2.4 del Decreto 780 de 2016, que compila el artículo 8 del Decreto 1876 de 1994, establece expresamente: “Artículo 2.5.3.8.4.2.4. Requisitos para los miembros de las Juntas Directivas. Para poder ser miembro de las Juntas Directivas de las Empresas Sociales de Salud se deben reunir los siguientes requisitos: (…)

2. Los representantes de la comunidad deben: – Estar vinculados y cumplir funciones específicas de salud en un Comité de Usuarios de Servicios de Salud; acreditar una experiencia de trabajo no inferior un año en un Comité de Usuarios. – No hallarse incursos en ninguna de las inhabilidades e incompatibilidades contempladas en la ley.

(…)” (Artículo 8° del Decreto 1876 de 1994)

2. Interpretación Normativa

Es importante traer a colación lo indicado por la jurisprudencia, por lo que es preciso citar la Sentencia 19950[11] del 12 de octubre de 2017 de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, la cual se pronunció sobre los métodos de interpretación:

“La discusión así planteada se enmarca en un análisis de hermenéutica jurídica que permita determinar el método de interpretación adecuado para establecer el sentido del artículo 116 del ET, en el marco de los sistemas expresamente previstos en el capítulo IV del Código Civil Colombiano (arts. 25 a 32), a saber:

• La interpretación con autoridad, hecha por el legislador para determinar el sentido de una ley oscura._________________________________________________________________________________

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(arts. 25 a 32), a saber:

• La interpretación con autoridad, hecha por el legislador para determinar el sentido de una ley oscura._________________________________________________________________________________

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• La doctrinal, hecha por los jueces y funcionarios públicos en busca de su verdadero objeto.

• La gramatical, que impone aplicar las normas en su tenor literal cuando éste sea claro.

• La teleológica o finalista, basada en la identificación de la intención que tuvo el legislador para establecer el texto legal o, lo que es lo mismo, el espíritu que éste tiene.

• La histórica, que remite al intérprete a los antecedentes de la ley para establecer su significado.

• La interpretación por contexto, al cual se recurre para ilustrar el sentido de la norma en términos de correspondencia y armonía.

• La sistemática, directamente relacionada con el método anterior. Esa interpretación no concibe a la norma como un mandato aislado, sino perteneciente a un sistema jurídico normativo coherente y motivado por un cometido específico, de modo que el sentido de la ley lo determinan los principios de ese sistema y el alcance de las demás normas que lo integran y que se relacionan con la norma interpretada.

• La interpretación sobre la extensión de una norma, que prohíbe tener en cuenta lo favorable y odioso de una disposición para ampliar o restringir su aplicación.

interpretada.

• La interpretación sobre la extensión de una norma, que prohíbe tener en cuenta lo favorable y odioso de una disposición para ampliar o restringir su aplicación.

• Tales métodos operan con carácter principal y en armonía con los parámetros del criterio subsidiario del espíritu de la ley y la equidad natural, cuando no se puede aplicar ninguna de las reglas de interpretación mencionadas.” (Subrayado fuera del texto)

En relación con la interpretación sistemática, es preciso mencionar la sentencia C - 011 de 1994 de la Corte Constitucional, la cual indicó que el intérprete de la norma tiene que buscar el sentido razonable de la disposición dentro del contexto global del ordenamiento jurídico -constitucional conforme a una interpretación sistemáticafinalista.

RESPUESTA A SUS INTERROGANTES Con fundamento en las consideraciones anteriores, se procede a dar respuesta a los interrogantes planteados, previa transcripción de los mismos, así: “1. ¿Debe interpretarse que los representantes de la comunidad en las Juntas Directivas de las E.S.E. están obligatoriamente limitados a miembros de Comités o Ligas de Usuarios del sistema de salud, conforme al artículo 8 del Decreto 1876 de 1994?”

No. De conformidad con el marco normativo vigente, no resul ta procedente interpretar que la representación de la comunidad en las juntas directivas de las Empresas Sociales del Estado se encuentre obligatoriamente limitada a miembros de Comités o Ligas de Usuarios del sistema de salud. El artículo 2.5.3.8.4.2.3 del Decreto 780 de 2016 reconoce expresamente dos mecanismos distintos de designación de los representantes comunitarios, razón por la cual una interpretación

salud. El artículo 2.5.3.8.4.2.3 del Decreto 780 de 2016 reconoce expresamente dos mecanismos distintos de designación de los representantes comunitarios, razón por la cual una interpretación sistemática impide limitar dicha representación a una sola forma organizativa._________________________________________________________________________________ Ministerio de Salud y Protección Social

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“2. ¿Es jurídicamente viable que organizaciones gremiales del sector productivo puedan participar en la designación de dichos representantes o ser consideradas dentro de la categoría de comunidad?”

Sí. El numeral 3 del artículo 2.5.3.8.4.2.3 del Decreto 780 de 2016 dispone expresamente que uno de los representantes de la comunidad será designado por los gremios de la producción del área de influencia de la Empresa Social del Estado, habilitando de manera expresa su participación.

“3. ¿Existe alguna disposición normativa que respalde esta participación?”

Sí. La participación de los gremios de la producción se encuentra expresamente prevista en el numeral 3 del artículo 2.5.3.8.4.2.3 del Decreto 780 de 2016, compilatorio del Decreto 1876 de 1994.

“4. En caso afirmativo, ¿Cuál sería el procedimiento aplicable?”

Conforme lo prevé el numeral 3 del artículo 2.5.3.8.4.2.3 del decreto ibidem, l a designación corresponde al Director territorial de Salud o quien haga sus veces , una vez se realice la

Conforme lo prevé el numeral 3 del artículo 2.5.3.8.4.2.3 del decreto ibidem, l a designación corresponde al Director territorial de Salud o quien haga sus veces , una vez se realice la verificación de la existencia y representatividad de los gremios del área de influencia, lo anterior, con apoyo de la Cámara de Comercio cuando haya lugar.

En los anteriores términos, damos respuesta a la consulta formulada, no sin antes advertir que este concepto tiene los alcances determinados en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, sustituido en su título II, por el artículo 1 de la Ley 1755 de 20155 en cuanto a que “Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución” , constituyéndose simplemente en un criterio orientador.

Cordialmente,

5 “Por medio de la cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye el Titulo del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”