PGN - ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Requisito del señalamiento de las normas co

PROCURADURÍA QUINTA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Bogotá D.C., de 6 de septiembre de 2006 Doctor

RAMIRO SAAVEDRA BECERRA

Consejero Ponente. Sección Tercera.

CONSEJO DE ESTADO

E. S. D.

Ref.: Concepto 06-104 Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho. 1100-103-26000-200500016-01-(29691). Javier Alfonso Romero Estupiñan.

Vs. Ministerio del Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y otro. Honorable Señor Consejero. En única instancia conoce el Consejo de Estado de la demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho instaurada por el ciudadano Javier Alfonso Romero Estupiñan contra la resolución 0813 del 14 de julio de 2004 expedida por el Ministerio del Medio Ambiente por medio de la cual se redefinen y establecen las zonas compatibles con la minería de materiales de construcción y se definen y establecen las zonas compatibles con la minería de arcillas en la Sabana de Bogotá, se sustituyen las Resoluciones No. 0222 y 249 de 1994, 1277 de 1996 y 0803 de 1999 y se adoptan otras determinaciones; en consecuencia siendo esta Delegada a 5CdeE/LJB Acción de Nulidad y Restablecimiento 1100-103-26000-2005-00016-01-(29691) Javier Alfonso Romero Estupiñan. Vs. Ministerio del Medio Ambiente y otro quien corresponde la representación del Ministerio Público en este proceso, a continuación pone a consideración de la Sala su

intervención en el término de traslado especial.

ANTECEDENTES.

1. El 29 de octubre de 2004 el actor, a través de apoderado presentó demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho en la

que fijó como pretensión: “(…) En esta ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, solicito que el MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL, modifique la Resolución No. 813 del 14 de julio de 2004, “Por la cual se redefinen y establecen las zonas compatibles con la minería de materiales de construcción y se definen y establecen las zonas compatibles con la minería de arcillas en la Sabana de Bogotá, se sustituyen las Resoluciones 0222 de 1994, 249 de 1994, 1277 de 1996 y 0803 de 1999 y se adoptan otras determinaciones”, esta modificación en donde quede como zona compatible con la minería de materiales de construcción las Áreas de Actividad Minera ubicadas en el Municipio de Sibaté y que corresponden a las veredas San Eugenio, Chacua, San Benito y Delicias (…)” –fls. 36 y 37. c. 1-. Como fundamento de su petitum señaló que (fls. 1 a 36. c. 1): “(…) Varias de las personas perjudicadas, que se dedican a la explotación minera de materiales de construcción en las Veredas San Eugenio, Chacua, San Benito y Delicias del Municipio de Sibaté, por diferentes medios han expresado su inconformidad ante el MINISTERIO DE

AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL, este inconformismo, problemas y conflictos vienen originados desde la expedición de la Resolución 222/94 y sus modificatorias, en la Resolución 0803/98 se vislumbro en su artículo 5 que el Ministerio realizaría los correctivos necesarios para 2 5CdeE/LJB Acción de Nulidad y Restablecimiento 1100-103-26000-2005-00016-01-(29691) Javier Alfonso Romero Estupiñan. Vs. Ministerio del Medio Ambiente y otro solucionar toda esta problemática que han padecido. En el transcurso de los últimos diez (10) años por todo los medios han buscado una solución a estos problemas, como son el hablar personal y telefónicamente con varios funcionarios del este Ministerio, solicitudes con Derechos de Petición y por último uno de los mineros presentó una Acción de Cumplimiento que fue negada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, posteriormente fue impugnado el fallo en donde el Consejo de Estado confirmó el anterior fallo pero hizo algunas aclaraciones, lo cual pensaron que el Ministerio acataría teniendo como base el estudio que para ellos realizó la firma PRODEA, en donde el PBOT de Sibaté acató sus recomendaciones. Pero el Ministerio atendiendo la sentencia del Consejo de Estado expidió la Resolución 0813/04, la cual en cuanto a Sibaté solo dejó tres pequeñas zonas, que se encuentran por fuera de la gran Área de Actividad Minera del Municipio, por lo cual no esta teniendo en cuenta el estudio realizado por PRODEA y acatando el PBOT de

Sibaté y además también por otros municipios de la Sabana de Bogotá. La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR solicito el 25 de agosto de 2004, al Ministerio de Ambiente la derogación de la Resolución 0813/04 por muchas inconsistencias e irregularidades que presenta, situación que el Ministerio aun no ha solucionado. Los mismos mineros siempre han manifestado que lo que les interesa es que se respete la tradición minera de más de cuarenta años del Municipio de Sibaté y se les facilite poder realizar la actividad minera cumpliendo con todas las normas y leyes vigentes; pero al estar el Municipio de Sibaté como zona incompatible con la minería se han visto abocados a que las autoridades mineras (antes MINERCOL y hoy INGEOMINAS) y ambientales (CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA –CAR), no otorguen ni prorroguen las respectivas licencias y a tener que realizar su actividad de manera ilegal. Les preocupa que el 31 de diciembre del presente año vence el plazo otorgado para la legalización de las explotaciones mineras según el Artículo 165 de la ley 685/01 y aun no se han realizado los correctivos correspondientes por el Ministerio de Ambiente (…)” –fls. 1 y 2. c. 1-. Estas pretensiones fueron reiteradas en la aclaración de demanda que posteriormente se presentó. 3 5CdeE/LJB Acción de Nulidad y Restablecimiento 1100-103-26000-2005-00016-01-(29691) Javier Alfonso Romero Estupiñan. Vs. Ministerio del Medio Ambiente y otro

2. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial a través de apoderado judicial se opuso a todas y cada una de las pretensiones de la demanda, frente a los hechos manifiesta que no niega ni afirma ninguno, toda vez que algunos son trascripciones de normas, de documentos y la mayoría son apreciaciones subjetivas del actor.

Propuso como excepciones: 1) Falta de vigencia del acto acusado, pues la Resolución No. 0813 del 14 de julio de 2004 fue sustituida en su integridad por la Resolución No. 1197 del 12 de octubre de 2004, bajo estas circunstancias la acción es improcedente porque el acto atacado ha dejado de existir; 2) Inepta demanda, ya que el actor no señala claramente las normas de carácter superior que viola el acto acusado, ni explica el concepto de violación como lo establece el numeral 4º del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo (fls, 1626 a 1634. c. 1).

CONCEPTO En primer término resalta el Ministerio Público que el actor nombra indistintamente su acción como de “nulidad” y de “nulidad y restablecimiento del derecho”, dejando de lado que cada una de éstas tiene objetos, finalidades y condiciones diferentes, a saber:

1. La acción de nulidad y restablecimiento del derecho está encaminada a que toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, pueda pedir que se

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Javier Alfonso Romero Estupiñan. Vs. Ministerio del Medio Ambiente y otro declare la nulidad del acto administrativo, se le restablezca en su derecho y se le repare el daño (art. 85). Y tal como lo advirtió esa Corporación al proferir en el auto 00646 del 4 de abril de 2001 dentro del proceso 26093: “(…) La causa que origina la acción nulidad y restablecimiento es un acto administrativo que el demandante considere ilegal; persigue (objeto) la nulidad del acto y además el restablecimiento, y/o la indemnización y/o la devolución de lo indebidamente pagado. Tal acción persigue: 1) impugnar la validez de un acto jurídico administrativo y, como declaración consecuencial, 2) restablecer el derecho subjetivo lesionado. (…)” Habiendo también precisado esa Alta Corte que la legitimación en la causa por activa en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho la ostentará solamente la “persona que se crea lesionada en un derecho amparado por una norma jurídica”, quien podrá obtener la nulidad de ese acto cuando demuestre violación a alguna de las normas indicadas en la demanda como quebrantadas e incluya que como consecuencia de ese pedimento anulatorio se le acceda a la pretensión de restablecimiento u otra, la que prosperará cuando demuestre que ha sufrido un daño antijurídico que ocurrió como consecuencia (nexo causal) del acto declarado nulo.

2. A su vez, el artículo 84 ha previsto la acción de nulidad contra

los actos administrativos que “infrinjan las normas en que deberían fundarse”, “hayan sido expedidos por funcionarios u organimos incompetentes, en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa” o “mediante falsa motivación”, o “con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió”; literalidad de la que se infiere que en este caso la legitimación por activa la tiene “toda persona”, y que 5 5CdeE/LJB Acción de Nulidad y Restablecimiento 1100-103-26000-2005-00016-01-(29691) Javier Alfonso Romero Estupiñan. Vs. Ministerio del Medio Ambiente y otro para que aspire a que sus pretensiones de sacar del mundo jurídico el acto demandado deberá demostrar argumentalmente la incursión de éste en una de las mencionadas causales.

3. En el sub judice, encuentra el Ministerio Público, las pretensiones formuladas y el propio contenido de la demanda impiden al juzgador de única instancia el proferimiento de un fallo de fondo, habida cuenta que como pasa a explicarse en ninguna de las dos acciones antes reseñadas podría ubicarse el libelo introductorio.

4. En efecto, del texto de la pretensión literalmente transcrito en los antecedentes del presente concepto se tiene que el pedimento del apoderado de la parte actora tiende a que un acto administrativo de carácter general -La Resolución No. 1197 de 13 de octubre de 2004 por medio de la cual el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial estableció “las zonas compatibles con la minería de materiales de construcción y de arcillas en la

Sabana de Bogotá”, sustituyó la Resolución No. 0813 de 2004 y emitió otras decisiones relacionadas con la materiasea “reformado”, en el sentido de adecuarlo a unas disposiciones reglamentarias que considera deben ser tenidas en cuenta, pretensión que resulta extraña frente a las dos acciones señaladas que en esencia tienen por objeto la declaratoria de nulidad de un acto, esto es, su supresión del mundo jurídico por alguna de las causales previstas en la ley, pero ni tales acciones ni alguna otra asigna a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la función de modificar actos administrativos, pues ésta ha sido deferida única y exclusivamente a las autoridades administrativas, y cualquier decisión de la jurisdicción en ese sentido sería, ni más ni 6 5CdeE/LJB Acción de Nulidad y Restablecimiento 1100-103-26000-2005-00016-01-(29691) Javier Alfonso Romero Estupiñan. Vs. Ministerio del Medio Ambiente y otro menos, una invasión de la competencia reglada asignada a los órganos, entes y funcionarios encargados de reglamentar la ley y los actos administrativos, lo cual conduciría, de paso, a una coadministración de la Rama Judicial que ni el constituyente ni el legislador han contemplado, quienes por el contrario han fundamentado la organización del Estado en una separación de poderes, y por supuesto de funciones. Así, de manera clara el artículo 188 de la Carta Política señala que es al Presidente de la República a quien corresponde: “(…) 11) Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de

decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes”, función que ejerce el supremo jefe del Estado a través de, entre otros, los respectivos ministros de su Despacho (Art. 208 idem); mientras que al Consejo de Estado, como órgano límite de la jurisdicción de lo contencioso administrativo le compete, entre otras muchas, la función de “suspender provisionalmente (y conforme a la ley también de manera definitiva a través de la nulidad) por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial” (art 238 ibidem). Las anteriores razones conducen a advertir que la pretensión de “modificar” incoada por la actora no puede ser resuelta de fondo por resultar ajena a las acciones contencioso administrativas, y en tal sentido eleva su solicitud principal esta agencia del Ministerio Público. 7 5CdeE/LJB Acción de Nulidad y Restablecimiento 1100-103-26000-2005-00016-01-(29691) Javier Alfonso Romero Estupiñan. Vs. Ministerio del Medio Ambiente y otro

5. Pero, aún en el evento en que, de manera benévola, se acudiera a la interpretación de la demanda, encuentra la Delegada que la petición de fallo inhibitorio se mantiene, por cuanto si nos atenemos al nomen iuris del actor de entender que se trata de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la verdad es que por parte alguna se demuestra normativa y argumentalmente ni la condición por la que el demandante habría visto afectado algún

derecho que ameritara su “restablecimiento”, ni menos aún el concepto de violación. El primer defecto conduce, como se señaló en acápites anteriores a que se declare la falta de legitimación por activa; y el segundo a que se haga lo propio respecto de la ineptitud de la demanda por carecer de uno de los requisitos que se erige en parte esencial de la petición de “nulidad”, como que es allí donde se exponen las razones y motivos por los que el accionante entiende que el acto vulnera normas superiores, o se ha proferido con falta de competencia, o con violación del derecho de defensa, o de manera irregular, o mediante falsa motivación, y que determina el marco de competencia del juzgador encargado de realizar este control de legalidad, por cuanto se trata de una acción “rogada” en cuanto a su formulación, y su fundamento no puede ser dado ni por el juzgador ni por el Ministerio Público so pretexto de interpretación, que conduciría al análisis infinito de las posibles hipótesis de ilegalidad para sustituir a la parte.

6. Ahora, si la acción se enderezase hacia la de nulidad –basado en la denominación que en este sentido señala el actor en el texto de la demanda y de su aclaraciónla situación se ubica en el mismo

8 5CdeE/LJB Acción de Nulidad y Restablecimiento 1100-103-26000-2005-00016-01-(29691) Javier Alfonso Romero Estupiñan. Vs. Ministerio del Medio Ambiente y otro plano que en el segundo evento señalado en el anterior numeral, pues para este caso también se exige el señalamiento de las

normas que considere vulneradas condición que no puede entenderse cumplida con la sencilla advertencia que “Los preceptos sobre los cuales se esta versando la Acción de Nulidad y restablecimiento del Derecho están establecidos en el artículo 61 de la Ley 99 de 1993, ya que el Ministerio de Ambiente señala las zonas compatibles con las explotaciones mineras y para ello lo ha realizado mediante las resoluciones 0222/94 y sus modificatorias y ahora la 1197/04 (…) (página 54 aclaración de demanda), pues en este párrafo y en algunos otros en los que hace mención a normatividad, todo el discurso tiende a demostrar que el Ministerio sí era competente para tomar las decisiones cuestionadas, y que lo que en el fondo ocurre es que el demandante no comparte la decisión de esa Cartera de, luego de ordenar diversos estudios, no haberlos asumido en un acto administrativo que modificara el que aquí se depreca sea “modificado”.

7. Finalmente, opina el Ministerio Público, no es de recibo el planteamiento de la demandada en el sentido que como la resolución aquí demandada ya fue derogada la acción carecería de objeto, pues tal como en diversas oportunidades lo ha señalado esa Corporación: “(…) No obstante lo anterior, conforme a la doctrina reiterada de esta corporación, la derogación del acto acusado no impide el pronunciamiento sobre su legalidad, dada la necesidad de mantener el imperio del orden jurídico y restablecer la legalidad, así como de considerar los efectos que el acto haya producido durante su vigencia. En efecto, es claro que un acto administrativo

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Acción de Nulidad y Restablecimiento 1100-103-26000-2005-00016-01-(29691) Javier Alfonso Romero Estupiñan. Vs. Ministerio del Medio Ambiente y otro derogado sigue amparado por la presunción de legalidad, que sólo se desvirtúa con el pronunciamiento del juez, de lo cual resulta que el orden vulnerado no se restablece con la derogatoria del acto –que sólo surte efectos hacia el futuro–, sino con la declaración que el juez profiera sobre su legalidad, que tiene efectos ex tunc. (…) (Consejero ponente: Dr. Alier Eduardo Hernández Enríquez. 22 de marzo de 2001. Radicación número: 11001-03-26-0001994-9840-01(9840) Pero, si que bajo el entendido que a la pretensión –aunque extraña a esta jurisdicciónde “modificar” el acto demandado ya se ha allanado la administración, cualquier pedimento que en este sentido se reitere carecerá de fundamento por sustracción de materia.

8. En estas condiciones, por las razones y motivos expuestos la Procuraduría Quinta Delegada ante el Consejo de Estado depreca de la H. Corporación el proferimiento de fallo inhibitorio.

Del señor Consejero, respetuosamente,

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Procuradora Quinta Delegada ante el Consejo de Estado

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