PGN - ACCIÓN PÚBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD - Contra el artículo 392 parcial

ACCIÓN PÚBLICA DE INCONSTITUCIONALIDADContra el artículo 392 parcial de la Ley 1564 de 2012, por la cual se expide el Código General del Proceso PROCESO VERBAL-Marco legal CONGRESO DE LA REPÚBLICA-Competencia para expedir códigos en todos los ramos de la legislación PROCESO VERBAL-Trámite legal DEBIDO PROCESO-Definición

ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA-Noción PROCESO VERBAL-Límites la sumario

CLÁUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Marco constitucional

LIBERTAD DE CONFIGURACIÓN LEGISLATIVA-Límites

Bogotá, D.C., 15 de diciembre de 2022 Honorables Magistrados Corte Constitucional Ciudad

Expediente: D-14939

Referencia: Acción pública de inconstitucionalidad interpuesta por Enán Enrique Arrieta Burgos y otros contra el artículo 392 (parcial) de la Ley 1564 de 2012, “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”.

Magistrado Ponente: Antonio José Lizarazo

Ocampo

Concepto No.: 7154

De conformidad con el artículo 278.5 de la Constitución Política1, rindo concepto en el asunto de la referencia.

I. Antecedentes Los ciudadanos Enán Enrique Arrieta Burgos, Hernán Vélez Vélez, Andrés Felipe Duque Pedroza, Miguel Díez Rugeles, Juan Pablo López Agudelo, Marco David Camacho García, Alejandro Ramírez Vélez y Carlos Mario Restrepo Pineda interponen demanda de inconstitucionalidad contra la expresión que se subraya

enseguida del artículo 392 del Código General del Proceso: “Artículo 392. Trámite del proceso verbal sumario. En firme el auto admisorio de la demanda y vencido el término de traslado de la demanda, el juez en una sola audiencia practicará las actividades previstas en los artículos 372 y 373 de este código, en lo pertinente. En el mismo auto en el que el juez cite a la audiencia decretará las pruebas pedidas por las partes y las que de oficio considere. No podrán decretarse más de dos testimonios por cada hecho, ni las partes podrán formular más de diez (10) preguntas a su contraparte en los interrogatorios. Para la exhibición de los documentos que se solicite el juez librará oficio ordenando que le sean enviados en copia. Para establecer los hechos que puedan ser objeto de inspección judicial que deba realizarse fuera del juzgado, las partes deberán presentar dictamen pericial. En este proceso son inadmisibles la reforma de la demanda, la acumulación de procesos, los incidentes, el trámite de terminación del amparo de pobreza y la suspensión de proceso por causa diferente al común acuerdo. El amparo de pobreza 1 “Artículo 278. El Procurador General de la Nación ejercerá directamente las siguientes funciones: (…) 5. Rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad”. Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 2 y la recusación solo podrán proponerse antes de que venza el término para contestar

la demanda”. Los actores solicitan que se declare la inexequibilidad de la expresión acusada por limitar el ejercicio de los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia2. Lo anterior, porque niega la posibilidad de que las partes de la causa puedan solicitar el amparo de pobreza o formular recusaciones contra el juez por circunstancias sobrevinientes, afectando desproporcionadamente las garantías de imparcialidad y defensa.

II. Consideraciones del Ministerio Público En los artículos 29, 150.2, 228 y 229 Superiores, la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 le asignó al Congreso de la República la atribución de expedir los “códigos en todos los ramos de la legislación”, así como ordenar las diferentes actuaciones que se desarrollan ante el aparato jurisdiccional para asegurar las garantías de los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Sobre el particular, se ha explicado que:

(i) El debido proceso consiste en un “conjunto de garantías a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus intereses legítimos y se logre la aplicación correcta de la justicia”3; y (ii) El acceso a la administración de justicia se concreta en “la posibilidad de acudir ante un juez o tribunal a presentar pretensiones para la protección de derechos o intereses”, lo cual implica la efectiva “resolución de fondo” de las controversias, así como la garantía de que la decisión correspondiente “se pueda hacer efectiva a través de su correcta ejecución”4.

Al respecto, en la jurisprudencia constitucional se ha señalado que el legislador tiene un amplio margen de configuración en materia procesal, el cual incluye la facultad de diseñar los modelos y las etapas de los trámites que se adelantan a instancia de las autoridades judiciales. En consecuencia, el Congreso de la República puede ordenar con cierta libertad las condiciones de operación de las diferentes herramientas e instrumentos existentes para asegurar las garantías de las partes5. Ciertamente: “(…) en virtud de la cláusula general de competencia, consagrada en los numerales 1° y 2° del artículo 150 de la Carta Política6, al legislador le corresponde regular en su totalidad los procedimientos judiciales. Por esta razón, goza de un amplio margen de autonomía o libertad de configuración 2 Cfr. Artículos 29 y 229 de la Constitución Política. 3 Corte Constitucional, Sentencia C-980 de 2010 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo). 4 Corte Constitucional, Sentencia T-608 de 2019 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado). 5 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-203 de 2011 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez) y C-319 de 2013 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). 6 En los numerales 1° y 2° del artículo 150 de la Carta Política se establece que le corresponde al Congreso de la República hacer, interpretar, reformar y derogar las leyes, incluyendo las referentes a “códigos en todos los ramos de la legislación”. Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co

3 normativa para evaluar y definir sus etapas, características, formas y, específicamente, los plazos y términos que han de reconocerse a las personas en aras de facilitar el ejercicio legítimo de sus derechos antes las autoridades”7. En este orden de ideas, el legislador puede “definir las reglas mediante las cuales se deberá adelantar cada proceso, que incluyen, entre otras cosas, la posibilidad de (i) fijar nuevos procedimientos, (ii) determinar la naturaleza de actuaciones judiciales, (iii) eliminar etapas procesales, (iv) establecer las formalidades que se deben cumplir, (v) disponer el régimen de competencias que le asiste a cada autoridad, (vi) consagrar el sistema de publicidad de las actuaciones, (vii) establecer la forma de vinculación al proceso, (viii) fijar los medios de convicción de la actividad judicial, (ix) definir los recursos para controvertir lo decidido y, en general, (x) instituir los deberes, obligaciones y cargas procesales de las partes”8. Con todo, el Ministerio Público destaca que la libertad de configuración del legislador en materia procesal no es absoluta, pues “se ve limitada por la razonabilidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas, en cuanto éstas se encuentren acordes con las garantías constitucionales de forma que permitan la realización material de los derechos sustanciales”9. En este sentido, a efectos de comprobar que una regulación procesal expedida por el Congreso de la República sea razonable y proporcional, en la jurisprudencia constitucional se ha indicado que debe examinarse que la ordenación: (a) persiga un fin “constitucional”; (b) “sea efectivamente conducente” para el mismo; y (c) “no

sea evidentemente desproporcionada”10. Pues bien, en la presente oportunidad el Ministerio Público evidencia que la expresión acusada es constitucional, en tanto se trata de una manifestación legítima de la libertad normativa del Congreso de la República en materia procesal. En efecto, se advierte que si bien el aparte demandado impide el uso de las herramientas de recusación y de amparo de pobreza después del vencimiento del plazo para contestar la demanda –lo que en principio parecería afectar las garantías de imparcialidad y defensa-, lo cierto es que dicha restricción es proporcional, porque, en primer lugar, persigue el fin constitucional “de aplicar una justicia pronta, eficaz y oportuna” en un juicio especial11. 7 Corte Constitucional, Sentencia C-428 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil). 8 Corte Constitucional, Sentencia C-031 de 2019 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado). 9 Corte Constitucional, Sentencia C-279 de 2013 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). La exigencia de razonabilidad y proporcionalidad parte del supuesto de que “sólo la coherencia y equilibrio del engranaje procesal permite la efectiva aplicación del concepto de justicia y, por contera, hace posible el amparo de los intereses en conflicto” (Sentencia C-538 de 2016, M.P. Aquiles Arriera Gómez). 10 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-763 de 2009 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), C-341 de 2014 (M.P. Mauricio González Cuervo), C-286 de 2017 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado) y C-163 de 2019 (M.P.

Diana Fajardo Rivera). En relación con el juicio de proporcionalidad que se adelanta frente a normas procesales acusadas de afectar el debido proceso y el acceso a la administración de justicia, se resalta que se realiza con una intensidad intermedia, pues “si bien los procedimientos pertenecen amplio margen de configuración legislativa, el grado de escrutinio judicial de los mismos se hace más estricto cuando se alega que a partir de los efectos del trámite se estaría ante una posible afectación de derechos constitucionales” (Sentencia C-031 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado). 11 Corte Constitucional, Sentencia C-179 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria Díaz). Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 4 Precisamente, la Corte Constitucional ha reconocido que las restricciones establecidas en el proceso verbal sumario obedecen a la necesidad de establecer trámites caracterizados por su celeridad para atender con eficacia y eficiencia “algunos asuntos que, en razón de su naturaleza o dada la cuantía de la pretensión, no requieren del despliegue de una actividad procesal amplia, ya que en muchas ocasiones con el cumplimiento de unas pocas diligencias es posible decidir” y, por ende, satisfacer razonablemente la necesidad de administración de justicia12. En segundo lugar, la limitación contenida en la expresión acusada resulta idónea para conseguir el referido fin, puesto que, junto con las demás particularidades del

trámite verbal sumario13, se reducen los tiempos procesales y se evita su dilación. Ciertamente, se trata de una causa sencilla en la que se suprimen algunas oportunidades para los intervinientes a cambio de una resolución célere de los conflictos, bajo el entendido de que la mora en la administración de justicia puede generar un escenario de afectación mayor que los efectos de las limitaciones propias de dicha clase de asuntos. En punto de ello, se recuerda que: (i) El legislador puede establecer límites a las herramientas procesales “para asegurar la celeridad y eficacia del trámite procesal, proteger a las mismas partes e intervinientes o bien para prevenir situaciones que impliquen daño o perjuicio injustificado a todos o algunos de ellos”14; y (ii) Los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia no sólo se afectan ante la restricción del uso de las herramientas de las partes, sino también se vulneran cuando una decisión no se adopta de manera oportuna y se permite la configuración de perjuicios, así como “por exigir a personas cuyo patrimonio es mínimo que para hacer efectivo su derecho tengan que acudir a procesos complejos y dilatados, lo que atentaría, precisamente, contra el propio derecho cuya efectividad se pretende”15. En tercer lugar, el Ministerio Público pone de presente que las limitaciones que estipula la expresión demandada en relación con las recusaciones y el amparo de pobreza no son evidentemente desproporcionadas, pues dichos instrumentos no son eliminados y los interesados tienen espacio para ejercerlos, conforme se exige

en el precedente constitucional sobre la materia16. 12 Ibídem. 13 De los artículos 390, 391 y 392 del Código General del Proceso se pueden compilar las siguientes reglas generales sobre el proceso verbal sumario: (i) son de única instancia; (ii) tanto la demanda como la contestación pueden presentarse por escrito o verbalmente; (iii) la demanda puede ser corregida por el secretario mediante acta; (iv) las excepciones previas deben ser alegadas mediante recurso de reposición contra el auto admisorio de la demanda; (v) en una sola audiencia el juez debe realizar las gestiones de que tratan los artículos 372 y 373 del código citado (audiencia inicial, y en la audiencia de instrucción y juzgamiento); (vi) cuentan con restricciones en materia probatoria; (vii) limitación temporal de las figuras de recusación y amparo de pobreza, entre otras. 14 Corte Constitucional, Sentencia C-203 de 2011 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez) 15 Corte Constitucional, Sentencia C-179 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria Díaz) 16 Así lo ha reconocido la Corte Constitucional que, en la Sentencia C-179 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), declaró la exequibilidad del artículo 440 del Código de Procedimiento Civil que establecía como prohibiciones para el proceso verbal sumario: (a) “(…) el trámite de la terminación del amparo de pobreza (…)”, así como que (b) el amparo de pobreza y la recusación sólo podían “proponerse antes de que [venciera] el término para contestar la demanda”. Procuraduría General de la Nación

Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 5 En concreto, el caso sub examine se ajusta a los parámetros jurisprudenciales, ya que las partes cuentan con la oportunidad procesal para presentar estas solicitudes y, con posterioridad a ello, pueden optar por otros medios para asegurar sus derechos en caso de hechos sobrevinientes que den lugar a la configuración de una hipótesis de recusación o a la necesidad de requerir un amparo de pobreza. Para ilustrar, como lo manifestaron algunos de los intervinientes17, el aparte reprochado: (a) no releva al juez de su obligación de declararse impedido cuando se configure una causal legal, so pena de ser sancionado penal o disciplinariamente18; (ii) no impide que las partes adviertan al operador judicial de posibles impedimentos; (iii) no obstaculiza la posibilidad de acceder a los servicios gratuitos de los consultorios jurídicos de las instituciones de educación superior19; y (iv) no restringe la presentación de acciones de tutela20. En suma, la Procuraduría considera que la expresión acusada se ajusta a los límites fijados por el ordenamiento superior a la libertad de configuración del legislador en materia procesal y, en consecuencia, no desconoce los postulados superiores del debido proceso y del acceso a la administración de justicia. Ello, en tanto se presenta como una medida que busca asegurar trámites sin dilaciones injustificadas, respondiendo así a las particularidades especiales de procedencia del proceso verbal sumario.

III. Solicitud Por las razones expuestas, en relación con el cargo presentado en la demanda de la referencia, el Ministerio Público le solicita a la Corte Constitucional que declare la EXEQUIBILIDAD de la expresión acusada del artículo 392 de la Ley 1564 de 2012, “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”.

Atentamente,

MARGARITA CABELLO BLANCO

Procuradora General de la Nación

Proyectó: Diana Pilar Pulido Gómez – Asesora Grado 19.

Revisó y aprobó: Juan Sebastián Vega Rodríguez – Procurador Auxiliar para Asuntos Constitucionales. 17 Ver, entre otras, las intervenciones de la Universidad Externado de Colombia y del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. 18 Ver, entre otros, los artículos 140 de la Ley 1564 de 2012 y 44, 56 y 72 de la Ley 1952 de 2019. 19 Artículos 2°, 8° y 9° de la Ley 2113 de 2021. 20 Artículo 6° del Decreto 2591 de 1991.

Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 6