PGN - ACCIÓN DE NULIDAD - Directora de USPEC

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PROCURADURÍA SEGUNDA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Alegato 140 Bogotá D.C., 14 de junio de 2006 Doctor

ALBERTO ARANGO MANTILLA

CONSEJERO PONENTE

SECCIÓN SEGUNDA.

H. CONSEJO DE ESTADO

E S. D.

REF: 11001032500020040005601

No. Interno 0661-2005

ACTOR: -SINALTRAHIDITEXCOY OVIDIO

CORREA MONTAÑO

DEMANDADO: MINISTERIO DE PROTECCIÓN SOCIAL

ACCIÓN: SIMPLE NULIDAD Y SUSPENSIÓN PROVISIONAL ____________________________________ Procede esta Agencia del Ministerio Público, emitir concepto dentro del término legal, en el proceso que conoce el H. Consejo de Estado, en virtud de la demanda instaurada por SINALTRAHIDITEXCO Y OVIDIO

CORREA MONTAÑO.

I. ANTECEDENTES

1. DEMANDA 1.1 PRETENSIONES 1.2 El ciudadano OVIDIO CORREA MONTAÑO, en ejercicio de la acción consagrada en el art. 84 de la C. C. A., en su condición de

2 Representante Legal del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Industria de Hilados, Tejidos, Textiles, Confecciones, Fibras Sintéticas y Naturales SINALTRADIHITEXCO por medio de apoderado solicitó se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: - Resolución 02444 del 18 de octubre de 2002 expedida por la Directora Territorial de Trabajo y Seguridad Social de Antioquia, mediante la cual se autorizó la suspensión hasta por 120 días de

de los contratos de trabajo de 150 trabajadores de COLTEJER. - Resolución N°. 00621 del 7 de abril de 2003, por medio de la cual, la misma funcionaria resolvió desfavorablemente el recurso de reposición interpuesto contra el acto anterior. - Resolución 0003165 del 20 de octubre de 2003, expedida por la Jefe de la Unidad Especial de Inspección, Vigilancia y Control de Trabajo del Ministerio de la Protección Social, por medio de la cual se resuelve un recurso de apelación, confirmando en todas sus partes la decisión anterior. El libelo sustentó las pretensiones en los siguientes hechos: 1.- La Compañía Colombiana de Tejidos S. A. –COLTEJER_ solicitó al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, hoy Ministerio de la Protección Social, autorización para suspender el contrato de trabajo de 309 personas vinculadas como trabajadores, por el término de 120 días sin remuneración, con fundamento en el artículo 51 del C.S.T., alegando falencias de tipo técnico y económico. 2.- Mediante Resolución 02444 del 18 de octubre de 2002, la Directora Territorial de Trabajo y Seguridad Social de Antioquia, autorizó a COLJEJER S.A. para suspender hasta por 120 días el contrato de trabajo a 150 de sus trabajadores, sin remuneración alguna. 3 Los trabajadores que podían resultar afectados con el mencionado acto interpusieron recurso de reposición y apelación contra la Resolución

02444. En el escrito de sustentación de los recursos, solicitaron la práctica de pruebas, para contraprobar el considerando de la

resolución demandada, toda vez que los datos adolecían de falta de vigencia por el correr del tiempo y el mejoramiento de las condiciones económicas de la compañía presentado. 3.- Indicó la apoderada que, para proferir la resolución mediante la cual se resolvió el recurso de apelación, no fueron decretadas ni practicadas las pruebas solicitadas por los recurrentes. Lo que motivó la interposición de una tutela como mecanismo transitorio para que se protegieran sus derechos fundamentales vulnerados, con lo que obtuvieron la suspensión de la ejecución de la Resolución 02444 de octubre de 2002, que permitía el licenciamiento del personal por 120 días sin remuneración. El Tribunal Superior de Medellín protegió los derechos fundamentales violados, mientras las partes interesadas acuden ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través de la demanda de nulidad. El apoderado de Sinaltradihitexco impugnó la sentencia de tutela, la cual fue confirmada por la Sala de casación Penal de la Corte Suprema de Justicia. El máximo Tribunal ordenó la protección a los derechos fundamentales durante todo el término utilizado por la autoridad competente para resolver de fondo lo concerniente a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto acusado. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN La apoderada expuso como concepto de violación, el desconocimiento de los artículo 2, 13 y 29 de la Carta Política. 4 Indica que dicho artículo 29 es claro al disponer que toda persona tiene derecho a un recurso efectivo que ampare sus derechos. El mencionado derecho no se puede amparar cuando no se decretan las

pruebas solicitadas oportunamente, antes de definirse la segunda instancia, pues estas fueron solicitadas con la interposición de los recursos contra la Resolución 02444. Señala que en el caso sub judice el Ministerio de la Protección Social no cumplió respecto de los trabajadores de Coltejer con los fines esenciales del Estado. Aduce que el desconocimiento de las funciones del Estado, esta vez a favor de los fuertes y en perjuicio de los débiles, se ha convertido en práctica permanente en las oficinas del Ministerio en Antioquia, con evidente vulneración del artículo 13 de la constitución, el que le ordena a los servidores públicos promover las condiciones para que la igualdad sea efectiva y real, agregando peso al plato más liviano de la balanza, comportamiento contrario que ha desplegado la entidad demandada. Por último, solicitó la suspensión provisional del acto administrativo acusado, al considerar que contraría ostensiblemente los artículos de la Carta Política enunciados, toda vez que las pruebas solicitadas no fueron decretadas, siendo esenciales para decidir objetiva e imparcialmente el proceso administrativo. 5 CONSIDERACIONES DEL CONSEJO DE ESTADO SOBRE LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL Al admitir la demanda, el H. Consejo de Estado consideró que al efectuar la comparación normativa, no se observa a primera vista que el acto administrativo impugnado desconozca o infrinja de manera manifiesta las disposiciones constitucionales invocadas en la solicitud de suspensión provisional. Según el Alto Tribunal Contencioso Administrativo, ni por confrontación directa, ni mediante documentos públicos que debieron ser allegados con la solicitud de la medida cautelar, aparece la infracción que deber

ser manifiesta, de acuerdo a lo estipulado en el artículo 152 del C. C. A., la que constituye un requisito sine quanom para la viabilidad de la suspensión provisional, razón por la cual dicha medida fue denegada. CONTESTACION DE LA DEMANDA El apoderado de la Nación-Ministerio de Protección Social se opuso a las pretensiones de la demanda, al considerar que el acto administrativo impugnado se ajusta al mandato legal, atendiendo el procedimiento señalado en el Código Sustantivo del Trabajo, respetando los derechos de los trabajadores asociados, especialmente los derechos de audiencia y defensa. Indica que la Dirección Territorial del Ministerio no accedió a la petición en los términos formulados por Coltejer, toda vez que la cifra se redujo a la mitad autorizando únicamente la reducción a 150 trabajadores e indicando a su vez que finalizado el término de 120 días, los trabajadores cuyos contratos se suspendían, debían volver a cumplir con sus respectivas funciones. 6 Precisa que la Administración sí hizo manifestación explícita sobre las pruebas solicitadas, y sobre éstas se fundamentó la decisión tanto en primera como en segunda instancia. Señala que en la Resolución 621 del 7 de abril de 2003 se fundamentó en la prevalencia del interés general sobre el particular, para posibilitar que Coltejer permanezca en el mercado generando empleo. Explica el profesional del derecho que fue dentro del proceso de reestructuración de Coltejer, en virtud de la Ley 550 de 1999, la oportunidad con la que contaron tanto la organización sindical como los trabajadores para discutir los aspectos financieros, administrativos

y contables, para confrontar y comprobar el estado patrimonial de la empresa. Por lo tanto, no es lógico que habiendo participado en dicho proceso, se cuestione la reestructuración, o lo que es más grave se le cuestione por fuera de tiempo. Manifiesta el apoderado que una vez se agota la etapa de reestructuración,la cual constituye una etapa previa, procedió el Ministerio de Protección Social a la autorización de suspensión de los contratos de trabajo solicitada. Por último propone las excepciones de falta de jurisdicción e inepta demanda. Afirma que en la demanda se expresó que la aplicación de la Ley 550 se hizo irregularmente en la medida en que se indica que la información con base en la cual se solicitó la autorización para suspender los contratos de trabajo no corresponde a la realidad, debe determinarse la eventual responsabilidad penal de quienes certificaron los aspectos financieros, administrativos y contables contrariando la verdad, debe tramitarse un proceso penal ante la jurisdicción ordinaria. 7 La excepción de inepta demanda, la sustenta bajo la afirmación de que en el caso sub lite no se trata de cuestionar la validez de unos actos administrativos por los cuales se autoriza la suspensión de contratos de trabajo, sino algo más de fondo, como es la inclusión de Coltejer dentro de las empresas a reestructurar y las razones verdaderas o aparentes para la aplicación de la norma. Al no demandarse los actos administrativos relacionados con el proceso de reestructuración ni las pruebas derivadas del mismo, las cuales tenían relación directa con el trámite administrativo de autorización para suspender contratos de trabajo, se ha omitido impugnar los actos mediante los cuales se

configura la irregularidad que mediante el presente proceso se pretende subsanar, que no es otra que demostrar que los aspectos financieros, administrativos y contables de la empresa Coltejer es totalmente diferente al que sostuvieron sus directivos. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO Para esta Agencia del Ministerio Público el núcleo central de discrepancia radica en determinar si la Administración al omitir decretar y practicar las pruebas solicitadas por los demandantes en los recursos de reposición y apelación interpuestos contra la Resolución 02444, mediante la cual fue autorizada la suspensión de los contratos de 150 trabajadores por el término de 120 días, desconoció el debido proceso tanto a los trabajadores como al Sindicato de COLTEJER. Antes de resolver el problema jurídico planteado, es necesario precisar que si bien es cierto el día 29 de de diciembre de 2004 los representantes de Coltejer y la Asociación Sindical pactaron convención colectiva de trabajo con vigencia hasta el 31 de diciembre de 2006, en la cual, entre otros aspectos en el punto 16.6 estipularon la inaplicación 8 de las Resoluciones 02444, 00621y 003165 ( fl.178 c.p.) aquí demandadas, dicho pacto no se puede considerar una transacción o un desistimiento en sentido estricto, tal y como lo solicitó el apoderado de Coltejer, al plantear las excepciones de transacción, cosa juzgada y desistimiento en sus alegatos de conclusión. Toda vez que los mecanismos de transacción y desistimiento no son posibles respecto de la acción pública de nulidad, en atención a que los derechos que se discuten en ella, no tienen el carácter de renunciables, por estar

precisamente en juego los intereses generales de la legalidad, los cuales no son susceptibles de ninguna clase de convenio entre las partes. Para el doctrinante Carlos Betancur Jaramillo la razón de la improcedencia de la transacción en la acción de simple nulidad radica en que es un contrato, en el cual la renuncia recíproca de las partes a sus pretensiones es elemento de su esencia, ya que como lo dice la definición, por ella las partes deciden terminar extrajudicialmente un litigio pendiente o precaven uno eventual, mediante la renuncia que éstas hacen de sus recíprocas pretensiones. Respecto al desistimiento, el autor señala que es un acto unilateral de parte que se cumple dentro del proceso, que puede ser tácito, mientras que la transacción tendrá que ser siempre expresa1. El Consejo de Estado en sentencia del 24 de noviembre de 1974, sobre el punto que nos ocupa manifestó: “La jurisprudencia en general ha dispuesto que no se puede desistir de una acción pública. En efecto, en esas acciones se ventilan intereses tan importantes, que una vez que la demanda ha sido aceptada, podría decirse que el actor pierde el control de la misma y que el tribunal ha de seguir el trámite legal hasta desatar la contención mediante sentencia, y 1 BETANCUR JARAMILLO, Carlos. Derecho Procesal Administrativo. Medellín, Ed. Señal Editora. 199. 4ª edición. P. 395-411 9 sin que el actor pueda evitar este efecto por medio de un desistimiento. Y es que en este tipo de acciones no se trata de intereses privados a los cuales los particulares pueden renunciar, por ser los dueños, sino de

intereses públicos de los cuales los particulares no pueden disponer libremente…”. Es necesario precisar que el pacto de inaplicar las resoluciones demandadas, no impide al juez contencioso pronunciarse sobre su legalidad, toda vez que el juicio de reproche ante el H. Consejo de Estado está orientado a establecer la validez de los actos administrativos impugnados, al confrontarlos con las normas invocadas como violadas y deducir su legalidad o no. Ahora bien, para resolver el problema jurídico planteado es necesario tener en cuenta la legislación que regula el procedimiento administrativo por el cual el Ministerio de Trabajo autoriza la suspensión de los contratos de trabajo, así: - El numeral 3° del artículo 51 del C.S.T., establece que el contrato de trabajo se puede suspender hasta por 120 días por razones económicas o técnicas, mediante autorización previa del Ministerio de Trabajo. Precisa la norma que la solicitud, que en tal sentido eleve el empleador, se debe informar por escrito a los trabajadores. - A su vez el Decreto 1128 del 29 de junio de 1999, mediante el cual se reestructuró el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, dispuso dentro de las funciones de las Direcciones Territoriales entre otras: “ARTICULO 19. FUNCIONES DE LAS DIRECCIONES TERRITORIALES. Las Direcciones Territoriales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social tendrán las siguientes funciones: 1.- 10

22. Resolver las solicitudes de autorización para el cierre parcial o total de empresas, suspensión de actividades hasta por 120 días, despidos colectivos, declaraciones de unidad de empresa, disminuciones de capital y planes de vivienda. (subrayado fuera de

texto) - Por su parte la Resolución 218 del 8 de febrero 2000, por medio de la cual se asignan competencias a las diferentes dependencias del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, en los artículos 24 y 26 estableció: ARTICULO 24. El Coordinador del Grupo de Relaciones Laborales Individuales y Colectivas es competente para: 1…

6. Realizar los estudios económico-técnico-laborales que se requieran para las decisiones administrativas sobre: solicitudes para la ejecución de planes de vivienda y reducción de capital social presentado por las empresas, autorización para despidos colectivos y de suspensión temporal de actividades.

ARTICULO 26. Los directores territoriales de Antioquia, Atlántico, Bolívar, Boyacá, Caldas, Cauca, Cesar, Córdoba, Cundinamarca, Guajira, Huila, Magdalena, Nariño, Norte de Santander, Quindío, Risaralda, Santander, Tolima y Valle del Cauca serán competentes para: 1.- 6.- Resolver las solicitudes de autorización para el cierre parcial o total y suspensión de actividades hasta por 120 días en empresas que no sean de servicio público, despidos colectivos, disminuciones de capital social y planes de vivienda de las empresas. Cuando las razones invocadas sean de orden económico, se requerirá concepto previo del Grupo de Relaciones Laborales Individuales y Colectivas de la Unidad de Inspección, Vigilancia y Control del Trabajo. (subrayado fuera de texto) 11 Las normas transcritas permiten establecer la competencia de la Dirección Territorial de Antioquia para adelantar la investigación administrativa tendiente a autorizar la suspensión de los contratos de

trabajo elevada por el Representante Legal de Coltejer. Para surtir dicha autorización, era necesario que previamente se realizara un estudio técnico y económico por parte del Grupo de Relaciones Laborales de la Unidad de Vigilancia y Control adscrito a la Dirección Territorial. Para la práctica de pruebas dentro de la mencionada investigación, se comisionó a un inspector de trabajo adscrito al Grupo de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (fl.208-209. c. 3), quien procedió a dar traslado de la petición de Coltejer a las partes jurídicamente interesadas. La revisión de las pruebas surtidas durante el trámite administrativo mencionado, permiten establecer que desde el inicio de dicho tramite, el Sindicato SINTRATEXTIL solicitó un estudio detallado de la situación económica de la empresa (fl. 80. c. 3). Solicitud que nuevamente fue elevada por el trabajador Jairo Tangarife Muñoz, al requerir la práctica de una prueba pericial para examinar los estados financieros de la mencionada empresa, tanto los que obraban en el plenario como los correspondientes al año 2001(fls. 2075 c. 4), prueba esta que no fue decretada por el mencionado funcionario al considerarla extemporánea y del resorte de la Unidad Especial de Inspección, Vigilancia y Control Del Trabajo, sin embargo esta dependencia al presentar el estudio técnico y económico requerido ( fls. 3657-3669.c. 4) no verificó los estados financieros de 2002, época en que Coltejer mostró recuperación financiera, y que tanto los trabajadores como las asociaciones sindicales habían solicitado previamente, toda vez que en

la autorización de la suspensión de los 150 contratos de trabajo, se tuvo en cuenta sólo los estados financieros presentados por la empresa, 12 y si bien es cierto no se puede afirmar que los mismos carecen de veracidad, si el Ministerio de Trabajo hubiera revisado los documentos requeridos por los trabajadores, hubiera podido adoptar una decisión más ajustada a la realidad. Por otra parte, considera esta Agencia Fiscal que la Directora Territorial de Antioquia, al expedir la Resolución 00621 del 7 de abril de 2003, mediante la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 0244 del 18 de octubre de 2002, en la que se autorizó la suspensión de 150 contratos de trabajo en Coltejer, al omitir decretar y practicar las pruebas solicitadas en la sustentación del recurso sí desconoció el derecho de defensa de los trabajadores agremiados en SINALTRADIHITEXCO, toda vez que en el mencionado acto administrativo no hace alusión a las pruebas solicitadas por el Sindicato en la sustentación del recurso de reposición, en clara violación a lo dispuesto en el artículo 56 del C.C.A., lo que constituye una conculcación manifiesta al derecho de defensa, puesto que si bien es cierto el recurso de reposición se debe resolver de plano, ello no es óbice para que no se practiquen pruebas de oficio, así lo ha considerado la jurisprudencia del Consejo de Estado, en sentencia 13919, del 29 de mayo de 2002. C. P. Dr. Ricardo Hoyos Duque, en la que precisó: (…) “Por último, deberá armonizarse los principios que

rigen el debido proceso y el derecho de defensa, elevados a rango constitucional, con las normas que rigen las actuaciones administrativas. De ahí que el artículo 56 del Código Contencioso Administrativo deba ante todo armonizarse con las demás disposiciones del ordenamiento procesal administrativo que regulan el trámite de las actuaciones administrativas, como quiera que si en éstas se pueden “pedir y decretar pruebas y allegar informaciones, sin requisitos ni términos especiales”, debe existir la misma razón para practicarlas en la etapa de impugnación de las decisiones administrativas, cualquiera que sea la naturaleza del 13 recurso que resulte procedente, como una garantía más del debido proceso y derecho de defensa” ( subrayado fuera de texto) Más adelante indica la mencionada sentencia: “..La práctica de pruebas no es extraña y por el contrario puede resultar necesaria para resolver el recurso de reposición” Sobre la práctica de pruebas en el recurso de reposición el tratadista Carlos Betancur manifiesta: “…La doctrina considera que si bien es cierto para resolver el recurso de reposición la ley no previó periodo probatorio alguno, ello no significa que no puedan tenerse en cuenta las pruebas que el recurrente presente y adjunte con el escrito de sustentación, ya que tomar una decisión de plano no significa que en su motivación esté ausente la valoración de las pruebas. Además, nada obsta que el funcionario competente para decidirlo, para garantizar la transparencia de su actuación, la imparcialidad y el derecho de defensa, decrete de oficio las pruebas que le han solicitado en el recurso

de reposición, o las que él considere pertinentes, en especial aquellos documentos relacionados con la misma actuación o con otras que tengan el mismo efecto y que, por lo tanto deberían formar parte del mismo expediente”2 De igual manera, al expedir la Resolución 0003165 del 20 de octubre de 2003, resolviendo el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución 00621 del 7 de abril de 2003, la entidad demandada no hizo ninguna alusión respecto de las pruebas solicitadas por los recurrentes, configurándose una vez más una violación al derecho de defensa, toda vez que dicho acto sólo se limita a reproducir algunos argumentos de la resolución adoptada en abril de 2003. Lo que sirvió de base para que la 2 BETANCUR JARAMILLO, Carlos. Derecho Procesal Administrativo. Medellín, Ed. Señal Editora. 199. 4ª edición. P. 178. 14 Sala Penal del Tribunal Superior de Medellín tutelara el debido proceso a los demandantes. Para el Despacho es claro que el Ministerio de Trabajo, hoy de la Protección Social, no atendió tanto en la investigación administrativa como en la vía gubernativa los argumentos esgrimidos por los trabajadores de realizar un estudio de los balances financieros de 2002 de COLTEJER, inexplicablemente y a pesar de las diversas peticiones sobre tal aspecto, no tuvo en cuenta tales pruebas, las que, como anteriormente se ha afirmado, hubieran podido determinar una decisión, si bien no contraria a la adoptada, si una manifestación de la administración más completa y acorde a la realidad. Por último, considera esta Agencia del Ministerio Público importante

clarificar que el Consejo de Estado, al admitir la demanda, decidió tramitarla como de simple nulidad, al considerar que la petición de restablecer el derecho ordenando el decreto y práctica de pruebas, no era posible por no haber sido objeto de pronunciamiento por parte de la administración en los actos demandados, impidiendo al juez contencioso administrativo pronunciarse sobre ello. Para el Despacho, el restablecimiento del derecho solicitado no es factible, porque ello implicaría que el juez contencioso invadiera competencias de una autoridad administrativa, toda vez que la orden de decretar y practicar pruebas no es posible, puesto que el procedimiento administrativo de autorización para la suspensión de los contratos ya culminó. Distinto es que la omisión de las pruebas solicitadas permita decretar la nulidad del acto adoptado, por violación del debido proceso, la que constituye una de las causales de anulación de los actos administrativos, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 84 del C.C.A.. 15 CONCLUSIÓN Con base en las consideraciones expuestas, la Procuraduría Segunda Delegada solicita comedidamente a la H. Sala decretar la nulidad de los actos acusados. Del Señor Consejero Ponente, atentamente.

FANNY ESTHER RAMÍREZ ARAQUE

Procuradora Segunda Delegada ante el Consejo de Estado

FERA.TMDM