Opinion Consultiva_283-87 Modificaciones a la Ley Electoral y de Partidos Politicos

Expediente 283-87 1

EXPEDIENTE No. 283-87

OPINIONES CONSULTIVAS CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD : Guatemala, veinte de noviembre de mil novecientos ochenta y siete. El Presidente del Congreso de la República, en representación de ese alto organismo, se ha dirigido a esta Corte para que se sirva emitir opinión respecto de: a) Propuesta para la supresión parcial al artículo 27 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos; y, b) Propuesta para la creación de un artículo nuevo a la Ley Electoral y de Partidos Políticos. Siendo atribución de la Corte de Constitucionalidad dictaminar sobre la reforma de las leyes calificadas como constitucionales, previamente a su aprobación por parte del Congreso de la República, según lo dispone el segundo párrafo del artículo 175 de la Constitución, se cumple con lo pedido, con base en las siguientes consideraciones: -ILos diputados Víctor Hugo Godoy Morales, Carlos Chavarría Juárez, Sara Marina Gramajo Soto, Jorge González Argueta y Marco Antonio Díaz Alva, proponen una enmienda por supresión al in ciso a) del artículo 27 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos, que consiste en eliminar la dicción "a solicitud de", de tal forma que el inciso quedaría en la siguiente forma: "a) Convocatoria. La convocatoria a reunión de la Asamblea Nacional la har á el Comité Ejecutivo Nacional, por resolución tomada por dicho órgano por propia iniciativa o, por lo menos, la mitad más uno de los comités ejecutivos departamentales en los cuales el partido tenga organización La convocatoria se hará por escrito, deberá dirigirse a todos los comités ejecutivos

lo menos, la mitad más uno de los comités ejecutivos departamentales en los cuales el partido tenga organización La convocatoria se hará por escrito, deberá dirigirse a todos los comités ejecutivos municipales y entregárseles con, por lo menos, treinta días de antelación." En relación con la formación y funcionamiento de las organizaciones políticas, la Constitución Política remite a la ley constitucional de la materia, según lo dispone en la última parte del artículo 223. En el primer párrafo de éste se dice que "sólo tendrán las limitaciones que esta Constitución y la ley determinen." Deferido por la Constitución a la ley complementaria de la misma "todo l o relativo al ejercicio del sufragio, los derechos políticos, organizaciones políticas, autoridades y órganos electorales y proceso electoral", habrá de entenderse que, en virtud del principio de supremacía de la norma fundamental y fundamentadora de la to talidad del ordenamiento jurídico, existe una auténtica reserva por la cual ningún precepto puede contravenir los valores y principios reconocidos por la Constitución, rectores de la realidad económica, social y política del país, por lo que, no habiéndose fijado en la Constitución los que corresponden específicamente a las organizaciones políticas, esExpediente 283-87 2

competencia de esta Corte, dentro de su potestad de normativización de la interpretación del Texto, determinar los que deben tenerse en cuenta para el caso concreto. En vista que en la Constitución no se encuentra, como ya se ha explicado, preceptos especiales acerca del funcionamiento interno de los partidos políticos, es necesario, en el caso de la consulta concreta, basar la interpretación dando a los térmi nos la

concreto. En vista que en la Constitución no se encuentra, como ya se ha explicado, preceptos especiales acerca del funcionamiento interno de los partidos políticos, es necesario, en el caso de la consulta concreta, basar la interpretación dando a los térmi nos la significación histótica, política y doctrinal que les clarifica y singulariza. Esto es que la interpretación, para que sea efectiva, ha de entender de conceptos y no simplemente de palabras. En primer lugar, la Constitución se fundamenta en la legit imidad democrática y representativa y valoriza, entre otros, la igualdad y la libertad. Asimismo, impulsa un orden institucional estable, permanente y popular. Estas proclamaciones figuran en el Preámbulo, cuyo valor interpretativo ha sido determinado ya e n la Sentencia del diecisiete de septiembre de mil novecientos ochenta y seis de esta Corte (Expediente 12-86) y en los artículos 2 y 140. Siendo así el ámbito valorativo de la Constitución igualmente debe serlo el de las instituciones que en ella tienen s u base. De manera que las organizaciones políticas deben ser congruentes con el régimen constitucional manteniendo el principio democrático en su estructura interna. En lo que concierne a la consulta formulada por el Congreso de la República, para establecer la conformidad o no de la pretendida reforma al inciso a) del artículo 27 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos (Decreto 1 -85 de la Asamblea Nacional Constituyente) con la Constitución Política, debe enfocarse el análisis en si tal enmienda responde al principio democrático en la forma como la Constitución lo haya previsto. Naturalmente que este principio no se encuentra definido en el Texto, por ser asunto que corresponde a la doctrina, pero existen suficientes elementos básicos que

enmienda responde al principio democrático en la forma como la Constitución lo haya previsto. Naturalmente que este principio no se encuentra definido en el Texto, por ser asunto que corresponde a la doctrina, pero existen suficientes elementos básicos que permiten, para los fines de este dictamen, fijar sus alcances. El régimen democrático y la igualdad y libertad que proclama la Constitución presuponen el sufragio universal y que las decisiones se adoptan por el voto de la mayoría, aunque se reconoce trascendencia representativa a las minorías numéricamente estimables, en virtud del valor dignidad de la persona. Corroboran estos fundamentos del sistema democrático guatemalteco, los artículos de la Constitución: 157, que se refiere a la elección de los diputados al Congre so de la República; 184, elección del Presidente y Vicepresidente de la República; 254, elección de los miembros de las corporaciones municipales; y 159, relativo a que las resoluciones del Congreso deben tomarse con el voto favorable de la mayoría absolut a de los miembros que lo integren, salvo los casos en que la ley exija un número especial. Además de reconocerse el sufragio universal y el principio de la mayoría, también se perfila el sistema democrático y representativo con los derechos reconocidos en el artículo 136 de la Constitución. La enmienda propuesta implica la innovación de que la convocatoria a asambleas nacionales de los partidos políticos pueda ser hecha, además del Comité Ejecutivo Nacional, directamente por la mitad más uno, por lo menos, de los comités ejecutivos departamentales en los que el partido tenga organización.Expediente 283-87 3

Esta propuesta debe ser examinada a la luz del parámetro constitucional, respecto de un organismo de esencia eminentemente democrática por su forma electiva de

departamentales en los que el partido tenga organización.Expediente 283-87 3

Esta propuesta debe ser examinada a la luz del parámetro constitucional, respecto de un organismo de esencia eminentemente democrática por su forma electiva de integración y por su sistema de reunión y adopción de decisiones, como es el Congreso de la República, que es la institución que, en el ordenamiento máximo, aparece con los elementos que puedan caracterizar las asambleas nacionales de un partido político. Con el propó sito de hacer la exégesis, procede transcribir el artículo 158 de la Constitución Política: "El Congreso se reunirá sin necesidad de convocatoria, el quince de enero de cada año. Sus sesiones ordinarias durarán todo el tiempo que sea necesario. Se reunirá en sesiones extraordinarias, cuando sea convocado por la Comisión Permanente o por el Organismo Ejecutivo, para conocer de los asuntos que motivaron la convocatoria. Podrá conocer de otras materias con el voto favorable de la mayoría absoluta del total de diputados que lo integran. El veinticinco por ciento o más, tienen derecho a pedir a la Comisión Permanente, la convocatoria del Congreso, por razones suficientes de necesidad o conveniencia públicas. Si lo solicitar en por lo menos la mitad más uno del total de diputados, la Comisión deberá proceder inmediatamente a la convocatoria." En lo pertinente para el estudio comparativo de este parámetro constitucional, se extraen los siguientes elementos:

1. La reunión del Congreso es obligada constitucionalmente una vez por año;

2. Esta reunión está fijada a fecha cierta;

3. Podrá reunirse extraordinariamente cuantas veces sea procedente;

4. La reunión extraordinaria puede ser convocada para conocer asuntos determinados,

2. Esta reunión está fijada a fecha cierta;

3. Podrá reunirse extraordinariamente cuantas veces sea procedente;

4. La reunión extraordinaria puede ser convocada para conocer asuntos determinados, por (a) la Comisión Permanente; y (b) por el Organismo Ejecutivo;

5. La mayoría absoluta del total de diputados puede incluir otros negocios en la agenda de la reunión extraordinaria;

6. También puede ser convocada la reunión extraordinaria por la Comisión Permanente, cuando (a) lo pida el veinticinco por ciento o más del total de diputados,

(b) por "razones suficientes de necesidad o conveniencia públicas";

7. La convocatoria es obligada cuando lo pida por lo menos la mitad más uno del total de diputados.

Extractados los elementos pertinent es, la aplicación de estas regulaciones en lo que proceda respecto de las asambleas nacionales de los partidos políticos, produce las consecuencias siguientes:

1. La asamblea nacional de los partidos políticos debe ser obligada, fijándose su periodicidad de conformidad con las funciones que por la misma ley corresponden a los partidos;Expediente 283-87 4

2. Las épocas de realización de la asamblea nacional de los partidos políticos deben tener certeza;

3. La asamblea nacional de los partidos políticos podrá reunirse en period os extraordinarios cuantas veces sea procedente;

4. La reunión extraordinaria de la asamblea nacional de los partidos políticos puede ser convocada por el Comité Ejecutivo Nacional o por cualquier otro órgano o sistema establecido en los Estatutos; y de conformidad con la ley;

5. Reunida la asamblea nacional extraordinaria, la mayoría absoluta de los delegados con derecho a voto puede incluir otros negocios en la agenda;

establecido en los Estatutos; y de conformidad con la ley;

5. Reunida la asamblea nacional extraordinaria, la mayoría absoluta de los delegados con derecho a voto puede incluir otros negocios en la agenda;

6. También puede ser convocada la reunión extraordinaria de la asamblea nacional de un partido político por los órganos competentes cuando lo pida determinado número de comités ejecutivos departamentales o municipales, lo que seria resultado del derecho fundamental de petición;

7. La convocatoria a reunión extraordinaria de la asamblea nacio nal de un partido político debe ser obligada cuando lo pida la .mayoría absoluta (la mitad más uno como mínimo) de los comités ejecutivos departamentales y municipales que integran el partido político.

En relación especifica con la solicitud de dictamen, e s este último punto el que debe tenerse en cuenta, ya que, por el estudio comparativo realizado, debe fijarse la atención que en una asamblea nacional de un partido político, las representaciones son igualitarias (comité ejecutivo departamental o comité ej ecutivo municipal), pues su número de delegados debe depender proporcionalmente de la representación de sus afiliados y no de la calidad de los mismos, por lo que no basta para suponer la voluntad de la mayoría contar con la opinión o manifestación de volu ntad de determinado número de comités ejecutivos departamentales, sino es necesario reconocer la representatividad de los comités que también tienen voz y voto en las decisiones de la asamblea nacional de un partido político, por ello la convocatoria obligada debe ser adoptada por la mayoría de los sujetos con derecho a representación en tales asambleas. En el sentido señalado, la enmienda examinada es precaria y altera el espíritu

obligada debe ser adoptada por la mayoría de los sujetos con derecho a representación en tales asambleas. En el sentido señalado, la enmienda examinada es precaria y altera el espíritu constitucional en cuanto a sus principios democráticos y representativos y al valor igualdad que deben vincular a todo el ordenamiento jurídico y político de Guatemala. -IILa consulta del Congreso de la República se refiere a una enmienda por adición de un artículo nuevo a la Ley Electoral y de Partidos Políticos (Decreto 1 -85 de la Asamblea Nacional Constituyente), que en su texto reza: "Las alianzas y coaliciones que celebren los partidos políticos debidamente inscritos para determinado evento electoral, deben ajustarse a las siguientes disposiciones:

1. Se formalizarán en escritura, faccionada para el efecto, ante notario.Expediente 283-87 5

2. En dicho instrumento se debe hacer constar: 2.1. Las condiciones generales y propósitos de la alianza o Coalición. 2.2. Forma y procedimiento de selección de los candidatos a los cargos de elección popular; respetando las disposiciones legales que las regulan, precedencias u orden de inscripción de los candidatos en cada distrito electoral. 2.3. Las demás circunstancias y condiciones que se considere necesarias. 2.4. Plazo de duración de la alianza o coalición.

3. Los pactos y convenios y el plazo de la alianza o coalición, son de cumplimiento obligatorio para todos los partidos que las suscriban. Para el debido cumplimiento de esta disposición, las autoridades electorales deberán aplicar, de oficio, las di sposiciones de la escritura respectiva.

4. El testimonio de la escritura que contenga alianza o coalición política, debe

esta disposición, las autoridades electorales deberán aplicar, de oficio, las di sposiciones de la escritura respectiva.

4. El testimonio de la escritura que contenga alianza o coalición política, debe presentarse al Registro de Ciudadanos, dentro del plazo de quince días siguientes a la Lecha de su otorgamiento. Las modificaciones a l a alianza o coalición, o su revocación, antes del vencimiento del plazo convenido, debe hacerse de común acuerdo con las mismas formalidades de su Constitución." La Ley Electoral y de Partidos Políticos regula lo relativo a la fusión de los partidos políticos (Capítulo seis) y la coalición de los partidos políticos y de los comités cívicos electorales (Capítulo siete). En el proyecto de artículo nuevo se introducen los conceptos de "alianza", "pactos" y "convenios" .

Los aspectos más relevantes de la propu esta, aparte de la introducción de tales conceptos, para los fines de este dictamen son: a) Que las alianzas y coaliciones que celebren los partidos políticos deben formalizarse en escritura faccionada ante notario. Se deduce por la redacción del último pá rrafo del inciso 3, que también deberán formalizarse los "pactos y convenios"; b) Que, para el cumplimiento de la disposición que vincula a los partidos políticos que suscriban "los pactos y convenios y el plazo de la alianza o coalición", las autoridades electorales deberán aplicar, de oficio, las disposiciones de la escritura respectiva. Acerca del primer apartado, resumido en la letra a), no se encuentra disconformidad con la Constitución Política, dado que ninguna merma o tergiversación a los derechos reconocidos por la misma podría resultar de la exigencia formal de hacer constar en

Acerca del primer apartado, resumido en la letra a), no se encuentra disconformidad con la Constitución Política, dado que ninguna merma o tergiversación a los derechos reconocidos por la misma podría resultar de la exigencia formal de hacer constar en escritura pública los acuerdos que realicen los partidos políticos en materia de alianzas o coaliciones, pactos o convenios, debiendo tenerse presente que, tanto para coaliciones como para la fusión de partidos políticos, la ley de la materia regula, de manera acorde con la Constitución, que tales decisiones sean adoptadas por órganos competentes y previa una votación calificada. En cuanto al segundo aspecto, resumido en el apartado b), relativo de que las autoridades electorales deban aplicar de oficio las disposiciones de la escritura públicaExpediente 283-87 6

"para el debido cumplimiento" de la disposición que establece que "los pactos y convenios y el plazo de la alianza o coalición", son obligatorios para los partidos que los suscriban, tampoco se encuentra disconformidad con la Constitución Política, pero esta Corte hace la reserva de que las autoridades electorales únicamente podrían quedar vinculadas a la ejecución de disposiciones lícitas, dentro del estricto campo de las potestades constitucionales y legales que les correspondientes y siempre que se refieran a "determinado evento electoral" como lo circunscribe el primer párrafo del artículo propuesto. Este último aspecto de alcance interpretativo tiene aun mayor justificación en cuanto a que en la propuesta se incluyen figuras de la actividad de los partidos y de los sectores politizados como "alianza", "pacto" o "convenio", las que, como la formación de frentes o bloques, pueden tener propósitos no puramente electorales sino políticos en relación

politizados como "alianza", "pacto" o "convenio", las que, como la formación de frentes o bloques, pueden tener propósitos no puramente electorales sino políticos en relación a acontecimientos nacionales o internacionales, en los que los partidos conservan su identidad, y que pueden comprender acuerdos efímeros, circunst anciales o de mayor duración y, por el lado de la materia, pueden abarcar asuntos ideológicos, programáticos o posiciones relativas a asuntos especiales (por ejemplo: actitud respecto a una reforma tributaria o frente a un proyecto gubernamental o iniciati va legislativa, una reforma o reestructuración, etcétera) los que, por su naturaleza, no podrían delegarse para su ejecución a la autoridad electoral, a la que no correspondería dentro de sus atribuciones legales, e, incluso, se ve inconveniente e impráctico que deba someterse a la rigidez de una escritura pública la formalización de acuerdos de orden tan relativo, por lo que estos conceptos ("alianza", "pacto", o "convenio") deberán entenderse circunscritos con exclusividad a "determinado evento electoral". Sin embargo, en la forma como se ha presentado no se evidencia ninguna inconstitucionalidad, se hace la reserva señalada. La CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD , con base en lo considerado y lo establecido en los artículos 268 de la Constitución Política de la R epública y 164, inciso a), de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad,

DICTAMINA:

I. Que la enmienda por supresión de la frase que reza: "a solicitud de" del inciso a) del artículo 27 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos (Decre to 1 -85 de la Asamblea

DICTAMINA:

I. Que la enmienda por supresión de la frase que reza: "a solicitud de" del inciso a) del artículo 27 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos (Decre to 1 -85 de la Asamblea Nacional Constituyente), afecta principios constitucionales;

II. Que la enmienda por adición de un artículo nuevo a le Ley Electoral y de Partidos Políticos (Decreto 1 -85 de la Asamblea Nacional Constituyente), en la forma como quedo transcrito en este dictamen, no contraviene la Constitución Política de la

República;

III. Publíquese en el Diario Oficial dentro del término que establece la ley.

HÉCTOR SACHRISSON DE SCAMPS PRESIDENTE ADOLFO GONZÁLEZ RODA S

MAGISTRADO ALEJANDRO MALDONADO AGUIRRE MAGISTRADO EDGAR LARRAONDO SALGUERO MAGISTRADO EDMUNDO QUIÑONES SOL ÓRZANO MAGISTRADO VOTÓ CON OPINIÓN PAR TICULAR HÉCTOR DE LEÓN VELAS CO SECRETARIOExpediente 283-87 7

EXPEDIENTE No. 283 -87.- VOTO RAZONADO DEL MAGISTRADO EDMUNDO

QUIÑONES SOLORZANO.

Disiento de la opinión de la mayoría en cuanto al punto del dictamen que dice: "I. Que la enmienda por supresión de la frase que reza: "a solicitud de" del inciso a) del artículo 27 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos (Decreto 1 -85 de la Asamblea Nacional Constituyente), afecta principios constitucionales;" Es cierto que, como asienta el dictamen, que: "En vista que en la Constitución no se encuentra, como ya se ha explicado, preceptos

Nacional Constituyente), afecta principios constitucionales;" Es cierto que, como asienta el dictamen, que: "En vista que en la Constitución no se encuentra, como ya se ha explicado, preceptos especiales acerca del funcionamiento interno de los partidos políticos, es nec esario, en el caso de la consulta concreta, basar la interpretación dando a los términos la significación histórica, política y doctrinal que les clarifica y singulariza. Esto es que la interpretación, para que sea efectiva, ha de entender de conceptos y n o simplemente de palabras." Y que: "En primer lugar, la Constitución se fundamenta en la legitimidad democrática y representativa y valoriza, entre otros, la igualdad y la libertad. Asimismo, impulsa un orden institucional estable, permanente y popular." También acepto que: "El régimen democrático y la igualdad y libertad que proclama la Constitución presuponen el sufragio universal y que las decisiones se adoptan por el voto de la mayoría, aunque se reconoce trascendencia representativa a las minorías numéricamente estimables, en virtud del valor dignidad de la persona." Encuentro acertado interpretar que: "La enmienda propuesta implica la innovación de que la convocatoria a asambleas nacionales de los partidos políticos pueda ser hecha, además del Comit é Ejecutivo Nacional, directamente por la mitad más uno, por lo menos de los comités ejecutivos departamentales en los que el partido tenga organización." Pero todas estas razones, en vez de llevar a la conclusión de que: "la enmienda examinada es precari a y altera el espíritu constitucional en cuanto a sus principios democráticos y representativos y al valor igualdad que deben vincular a todo el ordenamiento jurídico y político de Guatemala,"

"la enmienda examinada es precari a y altera el espíritu constitucional en cuanto a sus principios democráticos y representativos y al valor igualdad que deben vincular a todo el ordenamiento jurídico y político de Guatemala," Deben conducir a la conclusión contraria, porque tanto conform e a la redacción actual del inciso citado, como conforme a la modificación propuesta, la convocatoria a Asambleas Nacionales de Partidos Políticos, puede hacerse por la mitad más uno, por lo menos, de los Comités Ejecutivos Departamentales, sólo que, la re dacción actual implica la exigencia de que esté anuente el Comité Ejecutivo Nacional. Al establecer talExpediente 283-87 8

exigencia, la redacción actual está en contra de la legitimidad democrática representativa, y de la congruencia de mantener las organizaciones políticas con el régimen constitucional, por lo siguiente: No es exacto que, con la reforma propuesta, se esté dando derechos alguno a una minoría, puesto que la mayoría indicada en la redacción vigente, no se altera en lo más mínimo, sigue siendo: la mitad más uno de los Comités Ejecutivos Departamentales. De manera que no hay ningún problema que consista en pasar de mayoría a minoría en la reforma propuesta; lo único que ésta hace, es autorizar, a la misma mayoría actual, para convocar directamente a la Asamblea G eneral, sin que tenga que obtener previamente, la anuencia del Comité Nacional. Buscar un camino por el cual la convocatoria a Asamblea General no dependa del Comité Ejecutivo Nacional ,es y más democrático y más justo, porque la Asamblea General tiene entre sus atribuciones: "a) Conocer del informe que le presente el Comité Ejecutivo Nacional en cada una de sus reuniones y aprobarlo o improbarlo;"

Comité Ejecutivo Nacional ,es y más democrático y más justo, porque la Asamblea General tiene entre sus atribuciones: "a) Conocer del informe que le presente el Comité Ejecutivo Nacional en cada una de sus reuniones y aprobarlo o improbarlo;" "c) Conocer, aprobar o improbar, el informe económico que el Comité Ejecutivo Nacional debe presentarle;" "d) Elegir, en su reunión correspondiente, a los miembros del Comité Ejecutivo Nacional;" (Artículo 26 Ley Electoral). Y por lo tanto el Comité Ejecutivo Nacional podría tener interés en que la Asamblea Nacional no se convocara, para que sus actos no pudie ran ser juzgados por ella. Esto es tanto más importante cuanto que, de conformidad con el artículo 25 de la Ley Electoral. "La Asamblea Nacional es el órgano de mayor jerarquía del partido y se integra por dos delegados con voz y voto de cada uno de los mu nicipios del país, en donde la entidad tenga organización partidaria, los cuales serán electos por la Asamblea Municipal respectiva," Y en consecuencia, la negativa del Comité Ejecutivo Nacional de un partido a convocar a la Asamblea General podría dejar a tal partido sin su autoridad principal, y convertir, en la práctica, al Comité Ejecutivo Nacional, con solo su actitud negativa, en el verdadero órgano de mayor jerarquía del partido, lo cual no puede considerarse conforme a los principios constitucionales. Por lo expuesto creo que la reforma propuesta, en vez de afectar principios constitucionales, los apoya en forma práctica, convicción que me obliga a emitir este voto que contiene mi opinión particular. Guatemala, veinte de noviembre de mil novecientos ochenta y siete.