Observatorio de Igualdad de Genero - Matriz de análisis para la identificacion de politicas justas

Matriz de análisis para la identificación de políticas justas de igualdad de género Este documento fue realizado bajo la supervisión de Sonia Montaño, Directora de la División de Asuntos de Género de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Participaron en el proceso de su elaboración María Cristina Benavente, Virginia Guzmán, Victoria Hurtado, Paulina Pavez y Alejandra Valdés. Octubre de 2012 © Naciones Unidas • Impreso en Santiago de Chile 2012-829 Matriz de análisis para la identificación de políticas justas de igualdad de género

MATRIZ DE ANÁLISIS PARA LA IDENTIFICACIÓN DE

POLITICAS JUSTAS DE IGUALDAD DE GÉNERO1

La identificación de políticas justas de igualdad se orienta a conocer y analizar políticas públicas que, en el contexto de procesos históricos específicos y usando los recursos disponibles socialmente, obtienen resultados que tienden a la justicia distributiva, de reconocimiento y de representación, fortaleciendo los logros de las mujeres en las tres áreas de preocupación planteadas y trabajadas por el OIG: autonomía física, económica y política de las mujeres. Promover una mayor justicia solucionando situaciones concretas de injusticia, implica contar con políticas que en su planificación, elaboración, ejecución y evaluación se orienten hacia el fomento de la justicia en la sociedad. Las instituciones —y las políticas— así entendidas, no son entonces resultados de una justicia total sino más bien mecanismos para lograr la justicia en ámbitos determinados, constituyen instrumentos para lograr la superación de injusticias específicas2. En relación a la igualdad de género, la preocupación por establecerla

como objetivo de la gestión pública, se plasma en múltiples acuerdos internacionales y regionales, de los cuales los Estados han sido parte, y que 1 CEPAL. Reunión internacional sobre buenas prácticas de políticas públicas para el Observatorio de igualdad de género de América Latina y el Caribe. Serie Mujer y Desarrollo Nº 104. LC/L.3231-P/E . Junio de 2010 Caribebin/getProd.asp?xml=/publicaciones/xml/7/40097/P40097.xml&xsl=/mujer/tpl/p9f. xsl&base=/oig/tpl/top-bottom-decisiones.xslt 2 Este es un planteamiento ampliamente desarrollado por Amartya Sen, quien sostiene que se debe “establecer instituciones aquí y ahora para promover la justicia a través del mejoramiento de las libertades y el bienestar de las personas que viven hoy y que no estarán mañana. Y aquí es precisamente donde una lectura realista de las normas de conducta resulta importante para la elección de las instituciones y la búsqueda de la justicia”(p.111) 3 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) han tenido como efectos la generación de políticas en todos los países de la región. Las políticas de igualdad de oportunidades implementadas en muchos países de la región durante los últimos 20 años han apuntado a corregir los orígenes de la discriminación y avanzar en la garantía de los derechos humanos de las mujeres a través de múltiples estrategias de intervención pública. Hoy se hace necesario dar un paso más y preguntarse acerca de la efectividad de las políticas en relación con sus objetivos de justicia de género. Para definir una política como justa desde el punto de vista del género,

es necesario considerar el qué y el quién de la justicia. En el caso del género, las demandas de justicia, no se hacen desde un solo lugar, y en este sentido el aporte de Nancy Fraser es central. El género no es una clase social ni un estatus, las injusticias de género no pueden ser atribuidas solamente a un factor, por consiguiente la articulación de demandas de género surge tanto desde las injusticias económicas como de las de reconocimiento y, también desde la forma en que se organiza la acción política y la toma de decisiones. La propuesta de Fraser permite analizar tres dimensiones del orden social actual -que si bien pueden ser separadas analíticamente, están interrelacionadas entre sí- dimensiones en los que la justicia debe operar: la justicia redistributiva, la justicia de reconocimiento y la de representación. Esta separación analítica permite ver las tensiones especialmente entre las soluciones a las demandas redistributivas y las soluciones a las demandas de reconocimiento. Las demandas de redistribución despojan a los grupos de sus diferencias específicas, apuntan a la derogación de las diferencias que implican desigualdades en la distribución, de modo que promueve la igualdad de los grupos. Las demandas de reconocimiento ponen el foco en la especificidad de un grupo y la afirmación de su valor, tiende así a la diferenciación de los grupos. En el análisis de las políticas se debe considerar esta aparente contradicción de objetivos, que lleva a que las exigencias estén en tensión e incluso aparentemente se interfieran. Una política justa debiera poder entrelazar de manera mutuamente positiva objetivos redistributivos con objetivos de reconocimiento y objetivos de representación. Debe, entonces, apuntar en sus fundamentos a defender una

política social de la igualdad y a una política cultural de la diferencia. La matriz que se ha diseñado, entiende la noción de política pública en tanto “cursos de acción y flujos de información relacionados con un objetivo 4 Matriz de análisis para la identificación de políticas justas de igualdad de género público definido en forma democrática; (…) desarrollados por el sector público y, frecuentemente, con la participación de la comunidad y el sector privado” (Lahera, 2002) y considera las distintas fases del ciclo de la política, de modo que el análisis se realiza en la identificación y definición de los problemas públicos, la formulación, la implementación, y la evaluación (control y vigilancia) y el seguimiento de la política, en función de su capacidad de respuesta frente a las exigencias de justicia redistributiva, de reconocimiento y de representación, con que se trata de políticas justas de género, de búsqueda de justicia para un grupo expuesto a diversas dimensiones de injusticias y no a una sola. Esta matriz sugiere evaluar las políticas públicas en su capacidad para enfrentar la injusticia socioeconómica, expresada en la distribución injusta de bienes y recursos; las injusticias legales y culturales que se manifiestan en el dominio cultural (Fraser, 1996), y la injusticia en la representación, referida la jurisdicción del Estado y a las reglas que organizan la confrontación. Es importante, cuando se habla de políticas justas, comenzar a poner más énfasis en la fase de evaluación de las políticas; más allá de los objetivos de la misma, lo que debe primar son los resultados. Y es precisamente este punto uno de los más débiles en el análisis de políticas, ya sea porque se trata

de políticas recientes y las evaluaciones son incipientes, ya sea porque los aspectos evaluados no necesariamente están construidos para dar cuenta del rol jugado por la política en la solución de ciertas situaciones de injusticia. La iniciativa del Observatorio de igualdad de género de América Latina y el Caribe es una invitación a entidades de gobiernos a, no solamente a mostrar y poner en común iniciativas que han dado pie a implementar políticas justas desde la perspectiva de género, sino que también para poner el foco en cómo se observa, analiza y evalúan dichas políticas, de modo de fomentar la discusión de políticas justas y su potencial replicabilidad. Esto implica una mirada que no se agota en la descripción de una política calificada como justa, desde el momento en que la meta es el logro de justicia y la política un instrumento para ello. 5 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) El Observatorio de igualdad de género de América Latina y el Caribe recopilará periódicamente políticas públicas de igualdad de género de carácter nacional, prestando especial atención al desarrollo de capacidades a nivel institucional, social, político y cultural, a fin de generar un cuerpo de conocimiento sobre las respuestas gubernamentales frente a las exigencias de autonomía física, de autonomía económica y autonomía de representación de las mujeres, para orientar la acción y la toma de decisiones. Se presentan a continuación los criterios para identificar políticas justas de igualdad de género, ordenados de acuerdo al ciclo ideal de formulación, ejecución y evaluación de una política pública. Se incluye además un punto asociado a la identificación del problema. El conjunto de temas incluido constituye una guía para la evaluación

e identificación de políticas justas de igualdad de género y no debe ser necesariamente aplicado de manera rígida o en su totalidad, es el siguiente: Fases del ciclo de la política pública Puntos a considerar en cada fase

A. Identificación y definición de los A.1 Marcos de sentido problemas públicos a que responde A.2 Identificación del problema la política.

A.3 Identificación de injusticias de género

B. Formulación/Diseño B.1 Objetivo de la acción estatal B.2 Marco normativo B.3 Marco político social

C. Implementación C.1 Descripción general C.2 Transversalidad C.3 Relación sistema político/ sistema administrativo/ sociedad civil C.4 Información y difusión C.5 Sostenibilidad C.6 Desarrollo de competencias, capacidades, habilidades

D. Evaluación /Control y vigilancia D.1 Monitoreo D.2 Producción de información D.3 Resultados respecto de los objetivos de la política D.4 Avances en justica para las mujeres

D.5 Temas pendientes 6 Matriz de análisis para la identificación de políticas justas de igualdad de género Matriz para identificar políticas justas de igualdad de genero Nombre de la política que se analiza: Objetivo de la política: Fases del ciclo de Puntos a considerar en cada fase Preguntas la política pública

A. Identificación A.1 Marcos de sentido ¿Cómo se gestó la y definición de Los marcos de política no son meras política? los problemas descripciones de la realidad sino ¿Qué antecedentes públicos a que interpretaciones de ésta. Las políticas se consideraron en la responde públicas se sustentan en matrices discusión del problema? diferentes de interpretación de las ¿Quiénes fueron los

desigualdades de género. actores involucrados en la Las políticas justas de igualdad de definición del problema? género son aquellas sustentadas en enfoque de derechos que implica el goce efectivo de estos y la garantía estatal de su ejercicio. Pueden estar definidas en un horizonte de mediano y largo plazo. Asimismo se orientan a fortalecer los consensos sobre igualdad de género y los incorpora en la visión del desarrollo A.2 Identificación del problema ¿Cuál es el problema? El contexto en el que se desarrollan ¿Cómo evolucionará el las respuestas gubernamentales es problema si no se actúa fundamental para el análisis deuna sobre él? política pública. El contexto en que ¿Qué injusticias se desarrolla la política de igualdad específicas se abordan con mostrará la desigualdad de género esta política pública? en determinada población o territorio y sus características, así como los aspectos referidos a los marcos y el desarrollo institucional. A.3 Identificación de Injusticias de ¿Qué injusticias género específicas viven las Diagnóstico que incorpore los mujeres en el ámbito de impactos diferenciados del problema acción de esta política a enfrentar en hombres y mujeres pública? y las normativas que facilitan o ¿En cuáles injusticias dificultan una solución adecuada –redistribución, reconocimiento y/o representaciónse ha considerado actuar? 7 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) Fases del ciclo de Puntos a considerar en cada fase Preguntas la política pública

B. Formulación/ B.1 Objetivo de la acción estatal ¿Cuál es el objetivo Diseño Definición de los objetivos, resultados explicito de la política?

y efectos explícitos de la política y del ¿Que persigue la política sujeto de la política. como efecto y cómo se explicitó? ¿Están claramente definidos los sujetos a los que está destinada? B.2 Marco normativo ¿Cuál es el marco legal Esta dimensión se concreta en que respalda la política y la práctica cuando la política que permite la exigencia de permite garantizar el ejercicio de derechos por parte de sus los derechos y existe un contexto destinatarias? legislativo, con medidas de igualdad y no discriminación, así como planes gubernamentales a los cuales la política adhiere B.3 Marco político/social ¿Quiénes han sido los Las políticas justas de igualdad o las actores políticos de género son el resultado de un sociales centrales proceso de deliberación informado, para la formulación de participativo y transparente, que esta política? y ¿cómo suscita adhesión ciudadana, en el participaron en el diseño cual las voces de las mujeres han sido de la política? escuchadas, de modo de construir ¿Se generan alianzas una política que tenga por objetivo entre diversos actores no sólo el mejoramiento de la gestión para la aplicación de las pública, sino su democratización. Es políticas justas de igualdad decir, se promueve la deliberación de género, de tal manera ciudadana, la participación de las de evaluar las capacidades mujeres y de otros actores en los de generar consensos distintos momentos del ciclo de la sociales y políticos? política. Asimismo, los organismos ¿Cuáles fueron los gubernamentales responsables del principales elementos/ diseño de políticas públicas presentan aspectos en disputa? públicamente sus propuestas de

políticas y generan mecanismos de diálogo y recepción de observaciones a las propuestas entre los distintos actores clave. El efecto del diálogo entre Estado y sociedad civil en el campo de la política sectorial debería potenciar el desarrollo de competencias de diálogo horizontal entre los actores estatales y los de la sociedad civil y apertura de espacios para ampliar la toma de decisiones sobre el curso de la gestión pública 8 Matriz de análisis para la identificación de políticas justas de igualdad de género Fases del ciclo de Puntos a considerar en cada fase Preguntas la política pública

C. Implementación C.1 Descripción general ¿Quién es el responsable Una política justa de igualdad de de la implementación? oportunidades considera y asegura ¿Qué medios se usan para accesibilidad física y económica, asegurar que la política difusión de los derechos, medidas seguirá el plan trazado? preventivas, acciones positivas que ¿Qué pasó en el proceso muestran el desarrollo operativo de de implementación en los la política. ámbitos administrativos, políticos y sociales y la relación entre estos?

C.2 Transversalidad ¿Existe formalización de La instalación de una nueva política los acuerdos? involucra distintos sectores y niveles ¿Considera y/o de implementación: debe ser explicita requiere cambios en la en los compromisos políticos y organización del trabajo administrativos que sustentan la y cultura organizacional? política, en el grado de formalización ¿Se institucionaliza la de los acuerdos entre organismos incorporación de enfoque públicos y los ajustes institucionales de género en distintos necesarios para su implementación, instrumentos sectoriales?

en los procedimientos de seguimiento, ¿Se generan compromisos aplicación y evaluación de la política. de las autoridades? C.3 Relación sistema político/sistema ¿Cómo se relacionan los administrativo/ sociedad civil. distintos sistemas durante La relación con los actores públicos el proceso de ejecución y sociales durante la implementación, de la política pública? está referida a la generación de ¿Qué intereses priman al sinergias mediante el establecimiento momento de la ejecución de alianzas interinstitucionales de la política? que promueven el consenso y ¿Cómo aportan a la la coordinación de las acciones consolidación de procesos en el ámbito estatal; además de democráticos y de justicia las sinergias producidas entre la de género en el aparato sociedad civil y el Estado público? C.4 Información y difusión ¿Cómo se informan Línea informativa respecto de la los distintos actores política, qué ejes de la política se institucionales y sociales prioriza, cómo se comunica, y a de la puesta en marcha de quienes. la política? ¿Cuáles son los recursos de información de la política? ¿Hay recursos de información específicos para las mujeres? 9 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) Fases del ciclo de Puntos a considerar en cada fase Preguntas la política pública C.5 Sostenibilidad ¿Cuáles son los recursos Existencia de análisis y evaluación administrativos asignados? sobre las posibilidades de que la ¿Cuáles son los recursos política se mantenga en el tiempo, financieros asignados? tanto porque existe capacidad administrativa estatal para sustentarla como porque cuenta con los recursos económicos necesarios para su ejecución. La sostenibilidad financiera, el análisis de la eficiencia

entre objetivos, gasto y resultados en la ejecución de la política, permite dar cuenta de su posibilidad de mostrar avances hacia la igualdad de género. C.6 Desarrollo de competencias, ¿Contempla la política capacidades, habilidades planes de formación La implementación de la política de competencias en implica el desarrollo de nuevos análisis de género para conocimientos, habilidades e los funcionarios públicos información, para lo cual será relacionados directamente necesario un proceso de inducción. o indirectamente con los distintos componentes de su aplicación? ¿Existe un plan de capacitación con presupuesto público asignado que permita diferenciar al funcionariado los efectos diferenciados de la política en hombres y mujeres?

D. Evaluación/ D.1 Monitoreo ¿Cuáles son los Control y vigilancia Una política justa genera mecanismos mecanismos de de evaluación y fiscalización que dan seguimiento de la política? cuenta de la voluntad estatal de dar (mediciones de impacto, seguimiento al cumplimiento de la sus indicadores, etc.) El política. impacto de la política en las mujeres, ¿es dado a conocer públicamente por el gobierno? ¿Se generan mecanismos de diálogo sociedad civil y estado que permitan velar por el cumplimiento de la política? ¿Hay designación de responsables de esto?

10 Matriz de análisis para la identificación de políticas justas de igualdad de género Fases del ciclo de Puntos a considerar en cada fase Preguntas la política pública D.2 Producción de información ¿Existe un mecanismo La producción estadística es institucional para la fundamental tanto para el diseño producción de información

de una política como para su en torno a esta política? seguimiento y evaluación. La ¿Es pública la información? existencia de inventarios de los datos ¿Hay mecanismos disponibles es relevante para poder legales para exigirla? generar estrategias coherentes a ¿Hay mecanismos los compromisos políticos de las para denunciar el no autoridades nacionales. cumplimiento de la La producción de información es parte política? de la estrategia de sustentabilidad de una política y un aporte para la elaboración de nuevas políticas en la materia D.3 Resultados respecto de los ¿Qué resultados tuvo la objetivos de la política política respecto de los Revisión de los resultados respecto objetivos explícitos y los de los objetivos planteados objetivos de justicia de explícitamente, tanto a nivel general, género? como a nivel de los objetivos de justicia de género. D.4 Avances en justicia para las En relación a las mujeres mujeres ¿esta política es universal, Incidencia de la aplicación de la es decir, incorpora a todas política en la situación de las mujeres las mujeres? ¿Qué injusticias de género han sido resueltas a través de la implementación de esta política? D.5 Temas pendientes ¿Existen desigualdades Los nuevos desafíos en la de género diagnosticadas implementación de la política en esta materia pero no abordadas por esta política? 11 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) BIBLIOGRAFÍA CEPAL (Comisión Económica para América Latina y El Caribe) (2010) Reunión internacional sobre buenas prácticas de políticas públicas para el Observatorio de igualdad de género de América Latina y el Caribe. Serie Mujer y Desarrollo Nº 104. http://www.eclac.cl/cgi-bin/getProd.

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A. Iden pt úifi bc lia cc oi só n a y

q ud ee fi ren sic pi oó nn d d ee l alo ps o p lír to icb alemas

D. Evaluación y monitoreo B. Formulación/diseño

C. Implementación

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