OEA - Nuevo enfoque para las organizaciones criminales transnacionales

La necesidad de un nuevo enfoque para las organizaciones criminales transnacionales en respuesta a la convergencia criminal y la expansión de los mercados ilícitos

Working Paper Nº 1 DTOC-WP-0408262

DEPARTAMENTO CONTRA LA DELINCUENCIA ORGANIZADA TRANSNACIONAL

La necesidad de un nuevo enfoque para las organizaciones criminales transnacionales en respuesta a la convergencia criminal y la expansión de los mercados ilícitos

ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS AMERICANOS

Washington, D. C., 20263 Disrupción estratégica y política integral en el nuevo ecosistema criminal global La expansión acelerada de los mercados ilícitos y la creciente interconexión funcional entre distintas formas de criminalidad exigen un nuevo enfoque teórico, institucional y estratégico para enfrentar a las organizaciones criminales transnacionales: uno m ás disruptivo, orientado a la estructura y a la gobernanza de la economía ilegal, con el fin de romper vínculos operativos y relacionales, aumentar costos, reducir su influencia sobre las democracias y el desarrollo económico, y proteger los derechos humanos. En las últimas décadas, las organizaciones criminales han expandido su presencia territorial e incrementado su influencia en las Américas, en coordinación con redes en Europa, África y Asia. Este fenómeno ya no puede comprenderse mediante categorías fragme ntadas, centradas en tipos delictivos aislados o en mercados ilícitos autónomos a escala local o nacional. El elemento cohesionador de esta nueva configuración es la convergencia criminal, entendida como la

fenómeno ya no puede comprenderse mediante categorías fragme ntadas, centradas en tipos delictivos aislados o en mercados ilícitos autónomos a escala local o nacional. El elemento cohesionador de esta nueva configuración es la convergencia criminal, entendida como la interconexión funcional, económica, logística y p olítico-institucional de diversas actividades ilegales y de actores no estatales. El lavado de activos, la corrupción —pública y privada—, el narcotráfico, los delitos ambientales, las amenazas cibernéticas, la trata de personas, el tráfico ilícito de migrantes, el tráfico de armas, el fraude, el comercio de productos falsificados y otr as actividades ilegales no son fenómenos independientes. Por el contrario, conforman un ecosistema criminal convergente, explotado por organizaciones que operan bajo una racionalidad económica, una lógica empresarial y estrategias de diversificación del riesgo. La expansión de los mercados ilícitos no ocurre en paralelo, sino de manera integrada: se articula a través de rutas de transporte, cadenas logísticas ilícitas, adquisición de precursores, sistemas de comunicación y estructuras financieras tanto formales c omo informales. La convergencia criminal transforma así actividades previamente tratadas como sectores aislados en componentes interdependientes de un mismo mecanismo sistémico. La convergencia criminal como marco explicativo El crimen organizado, como amenaza sistémica, socava el orden económico y social al explotar múltiples vulnerabilidades que coexisten en un mismo territorio. Ello da lugar a paisajes complejos de actividad delictiva, en los que los delitos se cometen de manera simultánea y benefician a diversas

múltiples vulnerabilidades que coexisten en un mismo territorio. Ello da lugar a paisajes complejos de actividad delictiva, en los que los delitos se cometen de manera simultánea y benefician a diversas organizaciones criminales, cuyos intereses se alinean o se ajustan en función de objetivos compartidos. En este contexto, la convergencia criminal se manifiesta a través de tres dimensiones: 1 Convergencia de mercado : distintas actividades ilegales comparten infraestructura logística, canales financieros, mecanismos de protección y redes de intermediación («brokerage»).4 2 Convergencia operativa : las organizaciones cooperan de forma regular u ocasional, compartiendo recursos, tecnología, rutas y conocimientos especializados. 3 Convergencia político-institucional: la corrupción, la captura regulatoria y la infiltración institucional brindan protección y sostenibilidad a las actividades ilícitas.

Figura 1. Dimensiones de la Convergencia Criminal (elaborado por los autores) Ninguna de estas actividades subsiste de forma aislada. La estabilidad de cualquier mercado ilícito requiere un flujo continuo de mecanismos de generación, reciclaje y blindaje de capitales ilícitos, así como cierto grado de protección institucional o terr itorial. La convergencia criminal no es un fenómeno accesorio: constituye el mecanismo estructural que sostiene al crimen organizado transnacional contemporáneo. El control territorial como núcleo de la convergencia El control territorial es un requisito fundamental para las organizaciones criminales, pues garantiza tanto su presencia sostenida en una región específica como su hegemonía frente a otros actores, sean rivales o de distinta naturaleza. Establecer este con trol exige una «inversión inicial»

tanto su presencia sostenida en una región específica como su hegemonía frente a otros actores, sean rivales o de distinta naturaleza. Establecer este con trol exige una «inversión inicial» considerable, que se traduce en la movilización de personal, la adquisición de bienes inmuebles — posteriormente utilizados como casas de seguridad o centros operativos— y el despliegue de mandos y capacidades logísticas. Asimismo, implica la distribución estratégica de sobornos, orientada a asegurar el acceso a infraestructuras críticas y a proteger a los principales activos y miembros de la organización frente a interferencias legales o físicas. El control territorial constituye el punto de anclaje de la convergencia criminal. Al dominar espacios físicos o digitales, las organizaciones:5 • aseguran la protección de sus actividades; • imponen barreras de entrada a competidores; • diversifican sus fuentes de ingresos ilícitos; • coordinan múltiples mercados bajo una lógica cuasi monopólica; • estabilizan los flujos financieros y logísticos. Este control no se limita al espacio geográfico. Puede extenderse a cadenas de suministro —lícitas o ilícitas—, al acceso a infraestructuras críticas (como carreteras, fronteras, puertos y aeropuertos), a plataformas digitales, a rutas comerciales y a fluj os financieros globales. En este entramado, la violencia opera tanto como instrumento disciplinario como mecanismo informal de regulación de estos mercados. Diversos ejemplos en América Latina ilustran cómo el control territorial facilita la convergencia criminal. La organización venezolana «Tren de Aragua» se ha expandido desde su base en el estado

estos mercados. Diversos ejemplos en América Latina ilustran cómo el control territorial facilita la convergencia criminal. La organización venezolana «Tren de Aragua» se ha expandido desde su base en el estado Aragua hacia múltiples países de América del Sur mediante el establecimiento de centros operativos en prisiones y en barrios urbanos marginados. A través de estos nodos coordina una variedad de actividades ilícitas —entre ellas, la trata de personas, el tráfico de migrantes, la extorsión, la distribución de drogas y la minería ilegal —, manteniendo el control mediante la violencia y la intimidación. Al asegurar casas de seguridad, corredores de transporte y alianzas con actores locales, el grupo ha logrado integrar diversos mercados criminales a través de fronteras na cionales y consolidar su presencia en múltiples jurisdicciones. De manera similar, la organización criminal brasileña «Primeiro Comando da Capital» (PCC) muestra cómo el dominio territorial puede facilitar la coordinación de distintas economías ilícitas. Surgida en el sistema penitenciario de São Paulo a comienzos de l a década de 1990, el PCC ha expandido progresivamente su influencia en Brasil y en países vecinos. Su control sobre redes penitenciarias y territorios urbanos le permite regular rutas de narcotráfico, adquisición de armas, redes de robo y operaciones de la vado de dinero. En la práctica, la organización actúa como una estructura de coordinación que conecta a múltiples actores y mercados criminales bajo un sistema de gobernanza relativamente centralizado, reforzando su capacidad para sostener flujos logístico s y financieros estables en diversos sectores ilícitos. Estos casos demuestran cómo el control territorial proporciona la base estructural de la convergencia

relativamente centralizado, reforzando su capacidad para sostener flujos logístico s y financieros estables en diversos sectores ilícitos. Estos casos demuestran cómo el control territorial proporciona la base estructural de la convergencia criminal: una vez asegurada una base de operaciones estable, las organizaciones pueden diversificar actividades, coordinar redes e integrar múltiples merc ados ilícitos en un sistema transnacional más amplio. En este contexto, se comportan como agentes económicos racionales: planifican estratégicamente, dividen funciones, establecen jerarquías, proyectan beneficios e internalizan riesgos. A diferencia de las empresas legales, operan mediante la coerción, la corrupción y la captura institucional. La convergencia criminal amplifica estos efectos al generar sinergias entre organizaciones, aumentar la eficiencia operativa, reducir costos y diluir riesgos, lo que expande su capacidad de crecimiento.6 Sin embargo, estas dinámicas tienen un impacto profundo en individuos y comunidades. Generan violencia estructural, provocan desplazamientos forzados, explotan mano de obra vulnerable, debilitan las instituciones locales y socavan el acceso a servicios básicos, erosionando así la seguridad, la libertad y la dignidad de quienes habitan estos entornos. Convergencia, expansión ilícita y gobernanza global El crimen organizado transnacional constituye una amenaza no estatal estructurada en redes flexibles, capaces de cruzar fronteras y explotar asimetrías legales, institucionales y operativas entre Estados. La expansión de los mercados ilícitos internacional es pone de relieve la insuficiencia de los modelos basados exclusivamente en la soberanía territorial y en un control del delito fragmentado en el ámbito doméstico.

Estados. La expansión de los mercados ilícitos internacional es pone de relieve la insuficiencia de los modelos basados exclusivamente en la soberanía territorial y en un control del delito fragmentado en el ámbito doméstico. En este contexto, puede surgir también una convergencia funcional entre organizaciones criminales, redes terroristas y grupos insurgentes, especialmente cuando comparten infraestructura logística, canales de financiación o rutas estratégicas. Aunque estas alianzas suelen ser pragmáticas más que ideológicas, incrementan de manera significativa la complejidad de los desafíos para la aplicación de la ley. La tensión entre los regímenes nacionales de seguridad pública y los compromisos de cooperación multilateral evidencia la necesidad de revisar los mecanismos tradicionales de cooperación jurídica internacional y de avanzar hacia enfoques más integrados, qu e permitan cumplir con las responsabilidades soberanas en un entorno de interdependencia global. La experiencia internacional muestra que abordar redes criminales transnacionales exige ir más allá de los instrumentos clásicos de cooperación judicial. Las investigaciones que involucran múltiples mercados ilícitos, flujos financieros complejos y estruct uras operativas distribuidas en varios países requieren mecanismos institucionales que faciliten investigaciones coordinadas entre jurisdicciones, así como el intercambio seguro de información operativa y de capacidades analíticas entre las autoridades encargadas de la investigación y la persecución penal. En las Américas, la cooperación internacional en materia de seguridad pública y justicia penal ha avanzado mediante diversos mecanismos multilaterales y redes de cooperación policial. Organizaciones como «Interpol» y redes regionales como «Ameripol» facili tan el intercambio de información y la coordinación operativa entre países. No obstante, la arquitectura institucional

Organizaciones como «Interpol» y redes regionales como «Ameripol» facili tan el intercambio de información y la coordinación operativa entre países. No obstante, la arquitectura institucional regional sigue sustentándose, en gran medida, en formas tradicionales de cooperación jurídica internacional, como las solicitudes formales de asistencia jurídica mutua entre Estados. Si bien estos instrumentos continúan siendo esenciales para garantizar la admisibilidad de las pruebas, suelen presentar limitaciones operativas en investigaciones que exigen coordinación ágil, intercambio continuo de información y análisis conjunto de gra ndes volúmenes de datos. En el contexto de la creciente convergencia criminal en los mercados ilícitos de las Américas, las7 organizaciones transnacionales han aprovechado cada vez más las asimetrías regulatorias, operativas y tecnológicas entre los sistemas nacionales. Las experiencias de otras regiones muestran cómo formas más integradas de cooperación pueden contribuir a enfrentar estos desafíos. En la Unión Europea, por ejemplo, mecanismos como los Equipos Conjuntos de Investigación (ECI), apoyados por instituciones c omo «Eurojust» y «Europol», permiten a investigadores y fiscales de distintos países coordinar acciones, compartir información operativa y desarrollar análisis conjuntos sobre redes criminales transnacionales. Una comparación entre los marcos de cooperación en Europa y en las Américas pone de relieve diferencias significativas en el grado de institucionalización de la cooperación operativa. Dimensión Unión Europea Las Américas Mecanismos de investigación conjunta Equipos Conjuntos de Investigación (ECI) ampliamente implementados Cooperación predominantemente bilateral o caso por caso Coordinación institucional Apoyo operativo centralizado a

Mecanismos de investigación conjunta Equipos Conjuntos de Investigación (ECI) ampliamente implementados Cooperación predominantemente bilateral o caso por caso Coordinación institucional Apoyo operativo centralizado a través de Europol y Eurojust Cooperación distribuida entre múltiples redes regionales e internacionales Sistemas de intercambio de información Plataformas seguras para el intercambio estructurado de datos operativos Intercambio de información a menudo fragmentado o ad hoc Integración tecnológica Sistemas analíticos regionales que apoyan investigaciones transfronterizas Interoperabilidad limitada entre bases de datos nacionales Coordinación de investigaciones Investigaciones transnacionales coordinadas y apoyo analítico conjunto Investigaciones nacionales paralelas con integración operativa limitada Infraestructura operativa regional Arquitectura institucional consolidada para la cooperación policial Arquitectura de cooperación aún en evolución

Tabla 1. Marcos institucionales comparativos para la cooperación operativa en Europa y las Américas. (Fuente: elaboración de los autores basada en los marcos de cooperación institucional de Europol, Eurojust, Interpol y Ameripol.)8 Reconfiguración estratégica ante la convergencia criminal Si los fenómenos criminales son convergentes, la respuesta del Estado no puede permanecer fragmentada. La expansión integrada de los mercados ilícitos exige una política pública integral, sistémica y coordinada. Ello implica la articulación de: • el sistema de justicia y seguridad pública; • las agencias reguladoras y los organismos de supervisión;

fragmentada. La expansión integrada de los mercados ilícitos exige una política pública integral, sistémica y coordinada. Ello implica la articulación de: • el sistema de justicia y seguridad pública; • las agencias reguladoras y los organismos de supervisión; • las unidades de inteligencia financiera; • el sector privado; • los medios de comunicación y los periodistas; • la sociedad civil; • las organizaciones multilaterales. Entre las estrategias centrales se destacan: • Enfoque en nodos críticos: puertos, aeropuertos, mercados, plataformas digitales, corredores logísticos, intermediarios («brokers») y espacios de convergencia territorial y financiera, con el fin de desarticular redes criminales. • Armonización normativa: fortalecimiento de los marcos regulatorios nacionales. • Inteligencia financiera avanzada: robustecimiento de las capacidades de investigación y rastreo de activos. • Uso integrado de tecnología: OSINT, SIGINT, «Big Data» e inteligencia artificial. • Equipos conjuntos de investigación: desarrollo de plataformas y mecanismos seguros para el intercambio de información. • Recuperación de activos: desmantelamiento de los flujos financieros ilícitos y de los mecanismos que los protegen. La cooperación internacional, particularmente en el marco de la «Organización de los Estados Americanos» (OEA), emerge como un componente esencial de gobernanza multinivel. No obstante, su eficacia depende de la capacidad para promover la convergencia inst itucional, normativa y operativa entre los distintos sistemas jurídicos, a fin de mitigar las vulnerabilidades derivadas de las asimetrías.9 Recomendaciones de política para combatir la convergencia criminal en las Américas

operativa entre los distintos sistemas jurídicos, a fin de mitigar las vulnerabilidades derivadas de las asimetrías.9 Recomendaciones de política para combatir la convergencia criminal en las Américas Los Estados deben ajustar sus políticas de justicia penal para permitir que investigadores y fiscales aborden estructuras complejas de crimen organizado, en lugar de limitarse a la persecución de actos delictivos aislados. En esta línea, resulta imperativo impulsar reformas que permitan: agregar delitos relacionados en macrocasos; ampliar las definiciones legales para facilitar el procesamiento de redes que operan en múltiples mercados ilícitos; y establecer mecanismos que faciliten la obtención de pruebas transfronterizas. Estos marcos permitirían construir casos que reflejen la naturaleza sistémica de la actividad criminal. Estas adecuaciones normativas deben proyectarse en el plano operativo, donde la tecnología se convierte en una herramienta esencial para identificar patrones que permanecen invisibles a los métodos tradicionales. Las autoridades deben contar con acceso a b ases de datos integradas que articulen registros policiales, inteligencia financiera, aduanas, migración, sistemas judiciales y registros corporativos, con el fin de facilitar la correlación interinstitucional de información. Una vez recopilados los datos, es necesario disponer de herramientas analíticas que permitan el análisis de vínculos, el mapeo de redes, el rastreo de flujos financieros, la detección de anomalías y la calificación de riesgos («risk scoring»). En contextos donde el crimen organizado logra capturar instancias del poder local, los Sistemas de Información Geográfica (SIG) resultan fundamentales para identificar clústeres de actividad criminal, rutas de transporte y zonas de convergencia en las que se

instancias del poder local, los Sistemas de Información Geográfica (SIG) resultan fundamentales para identificar clústeres de actividad criminal, rutas de transporte y zonas de convergencia en las que se interceptan múltiples economías ilícitas. Una de las principales debilidades radica en que los sistemas judiciales son «ricos en datos, pero pobres en información», debido a la falta de herramientas de análisis avanzado y de inteligencia artificial. El uso de estas tecnologías permite detectar rel aciones ocultas en grandes volúmenes de datos y transformar información dispersa en inteligencia accionable. Dado que los mercados ilícitos están interconectados por flujos financieros, el principio de «seguir el dinero» («follow the money») debe integrarse de manera transversal en todas las investigaciones. Las Unidades de Inteligencia Financiera (UIF) han de es tar plenamente incorporadas a los procesos de investigación y persecución penal, con énfasis en la recuperación de activos y el decomiso, a fin de desarticular los incentivos económicos que sostienen la convergencia criminal. Tres áreas de acción pueden fortalecer esta arquitectura regional: • Intercambio seguro de información : promover el uso sistemático de plataformas seguras entre autoridades policiales, UIF y fiscalías. Aunque existen sistemas como los de «Interpol» o «Ameripol», su utilización sigue siendo desigual y, en muchos casos, limitada a situaciones puntuales.10 • Equipos Conjuntos de Investigación (ECI) : impulsar mecanismos que faciliten su creación entre países interesados. El «Departamento contra la Delincuencia Organizada Transnacional» (DDOT) podría contribuir mediante la elaboración de guías regionales y la provisión de asistencia técnica, reduciendo así la fragmentación de las investigaciones.

países interesados. El «Departamento contra la Delincuencia Organizada Transnacional» (DDOT) podría contribuir mediante la elaboración de guías regionales y la provisión de asistencia técnica, reduciendo así la fragmentación de las investigaciones. • Promoción de macrocasos : las políticas anticrimen deben fomentar el uso de ECI en casos complejos, como instrumento para asegurar el aprovechamiento efectivo de plataformas regionales y coordinar operaciones contra redes criminales compartidas. Conclusión La transformación del crimen organizado transnacional en las Américas no puede comprenderse a partir de marcos analíticos tradicionales que abordan los mercados ilícitos como fenómenos separados. Las organizaciones contemporáneas operan dentro de un ecosis tema integrado, con infraestructuras, canales financieros y rutas compartidas. En este contexto, los enfoques centrados en delitos aislados tienden a producir éxitos tácticos, sin generar un debilitamiento estratégico del entramado criminal. Enfrentar la convergencia criminal exige, por tanto, un cambio de paradigma: el desarrollo de marcos legales y de capacidades operativas especializadas que permitan identificar redes complejas y construir macrocasos capaces de evidenciar las relaciones est ructurales entre actividades, actores y flujos financieros. En este escenario, la «Organización de los Estados Americanos» (OEA), y en particular el «Departamento contra la Delincuencia Organizada Transnacional» (DDOT), se encuentran en una posición institucional privilegiada para fortalecer la cooperación regional. Mediante la promoción del diálogo político y el apoyo a iniciativas de seguridad pública, la OEA puede impulsar infraestructuras de cooperación operativa aptas para sostener investigaciones transnacionales complejas.

posición institucional privilegiada para fortalecer la cooperación regional. Mediante la promoción del diálogo político y el apoyo a iniciativas de seguridad pública, la OEA puede impulsar infraestructuras de cooperación operativa aptas para sostener investigaciones transnacionales complejas. La eficacia de las respuestas estatales dependerá, en última instancia, de su capacidad para transitar de un modelo reactivo y fragmentado hacia uno de disrupción estratégica, orientado a desmantelar los nodos estructurales de la convergencia criminal: corredores logísticos, redes financieras, focos de corrupción y estructuras de intermediación transnacional.