PGN - ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Presentación de los recursos administrativo

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Contra acto de sanción tributaria DEBIDO PROCESO-Debida notificación por aviso Por disposición del artículo 563 del E.T. la administración de impuestos tiene la obligación de notificar sus actuaciones a la dirección que los contribuyentes deben informar en el RUT, y cuando la desconoce debe establecerla en los medios indicados en tal norma, y una vez agotada esa búsqueda sin lograrlo debe notificarlas por aviso en un diario de circulación nacional. DEBIDO PROCESO-Notificación de los requerimientos oficiales y liquidaciones oficiales En armonía con el precepto anterior, el artículo 565 del E.T. establece a cargo de la administración la obligación de efectuar la notificación de los requerimientos especiales y las liquidaciones oficiales, entre otros, de manera electrónica, por correo o personalmente, o por edicto en el caso de los actos que deciden recursos, en defecto de la notificación personal. DEBIDO PROCESO-Eventos en los que procede la notificación por aviso SANCIÓN TRIBUTARIA-Por suministro de información inexacta AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-En materia tributaria los procedimientos están limitados por la ley Al respecto cabe destacar que pese a la finalidad de unificación de la normativa municipal con el E.T. en materia de procedimientos tributarios impuesta por la ley 383 de 1997, no se excluye la aplicación de las reglamentaciones expedidas por las entidades territoriales en relación con los tributos y contribuciones que ellos administran, pues en caso de oposición o contradicción de estas normas con aquellas dispuestas por el legislador, prevalecen estas

últimas, a las cuales en todo caso las entidades territoriales las deben ajustar en lo pertinente. IMPUESTO PREDIAL-Deber de notificar a la dirección reportada por el contribuyente IMPUESTO PREDIAL-Deber del contribuyente de actualizar información sobre su domicilio El decreto 807 de 1993 no obliga a la secretaria de hacienda distrital a consultar el RUT, pues no hay una disposición legal que lo hubiera integrado a los registros que administra dicha dependencia distrital, y en todo caso la actora tenía la obligación legal de actualizar la dirección mediante formato oficial, deber que no aparece cumplido frente a la administración distrital. (art. 45 decreto distrital 807/1993). Procuraduría Sexta Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 15-80 Piso 19 Tel.:5 87 87 50 ext. 11931 www.procuraduria.gov.co DEBIDO PROCESO-La administración no está obligada a determinar la dirección del contribuyente por información comercial o financiera La citada secretaría tampoco estaba obligada a establecer la dirección mediante directorios o información comercial y bancaria, porque este deber procede cuando el contribuyente no se la informa y la administración la desconoce, caso que no corresponde al presente asunto en que dicha dependencia oficial conocía la dirección para notificaciones porque la actora declarante la suministró en las últimas declaraciones del impuesto predial que presentó antes del envío del requerimiento especial y la liquidación oficial en la última declaración, esto es, 2009 y 2010 respectivamente, conforme se anotó. ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Presentación de los recursos administrativos como requisito de procedibilidad

Concepto 082-185925-2014. Bogotá, D. C., 13 de junio de 2014. Señores

MAGISTRADOS DEL CONSEJO DE ESTADO

Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Cuarta

E. S. D.

Consejera Ponente: Doctora CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ Referencia: 25000233700020120026601

Radicado: 20808

Asunto: Impuesto Predial –

Actor: INVERSIONES INMOBILIARIAS DE COLOMBIA S.A. Y OTRA De conformidad con lo dispuesto en los artículos 277 numerales 1, 3 y 7 de la Constitución Política; 247 del C.P.A.C.A.; 30 del Decreto 262 de 2000; y la Resolución 371 de 2005 del Procurador General, esta agencia del Ministerio Público procede a emitir concepto en el asunto de la referencia.

ANTECEDENTES

1. La sociedad Inversiones Inmobiliarias de Colombia S.A. presentó la declaración del impuesto predial del año 2008 por un valor de $64’724.000.

2. La secretaría de hacienda distrital, previo requerimiento especial, profirió el 26 de octubre de 2010 la liquidación oficial de revisión DDI-198177, en la cual determinó $224’761.000 por dicho concepto y $128’030.000 como sanción por inexactitud.

La mencionada dependencia oficial confirmó dicha liquidación por medio de la resolución DDI-21573 del 22 de mayo de 2012 al decidir el recurso de reconsideración como una solicitud de revocatoria directa.

3. La mencionada contribuyente y la sociedad Hotelería Internacional S.A.

interpusieron demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la liquidación y resolución enunciadas, con el fin de obtener la firmeza de la declaración privada, y en subsidio que se revocara la sanción por inexactitud. Citaron como quebrantados los artículos 29 constitucional; 565, 567, 568, 647, 683, 741 del E.T.; 101, 6, 7, 9, 112 del decreto distrital 807 de 1993; 25 del decreto distrital 352 de 2002; y 69 de la resolución 2555 de 1988 del IGAC. En el concepto de violación adujo la indebida notificación por aviso del requerimiento especial y de la liquidación oficial, pues ante su devolución por el correo la administración distrital debió agotar los medios para establecer la dirección antes de acudir al aviso en un diario para efectuarla, y agregó que no intentó la notificación de la liquidación en la dirección registrada para el ICA en 2009 ni a la sociedad coopropietaria, la que en todo caso resultó extemporánea cuando la efectuó, y señaló que se notificó de este acto por conducta concluyente, la cual no aceptó la administración en cuanto resolvió indebidamente el recurso de reconsideración como una solicitud de revocatoria directa. Atribuyó a dicha liquidación falsa motivación en cuanto la administración desconoció la situación real de construcción y destinación comercial del predio con una tarifa del 9.5 por mil, al asignarle la tarifa referida a los predios urbanizables no urbanizados del 33 por mil con base en el certificado catastral que no estaba actualizado. Se

opuso a la sanción por inexactitud porque no incurrió en el hecho sancionado ni el ánimo de fraude, y se presentaron diferencias de criterio.

4. El tribunal administrativo de Cundinamarca profirió sentencia el 7 de noviembre de 2013, en la cual negó las pretensiones.

Encontró que la dirección a la cual se envió el requerimiento especial y la liquidación oficial de revisión para su notificación correspondía a la última informada por la contribuyente respecto del mismo impuesto, la cual se había surtido por aviso ante la devolución por el correo, que no procedía establecer la dirección antes del aviso porque este trámite estaba previsto cuando el contribuyente no la informaba, y que en tales condiciones la administración había decidido correctamente como revocatoria directa el recurso interpuesto. Señaló que conforme al reporte del sistema de información catastral y predial allegado se trataba de un predio urbanizado no edificado, y que pese al proceso de construcción en que se encontraba, la actora no había demostrado las gestiones ante Catastro sobre la modificación de los atributos físicos del mismo mediante el proceso de revisión catastral, o la actualización que estaba obligada a informar, ni las pruebas allegadas permitían establecerla. Mantuvo la sanción por inexactitud por considerar que la actora había incluido datos equivocados, relacionados con el destino del inmueble y la tarifa del impuesto aplicada que no correspondían, y que no se habían presentado diferencias de criterio. 4.1. En la aclaración de voto se expuso que al quedar como extemporáneo el recurso de reconsideración, se incumplía el requisito del artículo 161 numeral 2° del

C.P.A.C.A. para la procedencia de la nulidad y restablecimiento del derecho como medio de control, razón por la que quedó en firme el acto acusado.

5. La parte demandante interpuso recurso de apelación con fundamento en que el tribunal estimó suficiente la dirección informada en la declaración del 2009 para la notificación del requerimiento especial y la liquidación oficial, pero desconoció que se informó sobre su cambio el 21 de septiembre de 2009 al actualizar el RUT e incluso en el acta de verificación del 1° de marzo de 2010 efectuada por la administración, a la cual debió reintentar surtirla y establecer la dirección por otros medios ante su devolución por el correo, y que al no haberla enviado a la dirección correcta, conocida por la administración, no procedía por aviso.

Agrega que la sentencia en que se sustentó el fallo no es aplicable y que no se le notificó al copropietario del predio Hotelería Internacional S.A., y que la notificación enviada a la dirección anterior después de tres meses del cambio era inoponible, y reitera la firmeza de la declaración privada por extemporaneidad en la notificación de la liquidación oficial, y que al haberse notificado por conducta concluyente el recurso de reconsideración fue oportuno y por ello el trámite de revocatoria directa que se le dio fue equivocado. Así mismo insiste en la falsa motivación de la liquidación oficial en cuanto el tribunal desconoció que la certificación catastral se desvirtúa con la realidad física, jurídica y económica del predio que demostró en el presente trámite de determinación del tributo con las pruebas allegadas sobre la construcción en desarrollo, independiente del procedimiento de revisión catastral como mecanismo para informar sobre la

modificación del predio, y mantuvo su oposición a la sanción por inexactitud. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Según el recurso, se debe establecer, si la notificación por aviso fue indebida, la declaración privada adquirió firmeza, el trámite del recurso de reconsideración fue ilegal, la liquidación oficial incurrió en falsa motivación y si la sanción por inexactitud fue improcedente.

1. La notificación del requerimiento y la liquidación.

Por disposición del artículo 563 del E.T. la administración de impuestos tiene la obligación de notificar sus actuaciones a la dirección que los contribuyentes deben informar en el RUT, y cuando la desconoce debe establecerla en los medios indicados en tal norma, y una vez agotada esa búsqueda sin lograrlo debe notificarlas por aviso en un diario de circulación nacional.1 En armonía con el precepto anterior, el artículo 565 del E.T. establece a cargo de la administración la obligación de efectuar la notificación de los requerimientos especiales y las liquidaciones oficiales, entre otros, de manera electrónica, por correo o personalmente, o por edicto en el caso de los actos que deciden recursos, en defecto de la notificación personal.2 Igualmente previó en el parágrafo 1° que la notificación por correo se practicaba mediante la entrega de una copia del acto correspondiente en la última dirección informada por el contribuyente en el RUT, y que cuando no hubiere informado una dirección se debía efectuar a la que estableciera la administración mediante verificación directa o mediante la utilización de guías telefónicas, directorios y en general de información oficial, comercial o bancaria, y de no ser posible debía acudir

a la publicación en un periódico de circulación nacional. En particular, el artículo 5683 impone a la administración notificar por aviso en un periódico de circulación nacional o regional del lugar de la última dirección informada 1 Por virtud del artículo 555-2 (adicionado por el art. 19 de la ley 863/2003), se entendería modificada la dirección informada en la última declaración o en formato especial, por la registrada en el RUT como mecanismo único para identificar, ubicar y clasificar contribuyentes o no (sentencia C.E. expediente 17705/2012), aunque temporalmente, pues el artículo 59 del decreto 19 de 2012 mantuvo esas direcciones para efectuar notificaciones. (concordancia art. 568 E.T.) 2 Modificado por el artículo 45 de la ley 1111 de 2006, entre otros aspectos, en el sentido de incluir el medio electrónico para notificar, pero mantuvo el correo y la notificación personal. Así mismo, incluyó como parágrafo 1° del artículo 565 el contenido del artículo 566 que derogó. 3 Con la modificación de la ley 1111 de 2006 y antes de su modificación por el artículo 58 del decreto 19 de 2012. en el RUT, las actuaciones enviadas por correo que por cualquier razón sean devueltas, y regula el modo de realizarla y los términos tanto de la administración como del contribuyente a partir de los cuales se entiende surtida. Según las normas comentadas la administración puede acudir a la notificación por aviso cuando el contribuyente no informa dirección alguna y la administración la desconoce, evento en que esta entidad debe agotar todos los medios indicados en la norma para establecerla antes de emplear el aviso como medio de notificación.

Una segunda causa para recurrir al aviso como forma de notificación ocurre cuando la administración envía por correo la actuación a la dirección correcta y la misma es devuelta por cualquier razón, caso en que no está obligada a agotar los medios para establecerla puesto que la conocía porque el contribuyente se la informó. Tales normas se reproducen o a ellas se remiten los artículos 6°, 7° y 9° del decreto distrital 807 de 1993, con algunas especificaciones: - El artículo 7° impone efectuar la notificación de las actuaciones de la administración distrital a la dirección informada por el contribuyente en la última declaración del respectivo impuesto, o mediante formato oficial de cambio de dirección presentado ante la oficina competente. - En el parágrafo 1° prevé que si los actos administrativos se refieren a varios impuestos, la dirección para notificar puede ser cualquiera de las direcciones informadas en la última declaración de cualquiera de los impuestos objeto del acto. - En el parágrafo 2° dispone que la dirección informada en formato oficial de cambio de dirección posterior a las declaraciones tributarias, reemplaza la dirección informada en dichas declaraciones, y se toma para efectos de notificaciones de los actos referidos a cualquiera de los Impuestos distritales, y la dirección informada en la declaración presentada después del formato de cambio será legalmente válida, únicamente para efectos de la notificación de los actos relacionados con el impuesto respectivo. Según los preceptos del decreto 807 citado, la notificación de los actos administrativos de la administración distrital se notifican a la dirección informada por el obligado en la última declaración del respectivo tributo o en formato oficial de

cambio de dirección, norma especial que prevalece en relación con los impuestos distritales que administran, en cuanto no es contraria lo dispuesto en el E.T. Al respecto cabe destacar que pese a la finalidad de unificación de la normativa municipal con el E.T. en materia de procedimientos tributarios impuesta por la ley 383 de 1997, no se excluye la aplicación de las reglamentaciones expedidas por las entidades territoriales en relación con los tributos y contribuciones que ellos administran, pues en caso de oposición o contradicción de estas normas con aquellas dispuestas por el legislador, prevalecen estas últimas, a las cuales en todo caso las entidades territoriales las deben ajustar en lo pertinente.4 1.1. El presente caso. 4 Sentencia C-232 de 1998 sobre la exequibilidad del artículo 66 de dicha ley. La actora presentó las declaraciones del impuesto predial de los años 2008 el 11 de enero y del 2009 el 15 de mayo en las que registró como dirección de notificación la AC 26 # 68 C – 61, oficina 607. La secretaría de hacienda distrital envió por correo el requerimiento especial a esa dirección el 1° de marzo de 2010 de la cual fue devuelto por la causal ‘no reside’. Igualmente la actora informó en la declaración del mismo impuesto del año 2010 que presentó el 7 de mayo, como dirección de notificación la AC 26 # 69 B – 45 oficina 608 a la cual envió la secretaría de hacienda la liquidación oficial de revisión el 1° de noviembre del mismo año, de la cual fue devuelta por la causal ‘cerrado’. Los respectivos formularios de las declaraciones privadas mencionadas que allegó la

actora coinciden con las descripciones que de los mismos refiere en los hechos de la demanda.5 La secretaría de hacienda distrital procedió en ambos casos a efectuar la notificación mediante aviso en un periódico, aspecto en el que no formula reparo alguno la actora, que centra su inconformidad en que debió acudir a la dirección que informó en el RUT y en el acta de verificación, y a establecerla por otros medios. Al respecto se observa que por definición legal el RUT es administrado por la DIAN para identificar, ubicar y clasificar entidades y personas contribuyentes o no de renta, patrimonio, IVA entre otros tributos, y los demás sujetos de obligaciones administradas por dicha entidad.6 De acuerdo con lo anterior, el proceder de la secretaría de hacienda distrital se ajustó a lo dispuesto por el artículo 7° del decreto distrital 807 de 1993, en cuanto envió el requerimiento especial por correo el 1° de marzo de 2010 a la última dirección que la actora reportó en la declaración de 2009, y la liquidación oficial el 1° de noviembre de 2010 a la dirección registrada en la declaración de éste año presentada el 7 de mayo.7 La administración distrital no podía acudir al RUT, en el cual la actora suministró la AC 26 # 69 B – 45 oficina 608 el 21 de septiembre de 2009,8 en cuanto se trata de un registro que administra la DIAN en relación con impuestos nacionales, no distritales, pues el Distrito Capital administra sus propios registros de información sobre los contribuyentes de impuestos distritales.9 El decreto 807 de 1993 no obliga a la secretaria de hacienda distrital a consultar el

RUT, pues no hay una disposición legal que lo hubiera integrado a los registros que administra dicha dependencia distrital, y en todo caso la actora tenía la obligación legal de actualizar la dirección mediante formato oficial, deber que no aparece cumplido frente a la administración distrital. (art. 45 decreto distrital 807/1993) 5 Folios 88, 91 y 92 c.a. 6 Artículo 555-2 del E.T. 7 Folios 76 y 80 c.p. (requerimiento especial y liquidación oficial) 8 Confrontar folio 52 c.p. 9 Artículos 35 y 35-2 del Decreto 807 de 1993, entre otros. La citada secretaría tampoco estaba obligada a establecer la dirección mediante directorios o información comercial y bancaria, porque este deber procede cuando el contribuyente no se la informa y la administración la desconoce, caso que no corresponde al presente asunto en que dicha dependencia oficial conocía la dirección para notificaciones porque la actora declarante la suministró en las últimas declaraciones del impuesto predial que presentó antes del envío del requerimiento especial y la liquidación oficial en la última declaración, esto es, 2009 y 2010 respectivamente, conforme se anotó. El acta del 1° de marzo de 2010, cuya consulta sugiere la apelante por parte de la administración distrital da cuenta de la dirección del predio, es decir que no corresponde a la informada para notificaciones por la actora en las últimas declaraciones al tenor del artículo 7° del decreto 807 de 1993, ni tiene el alcance de sustituir el formato oficial de cambio de dirección que le correspondía presentar para informarlo.

En ese orden, al resultar debidamente notificada la liquidación oficial de revisión por aviso publicado en un periódico el 27 de enero de 2011, el recurso de reconsideración interpuesto el 28 de junio del mismo año, después de transcurridos los dos meses que consagra el artículo 720 del E.T.10 para tal efecto, fue extemporáneo. Esa circunstancia conlleva que no se cumplió el debido agotamiento de la vía gubernativa que exige el numeral 2° del artículo 161 del C.P.A.C.A., al disponer como requisito de procedibilidad de la demanda que persigue la nulidad y restablecimiento del derecho de un acto particular que autoriza el artículo 138 ibídem, que deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios. En armonía con dicho precepto, el artículo 87 del mismo código prevé en general la firmeza de los actos administrativos, entre otros eventos, desde el día siguiente al del vencimiento del término para interponer los recursos, sino se interpusieron o se renunció expresamente a ellos. (numeral 3°) De acuerdo con los anteriores eventos, en el presente caso el recurso de reconsideración no se interpuso dentro del plazo previsto en el artículo 720 citado, el cual era obligatorio en cuanto la actora no prescindió de él como lo requiere esa disposición que lo consagra y autoriza en su parágrafo acudir directamente a la jurisdicción de lo contencioso cuando se ha atendido debidamente el requerimiento especial, razón por la cual la liquidación oficial de revisión adquirió firmeza. Por consiguiente, se debe dar prosperidad a la excepción propuesta por la

administración distrital de impuestos al contestar la demanda,11 que impide un pronunciamiento de fondo, y hace innecesario examinar los demás argumentos expuestos por la actora en el recurso de apelación. De conformidad con lo expuesto, esta agencia del Ministerio Público solicita respetuosamente a la H. Sala, revocar la sentencia apelada y, en su lugar, inhibirse de un pronunciamiento de fondo. 10 Aplicable por remisión expresa del artículo 104 del decreto distrital 807 de 1993. 11 Facultad consagrada en el artículo 175 numeral 3° del C.P.A.C.A. Señores Consejeros, con toda atención,

ALVARO JOSE MARTINEZ ROA

Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado