PGN - ACCION DE REVISION - Procedencia contra acto que extingue el dominio según regulación legal

EXTINCIÓN DEL DERECHO DE DOMINIO-Ineptitud sustantiva de demanda por indebida acumulación de pretensiones INDEBIDA ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES-De nulidad de resoluciones ACCIÓN DE REVISIÓN-Procedencia contra acto que extingue el dominio según regulación legal ACCIÓN DE REVISIÓN-No admite acumulación de pretensión diferente a revisión del procedimiento administrativo según sentencia del Consejo de Estado EXTINCIÓN DEL DERECHO DE DOMINIO-No son actos de trámite los que ordenan la iniciación de este/ACCIÓN DE REVISIÓN-No procede acumulación de pretensiones de nulidad de actos iniciales que debieron demandarse en 4 meses En esta oportunidad agrega el Ministerio Público, que tan no son actos de trámite los actos que ordenan iniciar el procedimiento de extinción, que el legislador expresamente dispuso que quien pretendiera controvertir la legalidad de los mismos, debería hacer uso de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, dentro del término de los 4 meses. Como dispone la ley y lo ha precisado la jurisprudencia del Consejo de Estado, la acción de revisión agraria si bien tiene como finalidad la revisión de todo el procedimiento, procede contra la resolución que declare que sobre un fundo o parte de él se ha extinguido el derecho de dominio privado. Es tan clara la norma que no admite interpretación contraria a su propio texto, esto es, expedido el acto que pone fin al procedimiento e interpuesto el medio de control, la competencia del Consejo de Estado abarca el estudio y la revisión de todo el trámite, sin que ello pueda significar que sea

posible la revisión de legalidad de los actos que ordenaron iniciar dicho trámite, porque si contra éste no se ejerció la acción procedente de manera oportuna, la legalidad de la decisión de inicio queda incólume. De no ser así se estaría habilitando una nueva oportunidad para demandar a quien no acciona en tiempo para cuestionar la legalidad del inicio. Y, esa no es la filosofía de la acción de revisión. La ley prevé términos perentorios para accionar y la consecuencia de no hacer uso de los mismos oportunamente trae como consecuencia el fenómeno de caducidad, y con ella, la imposibilidad de desvirtuar la legalidad de los actos. Por vía de la revisión agraria se revisa el procedimiento que se inició con un acto frente al cual procedía la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que de no haber sido demandado –como sucede en el sub judice-, permanecerá en el panorama jurídico sin que pueda alegarse con posterioridad un vicio de ilegalidad para que desparezca del mundo jurídico .La revisión comprende la actuación que sigue al acto que ordena iniciar el trámite hasta que termina con el acto que dispone extinguir el derecho de dominio, pero no el acto de inicio. Concluir que cuando se demanda la revisión agraria es factible decidir sobre la legalidad de actos iniciales, sería como aceptar que los actos previos a la celebración del contrato que son pasibles de demandarse por nulidad y restablecimiento del derecho dentro de los 4 meses (art. 164 No. 2 literal c del Cpaca), puedan demandarse también en la acción contractual dentro de los 2 años siguientes a la liquidación del contrato (art. 164 No. 2 literal j ii) del Cpaca). Así como no

resulta acorde con la ley esa conclusión, no lo es tampoco que en la acción de revisión se acumulen pretensiones de nulidad de los actos iniciales que debieron demandarse dentro Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado. Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12056 Fax. 12094 de los 4 meses siguientes a la comunicación, notificación o ejecución. En virtud de lo expuesto el Ministerio Público solicita confirmar el auto impugnado. 2 Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado. Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12056 Fax. 12094

PROCURADURÍA PRIMERA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO CONCEPTO DE AUTO No. 004 / 2015

Bogotá, D.C., 13 de mayo de 2015

SEÑORES

CONSEJO DE ESTADO

SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN C

Consejera Ponente doctora OLGA MÉLIDA VALLE DE DE LA HOZ

E. S. D.

EXPEDIENTE: 46.699 (110010326000 2013 00044 01)

REVISIÓN AGRARIA – EXTINCIÓN DE DOMINIO

ACTOR: APORTES SAN ISIDRO DEMANDADO: INCODER El Ministerio Público, dentro del término del traslado del recurso de súplica interpuesto por la parte actora contra el auto que declaró la ineptitud sustantiva de la demanda por indebida acumulación de pretensiones -notificado en estrados-, solicita que el proveído se confirme, tal como lo sostuvo en el trámite de la

audiencia pública.

I. EL RECURSO 1.1. Auto recurrido. La Consejera Ponente declaró probada la excepción de inepta demanda por indebida acumulación de pretensiones de nulidad de las resoluciones 1473 de 11 de noviembre de 2008, 2266 de 5 de noviembre de 2009 y 1612 de 23 de junio de 2011, y dispuso que continuara el proceso respecto de la pretensión de revisión del acto de extinción de dominio contenido en la Resolución 2284 de 14 de noviembre de 2012 y Resolución 0166 de 8 de febrero de 2013, por la cual resolvió el recurso de reposición 1.2. El recurso. La parte actora interpuso reposición, que fue adecuado por la Magistrada a recurso de súplica, para que se revoque y se declare la competencia para estudiar la totalidad de las pretensiones. Alega que los actos iniciales no son actos de trámite, que se prevé la acción de revisión de toda la actuación administrativa que da inicio a un proceso de extinción de derecho de dominio, que no solo se puede pronunciar sobre el acto de fondo y no estudiar los actos de inicio de trámite, que la acción de revisión no es de restablecimiento del derecho sino únicamente de nulidad y de revisión de legalidad del trámite.

II.- CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO En concepto del Ministerio Público el auto recurrido se debería confirmar, por cuanto las pretensiones de nulidad de las resoluciones de los actos que ordenaron 3 Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado. Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12056 Fax. 12094

dar inicio al trámite de extinción de dominio se encuentran indebidamente acumuladas. Como manifestara el Ministerio Público en la audiencia Inicial al proponer la indebida acumulación de pretensiones y oponerse al recurso de la parte actora, la Ley 160 de 1994, en el capítulo XI, reguló lo relativo a la Extinción del dominio de tierras incultas, señalando en el art. 531 la procedencia de la acción de revisión CONTRA EL ACTO QUE EXTINGUE EL DOMINIO. y en el art. 64, las acciones contenciosas, contra los ACTOS QUE ORDENAN INICIAR EL TRÁMITE2; que el Consejo de Estado es competente para conocer en única instancia de los dos medios de control3, los cuales deben interponerse dentro del término que fija la ley, la de nulidad y restablecimiento del derecho dentro de los 4 meses y la de revisión dentro de los 15 días siguientes4 Se adujo también que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que la acción de revisión es especialísima y que no es pasible de acumulación de pretensión diferente a la revisión del procedimiento administrativo5 y que, conforme al art. 165 del Cpaca la acumulación tampoco procedería porque la 1 Art. 53.- Contra la resolución que declare que sobre un fundo o parte de él se ha extinguido el derecho de dominio privado sólo proceden el recurso de reposición, dentro de los cinco (5) días siguientes a su notificación, y la acción de revisión ante el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en única instancia, según lo previsto en el numeral 8o. del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo. Durante los quince (15) días

siguientes a su ejecutoria permanecerá en suspenso la ejecución de la resolución que dicte el Instituto, con el objeto de que los interesados soliciten en dicho término la revisión de la providencia.” 2 Art. 54. Contra las resoluciones que inician las diligencias administrativas señaladas en los Capítulos X y XI de la presente Ley procederá el recurso de reposición por la vía gubernativa y las acciones contencioso administrativas.” 3Cpaca.

ARTÍCULO 149. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA.

9. De la nulidad con restablecimiento, contra los actos administrativos expedidos por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, o la entidad que haga sus veces, que inicien las diligencias administrativas de extinción del dominio; clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos.

10. De la revisión contra los actos de extinción del dominio agrario, o contra las resoluciones que decidan de fondo los procedimientos sobre clarificación, deslinde y recuperación de baldíos.

4 Cpaca. ARTÍCULO 164. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada: (...)

2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (...) d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales; (...) f) Cuando se pretenda la revisión de los actos de extinción del dominio agrario o la de los que decidan de fondo los

procedimientos de clarificación, deslinde y recuperación de los baldíos, la demanda deberá interponerse dentro del término de quince (15) días siguientes al de su ejecutoria. Para los terceros, el término de caducidad será de treinta (30) días y se contará a partir del día siguiente al de la inscripción del acto en la correspondiente Oficina de Instrumentos Públicos; 5 El CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, en sentencia de 22 de julio de dos mil nueve (2009). Radicación número: 11001-03-26-000-2001-00048-01(21138); SECCION TERCERA - SUBSECCIÓN B - Consejero ponente: STELLA CONTO DIAZ DEL CASTILLO, sentencia de 11 de abril de 2014.

Radicación número: 11001-03-26-000-2007-00083-00(34911). -Actor: UNION DE CULTIVADORES DE PALMA DE ACEITE EN EL URABA -URAPALMA S.A. Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL-; SECCION TERCERA - SUBSECCION C -Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO, sentencia de 5 de julio de dos

2012. Radicación número: 11001-03-26-000-1993-08442-01(ACUM 8442 - 8338). -Actor: ALVARO ERNESTO DUARTE

MORA; BANCO DE BOGOTA. Demandado: INCORA

4 Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado. Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12056 Fax. 12094

acción para demandar las pretensiones que ordenaron iniciar el procedimiento estaba caducada para la fecha de presentación de la demanda. En esta oportunidad agrega el Ministerio Público, que tan no son actos de trámite los actos que ordenan iniciar el procedimiento de extinción, que el legislador expresamente dispuso que quien pretendiera controvertir la legalidad de los mismos, debería hacer uso de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, dentro del término de los 4 meses. Como dispone la ley y lo ha precisado la jurisprudencia del Consejo de Estado, la acción de revisión agraria si bien tiene como finalidad la revisión de todo el procedimiento, procede contra la resolución que declare que sobre un fundo o parte de él se ha extinguido el derecho de dominio privado. Es tan clara la norma que no admite interpretación contraria a su propio texto, esto es, expedido el acto que pone fin al procedimiento e interpuesto el medio de control, la competencia del Consejo de Estado abarca el estudio y la revisión de todo el trámite, sin que ello pueda significar que sea posible la revisión de legalidad de los actos que ordenaron iniciar dicho trámite, porque si contra éste no se ejerció la acción procedente de manera oportuna, la legalidad de la decisión de inicio queda incólume. De no ser así se estaría habilitando una nueva oportunidad para demandar a quien no acciona en tiempo para cuestionar la legalidad del inicio. Y, esa no es la filosofía de la acción de revisión. La ley prevé términos perentorios para accionar y la consecuencia de no hacer uso de los mismos oportunamente trae como consecuencia el fenómeno de caducidad, y con ella, la imposibilidad de desvirtuar

la legalidad de los actos. Por vía de la revisión agraria se revisa el procedimiento que se inició con un acto frente al cual procedía la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que de no haber sido demandado –como sucede en el sub judice-, permanecerá en el panorama jurídico sin que pueda alegarse con posterioridad un vicio de ilegalidad para que desparezca del mundo jurídico. La revisión comprende la actuación que sigue al acto que ordena iniciar el trámite hasta que termina con el acto que dispone extinguir el derecho de dominio, pero no el acto de inicio. Concluir que cuando se demanda la revisión agraria es factible decidir sobre la legalidad de actos iniciales, sería como aceptar que los actos previos a la celebración del contrato que son pasibles de demandarse por nulidad y restablecimiento del derecho dentro de los 4 meses (art. 164 No. 2 literal c del Cpaca), puedan demandarse también en la acción contractual dentro de los 2 años siguientes a la liquidación del contrato (art. 164 No. 2 literal j ii) del Cpaca). Así como no resulta acorde con la ley esa conclusión, no lo es tampoco que en la acción de revisión se acumulen pretensiones de nulidad de los actos iniciales que debieron demandarse dentro de los 4 meses siguientes a la comunicación, notificación o ejecución. 5 Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado. Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12056 Fax. 12094

III. CONCLUSIÓN En virtud de lo expuesto el Ministerio Público solicita confirmar el auto impugnado.

De los señores consejeros, respetuosamente,

FRANCISCO MANUEL SALAZAR GÓMEZ

Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado

PHM / FMSG

6 Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado. Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12056 Fax. 12094