MINTRANSPORTE - Concepto 20261341377511 de 2026

Para contestar cite: Radicado MT No.: 20261341377511

20261341377511 22-09-2026 Bogotá D.C.; Señor

HENOC LEMÚS CAMACHO

henoclemus47@gmail.com Aguazul, Casanare Asunto: Solicitud de concepto. TRANSPORTE – TRANSPORTE ESPECIAL – Juntas de Acción Comunal – Capacidad transportadora – Vinculación de vehículos. Radicado No. 20263031603462 del 31 de agosto de 2026.

Respetado señor Lemus: reciba un cordial saludo de parte del Ministerio de Transporte.

La Coordinación del Grupo Conceptos y Apoyo Legal de la Oficina Asesora de Jurídica del Ministerio de Transporte, en ejercicio de sus funciones, se permite atender la consulta relacionada con la participación de Juntas de Acción Comunal y organizaciones comunitarias en la vinculación de vehículos al Servicio Público de Transporte T errestre Automotor Especial, los denominados “avales veredales” y las competencias de las autoridades frente a estas actuaciones. CONSUL TA “Ante la gravedad del impacto que esta situación genera en el departamento de Casanare, pido respetuosamente a las máximas autoridades del sector Transporte responder por escrito las siguientes peticiones:

1. Aclaración y Concepto de Sustento Legal: Se sirvan aclarar de manera categórica y conceptual si dentro del marco normativo colombiano (Ley 336 de 1996, Ley 105 de 1993, Decreto 1079 de 2015 y demás normas reglamentarias) existe algún

Se sirvan aclarar de manera categórica y conceptual si dentro del marco normativo colombiano (Ley 336 de 1996, Ley 105 de 1993, Decreto 1079 de 2015 y demás normas reglamentarias) existe algún sustento, amparo o habilitación legal que faculte a las Juntas de Acción Comunal (JAC), comités veredales u organizaciones comunitarias para intervenir, filtrar, avalar, asignar o restringir la vinculación e ingreso de vehículos de servicio público de transporte especial en las operaciones petroleras o comerciales de cualquier municipio de Casanare.

2. Alcance de las Funciones de las JAC vs. Capacidad Transportadora: Se sirva precisar si el Pedir "avales veredales" o listas a una JAC por parte de las empresas habilitadas constituye una delegación o cesión irregular de la capacidad transportadora, infringiendo las condiciones bajo las cuales el Ministerio de Transporte les otorgó la habilitación operativa.

3. Mecanismo de Comunicación e Instrucción a Entes Territoriales (Alcaldías y Gobernación de Casanare): Informar de qué manera el Ministerio de Transporte y la Superintendencia de Transporte pueden emitir 1 ________________________________________________________________________ Ministerio de Transporte Recuerde que no debe hacer ningún tipo de pago para agilizar trámites en el Ministerio de Transporte.

Denuncie presuntos actos de corrupción en los trámites y servicios de la Entidad al 018000 110950 Atención virtual de lunes a viernes de 7:00 a.m. A 5:00 p.m., agendando su cita a través del enlace: https://bit.ly/2UFT eTf

Línea de servicio al ciudadano: (+57 601) 3240800 opción 1. Línea gratuita nacional: 01 8000 112042

Radicación de PQRS-WEB: https://mintransporte.powerappsportals.com Correo electrónico: servicioalciudadano@mintransporte.gov.co de lunes a viernes de 7:30 a.m. A 4:30 p.m.

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20261341377511 22-09-2026 una Circular Conjunta, Directiva o Comunicación Formal dirigida a la Gobernación de Casanare y a las Alcaldías de Aguazul, Tauramena y Yopal, en la que se les instruya de forma clara sobre la ilegalidad de avalar o respaldar "acuerdos de transporte" entre comunidades y empresas que vulneren el régimen del servicio público de transporte y la libre competencia.

4. Acciones de Inspección, Vigilancia y Control: Se informe qué tipo de investigaciones o actuaciones administrativas adelantará la Superintendencia de Transporte frente a las empresas y cooperativas habilitadas en Casanare que admitan, condicionen o promuevan el uso de estos esquemas de intermediación ilegal en las operaciones con Ecopetrol S.A. y sus contratistas.” CONSIDERACIONES En virtud de lo preceptuado en el artículo 2 de la Resolución 0005280 del 29 de noviembre de 2013, mediante el cual se establecen entre otras, las funciones del Grupo de Conceptos y Apoyo Legal de la Oficina Asesora de Jurídica de este Ministerio: “6. Conceptuar en materia de transporte Aéreo, Marítimo, Fluvial, Férreo, Masivo y Terrestre, que no sean competencia de otras entidades.

7. Conceptuar y absolver las consultas que sean sometidas a su consideración que formulen los

sean competencia de otras entidades.

7. Conceptuar y absolver las consultas que sean sometidas a su consideración que formulen los organismos públicos y privados, así como las personas particulares y las demás que sean sometidas a su consideración”.

Por lo anterior, debemos señalar que el Grupo de Conceptos y Apoyo Legal de la Oficina Asesora de Jurídica tiene funciones específicas, lo que implica analizar de manera abstracta y general el tema objeto de estudio. No tiene dentro de sus funciones resolver casos de carácter particular u concreto presentados a la administración. En ese orden se procede a dar respuesta a sus interrogantes, en el orden solicitado: Primer interrogante Al respecto, resulta necesario distinguir entre las facultades de participación, representación y gestión comunitaria reconocidas a las Juntas de Acción Comunal – JAC y las facultades propias de las autoridades y de las empresas habilitadas dentro del régimen del servicio público de transporte terrestre automotor especial. En primer lugar, la Ley 2166 de 2021 reconoce a los organismos de acción comunal como organizaciones sociales de naturaleza solidaria, con autonomía e independencia dentro del marco de la Constitución Política y las leyes. Asimismo, contempla entre sus objetivos la promoción de la participación democrática, la planeación del desarrollo comunitario, la interacción con las autoridades y los distintos sectores de la sociedad y la celebración de alianzas y relaciones de cooperación con entidades públicas y privadas.

2 ________________________________________________________________________ Ministerio de Transporte Recuerde que no debe hacer ningún tipo de pago para agilizar trámites en el Ministerio de Transporte. Denuncie presuntos actos de corrupción en los trámites y servicios de la Entidad al 018000 110950 Atención virtual de lunes a viernes de 7:00 a.m. A 5:00 p.m., agendando su cita a través del enlace: https://bit.ly/2UFT eTf Línea de servicio al ciudadano: (+57 601) 3240800 opción 1. Línea gratuita nacional: 01 8000 112042

Radicación de PQRS-WEB: https://mintransporte.powerappsportals.com Correo electrónico: servicioalciudadano@mintransporte.gov.co de lunes a viernes de 7:30 a.m. A 4:30 p.m.

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20261341377511 22-09-2026 En consecuencia, no puede afirmarse que las Juntas de Acción Comunal carezcan de toda posibilidad de relacionarse con empresas de transporte o con proyectos económicos desarrollados en su territorio. Dentro del ámbito propio de sus funciones, pueden participar en asuntos de interés comunitario, promover iniciativas, representar intereses de la comunidad y celebrar acuerdos o alianzas, siempre que estos se desarrollen dentro del marco constitucional y legal aplicable. Sin embargo, dichas facultades no convierten a las Juntas de Acción Comunal en autoridades de transporte, ni les atribuyen competencias para habilitar empresas, fijar o modificar capacidad transportadora, autorizar la prestación del servicio, expedir tarjetas de operación, disponer la

transporte, ni les atribuyen competencias para habilitar empresas, fijar o modificar capacidad transportadora, autorizar la prestación del servicio, expedir tarjetas de operación, disponer la vinculación o desvinculación de vehículos o ejercer las demás funciones administrativas que el ordenamiento jurídico atribuye a las autoridades competentes y a las empresas habilitadas. En materia de servicio público de transporte terrestre automotor especial, el Decreto 1079 de 2015 establece que este servicio debe ser prestado bajo la responsabilidad de una empresa legalmente constituida y debidamente habilitada, mediante el correspondiente contrato de transporte. De igual manera, el régimen contempla expresamente que las empresas habilitadas no pueden celebrar contratos de servicio público de transporte terrestre automotor especial con Juntas de Acción Comunal, administradores o consejos de administración de conjuntos residenciales. Por consiguiente, no se identifica dentro del régimen de transporte una disposición que otorgue a las Juntas de Acción Comunal la facultad de intervenir, en calidad de autoridad o instancia habilitante, en la determinación de la capacidad transportadora de una empresa o en la autorización para la vinculación de vehículos al servicio público de transporte terrestre automotor especial. Ahora bien, debe precisarse que la sola existencia de un acuerdo, convenio, listado, censo o mecanismo de participación comunitaria no permite concluir, por sí misma, que se haya producido una infracción al régimen de transporte. Para establecerlo sería necesario analizar el contenido, objeto, alcance, partes y efectos concretos del respectivo instrumento, así como determinar si

una infracción al régimen de transporte. Para establecerlo sería necesario analizar el contenido, objeto, alcance, partes y efectos concretos del respectivo instrumento, así como determinar si mediante este se están atribuyendo a una organización comunitaria funciones que jurídicamente corresponden a la empresa habilitada o a las autoridades de transporte. Esta precisión resulta consistente con el criterio expuesto anteriormente por esta Entidad, según el cual los acuerdos celebrados entre empresas de transporte y organizaciones comunitarias deben analizarse atendiendo a su naturaleza, contenido, partes y fuente de las obligaciones, pues no todo compromiso adquirido entre ellas constituye automáticamente una obligación propia del régimen de transporte. En ese sentido, las Juntas de Acción Comunal pueden participar en asuntos comunitarios relacionados con actividades económicas que se desarrollen en su territorio, pero dicha participación no puede entenderse como una habilitación legal para ejercer funciones propias de las autoridades de transporte o para sustituir las decisiones que corresponden a las empresas habilitadas dentro del régimen del servicio público de transporte terrestre automotor especial. 3 ________________________________________________________________________ Ministerio de Transporte Recuerde que no debe hacer ningún tipo de pago para agilizar trámites en el Ministerio de Transporte. Denuncie presuntos actos de corrupción en los trámites y servicios de la Entidad al 018000 110950 Atención virtual de lunes a viernes de 7:00 a.m. A 5:00 p.m., agendando su cita a través del enlace: https://bit.ly/2UFT eTf

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20261341377511 22-09-2026 Segundo interrogante Frente a esta inquietud, resulta necesario efectuar una precisión, toda vez que no sería jurídicamente adecuado afirmar que la sola exigencia o utilización de un “aval veredal”, una lista comunitaria o un censo constituye, por sí misma, una cesión de capacidad transportadora. La capacidad transportadora corresponde al régimen jurídico de habilitación de las empresas de servicio público de transporte terrestre automotor especial y se encuentra sometida a las condiciones establecidas en la reglamentación establecida para esta modalidad de servicio. De igual manera, el régimen de vinculación de vehículos establece una relación jurídica entre la empresa habilitada y los vehículos que integran su capacidad transportadora, de manera que las condiciones de prestación del servicio, así como la planificación, organización, desarrollo y control de la operación y la contratación de los servicios, corresponden a la empresa habilitada en los términos establecidos por el Decreto 1079 de 2015. Por lo tanto, un documento denominado “aval veredal”, una lista de residentes, un censo comunitario o un mecanismo similar no tiene, por sí solo, la capacidad jurídica de modificar, transferir, aumentar o disminuir la capacidad transportadora autorizada a una empresa, ni puede sustituir los procedimientos y requisitos establecidos por la normatividad de transporte para la vinculación de

disminuir la capacidad transportadora autorizada a una empresa, ni puede sustituir los procedimientos y requisitos establecidos por la normatividad de transporte para la vinculación de vehículos. No obstante, una conclusión diferente podría derivarse del uso material que se haga de dicho mecanismo. En efecto, si bajo la apariencia de un “aval”, una “lista” o un “acuerdo comunitario”, una organización ajena a la empresa habilitada termina determinando quién puede ser vinculado, qué vehículos pueden prestar el servicio, qué vehículos deben ser retirados, quién puede operar o cuáles vehículos deben ser asignados a determinados servicios, podría configurarse una situación que amerite ser examinada por las autoridades competentes, en la medida en que eventualmente estaría trasladándose a un tercero una función que corresponde a la empresa habilitada dentro del régimen de transporte. Esta distinción es importante, porque el problema jurídico no estaría necesariamente en la existencia formal del documento comunitario, sino en los efectos que este produzca y en la manera como se utilice dentro de la operación del servicio. El hecho que un acuerdo entre una empresa de transporte y una organización comunitaria haga referencia a determinados vehículos, afiliados o residentes no significa automáticamente que la empresa quede jurídicamente obligada, bajo el régimen de transporte, a vincular o asignar

determinados vehículos. Para determinar la existencia de una obligación debe acudirse al contenido y 4 ________________________________________________________________________ Ministerio de Transporte Recuerde que no debe hacer ningún tipo de pago para agilizar trámites en el Ministerio de Transporte. Denuncie presuntos actos de corrupción en los trámites y servicios de la Entidad al 018000 110950 Atención virtual de lunes a viernes de 7:00 a.m. A 5:00 p.m., agendando su cita a través del enlace: https://bit.ly/2UFT eTf Línea de servicio al ciudadano: (+57 601) 3240800 opción 1. Línea gratuita nacional: 01 8000 112042

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20261341377511 22-09-2026 alcance jurídico del respectivo acuerdo y, adicionalmente, establecer si los hechos concretos comportan una infracción de las disposiciones que regulan el servicio público de transporte terrestre automotor especial. En consecuencia, no resulta jurídicamente procedente calificar de manera general todo “aval veredal” o listado comunitario como una cesión irregular de capacidad transportadora. Lo que corresponde es verificar, en cada caso concreto, si dicho mecanismo simplemente constituye una manifestación de

participación o concertación comunitaria o si, por el contrario, está siendo utilizado para sustituir las decisiones que legalmente corresponden a la empresa habilitada o para desconocer las reglas que regulan la capacidad transportadora, la vinculación de vehículos y la prestación del servicio. Esta diferenciación también resulta necesaria para el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control, puesto que el incumplimiento de un compromiso de naturaleza comunitaria no se convierte automáticamente en una infracción administrativa del régimen de transporte. Para que proceda una actuación administrativa en materia de transporte deberá existir una conducta que pueda subsumirse en una obligación, prohibición o condición establecida por las disposiciones que regulan y reglamentan la prestación de dicho servicio. Tercer interrogante Frente a esta solicitud, se considera pertinente precisar que el Capítulo 6 del Título 1 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1079 de 2015, reglamenta de manera específica el servicio público de transporte terrestre automotor especial, estableciendo las disposiciones aplicables a la prestación de esta modalidad de servicio. En efecto, dicho capítulo contempla, entre otros aspectos, las autoridades competentes, las condiciones para la prestación del servicio, la habilitación de las empresas, la capacidad transportadora, la vinculación y desvinculación de vehículos, las condiciones de operación y las

responsabilidades de las empresas habilitadas. Así, por ejemplo, el artículo 2.2.1.6.1.1 establece que esta modalidad es regulada y autorizada por el Ministerio de Transporte, mientras que el artículo 2.2.1.6.1.2 asigna las funciones de inspección, vigilancia y control a la Superintendencia de Transporte. De igual manera, el artículo 2.2.1.6.7.1 reglamenta la capacidad transportadora y distingue entre capacidad global y operacional, mientras que el artículo 2.2.1.6.7.2 reglamenta su fijación e incremento. A su vez, el artículo 2.2.1.6.8.1 establece las condiciones del contrato de vinculación de flota y el régimen contempla las diferentes situaciones relacionadas con la desvinculación de los vehículos. En este contexto, no se advierte la existencia de un vacío jurídico que haga necesaria la expedición de una circular, directiva o instructivo de carácter general destinado a establecer directrices o guías sobre la aplicación de la referida normatividad, toda vez que las condiciones bajo las cuales debe prestarse este servicio, así como las reglas relacionadas con la capacidad transportadora, la 5 ________________________________________________________________________ Ministerio de Transporte Recuerde que no debe hacer ningún tipo de pago para agilizar trámites en el Ministerio de Transporte. Denuncie presuntos actos de corrupción en los trámites y servicios de la Entidad al 018000 110950

Atención virtual de lunes a viernes de 7:00 a.m. A 5:00 p.m., agendando su cita a través del enlace: https://bit.ly/2UFT eTf Línea de servicio al ciudadano: (+57 601) 3240800 opción 1. Línea gratuita nacional: 01 8000 112042

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20261341377511 22-09-2026 vinculación y desvinculación de vehículos y las competencias de las autoridades, se encuentran previstas en el ordenamiento jurídico aplicable. Lo anterior no significa que las Juntas de Acción Comunal carezcan de las facultades de participación, representación y gestión comunitaria que les reconoce la Ley 2166 de 2021, como ya se indicó. Sin embargo, dichas facultades deben ejercerse dentro del marco establecido por la Constitución y la ley y no pueden entenderse como atribución de competencias propias de las autoridades de transporte ni como mecanismo para modificar las condiciones jurídicas bajo las cuales una empresa se encuentra habilitada para prestar el servicio. En consecuencia, corresponde a las autoridades competentes, dentro del ámbito de sus respectivas funciones, analizar y adoptar las medidas a que haya lugar frente a situaciones concretas. Así, cuando los hechos que se pongan en su conocimiento puedan constituir una presunta infracción a las disposiciones que regulan el servicio público de transporte terrestre automotor especial, corresponderá a la Superintendencia de Transporte adelantar las actuaciones administrativas que

disposiciones que regulan el servicio público de transporte terrestre automotor especial, corresponderá a la Superintendencia de Transporte adelantar las actuaciones administrativas que resulten procedentes, de conformidad con las competencias establecidas en el ordenamiento jurídico. De igual manera, cuando los hechos objeto de análisis correspondan a conductas sometidas a otros regímenes jurídicos distintos del régimen de transporte, su conocimiento y eventual actuación corresponderá a la autoridad que tenga legalmente atribuida la competencia sobre la respectiva materia. En consecuencia, no se advierte un vacío jurídico que requiera la expedición de un instructivo o circular para determinar la forma en que deben aplicarse las disposiciones relacionadas con la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor especial. El ordenamiento jurídico vigente establece las condiciones para la prestación del servicio, la capacidad transportadora, la vinculación y desvinculación de vehículos, así como las competencias de las autoridades que intervienen en su regulación, inspección, vigilancia y control. Por tanto, frente a situaciones concretas, corresponderá a cada autoridad, de acuerdo con las competencias que legalmente tenga atribuidas, determinar las actuaciones a que haya lugar cuando se adviertan presuntas infracciones al régimen de transporte o, cuando los hechos correspondan a materias sometidas a otros regímenes jurídicos, remitir o poner la situación en conocimiento de la

autoridad competente para su respectivo análisis. Cuarto interrogante Frente a esta petición, debemos indicar que, en virtud, de lo dispuesto en el artículo 21 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015, se dará traslado de esta solicitud a la Superintendencia de Transporte, para que, dentro del ámbito de sus competencias, determine la procedencia de las actuaciones de inspección, vigilancia y control a que haya lugar frente a los hechos concretos planteados en la petición. 6 ________________________________________________________________________ Ministerio de Transporte Recuerde que no debe hacer ningún tipo de pago para agilizar trámites en el Ministerio de Transporte. Denuncie presuntos actos de corrupción en los trámites y servicios de la Entidad al 018000 110950 Atención virtual de lunes a viernes de 7:00 a.m. A 5:00 p.m., agendando su cita a través del enlace: https://bit.ly/2UFT eTf Línea de servicio al ciudadano: (+57 601) 3240800 opción 1. Línea gratuita nacional: 01 8000 112042

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20261341377511 22-09-2026 Lo anterior, sin perjuicio de precisar que la eventual existencia de acuerdos, avales, listados o

mecanismos de participación comunitaria no constituye por sí misma prueba de una infracción al régimen de transporte, por lo que cualquier actuación administrativa deberá estar precedida de la correspondiente valoración de los hechos y de su adecuación a las disposiciones que regulan el servicio público de transporte terrestre automotor especial. Dicho lo anterior, se absuelve el objeto de la consulta, concepto que tiene el alcance de que trata el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y en consecuencia no es de obligatorio cumplimiento, ni tiene efectos vinculantes, pues se trata de “… orientaciones, puntos de vista, consejos y cumplen tanto una función didáctica como una función de comunicación fluida y transparente”, conforme al pronunciamiento de la Corte Constitucional mediante Sentencia C-542 de 2005. Cordialmente.

AMPARO ASTRID RAMÍREZ CRUZ

Coordinadora Grupo Conceptos y Apoyo Legal Oficina Asesora de Jurídica Ministerio de Transporte

Proyectó: Gerardo Bernal Gamboa - Contratista Oficina Asesora de Jurídica.

Revisó: Pedro Nel Salinas Hernández – Contratista Grupo Conceptos y Apoyo Legal – OAJ. 7 ________________________________________________________________________ Ministerio de Transporte Recuerde que no debe hacer ningún tipo de pago para agilizar trámites en el Ministerio de Transporte.

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