PGN - ACCION POPULAR - Procedencia contra providencias judiciales según la jurisprudencia del consej

ACCION POPULAR-Contra providencia judicial que negó petición de levantamiento de embargo y secuestro de un bien de uso público ACCION POPULAR-Procedencia contra providencias judiciales ACCION POPULAR-Procedencia ACCION POPULAR-Marco constitucional ACCION POPULAR-Marco legal ACCION POPULAR-Definión legal El artículo 2° de la Ley 472 de 1998, que desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política, respecto al ejercicio de las acciones populares, las define como medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos que se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los citados derechos o restituir las cosas a su estado anterior, en caso de ser posible. Las acciones populares proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos (art. 9°, ibíd.). Si bien los jueces son autoridades públicas y sus acciones u omisiones pueden, en principio, violar o amenazar los derechos e intereses colectivos, el artículo 9º de la Ley 472 de 1998 debe interpretarse a la luz de consideraciones constitucionales de mayor calado. La Constitución menciona las acciones populares en dos ocasiones. Lo hace en el artículo 88 cuando defiere a la ley la regulación de las mismas (pero sin indicar contra qué tipos de actos u omisiones proceden) y en el artículo 282.5., el cual atribuye al Defensor del Pueblo la función de interponer acciones populares en asuntos de su competencia. Luego, el ámbito

de procedencia de las acciones populares no se fijó en el nivel constitucional. ACCION POPULAR-Procedencia contra providencias judiciales según la jurisprudencia del consejo de estado Al referirse a la procedencia de la acción popular contra decisiones judiciales, el Consejo de Estado tiene una línea jurisprudencial consolidada, de que no hay lugar a ella porque permitirlo atentaría contra los principios constitucionales de autonomía de independencia y autonomía de los jueces, y contra la cosa juzgada y seguridad jurídica, que son principios fundamentales del Estado de Derecho; permitirlo implicaría poner al juez popular en un plano de superioridad respecto de los demás jueces de la República, incluyendo el juez de constitucionalidad, lo que dislocaría el funcionamiento de la Rama Judicial. 2 Concepto 168-E-2019-590735 Bogotá D.C., 3 de noviembre de 2020 Señores

MAGISTRADOS DEL CONSEJO DE ESTADO

Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera

E. S. D.

Consejero Ponente: Doctor OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Referencia: 76001-23-33-000-2018-01056-01

Asunto: Acción Popular –Bienes de uso público

Actor: MUNICIPIO DE ANSERMANUEVO (V. DEL C.) Demandado: JUZGADO LABORAL DEL CIRCUITO DE CARTAGO De conformidad con lo dispuesto en los artículos 277, numerales 1, 3 y 7 de la Constitución Política; 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; 30, 37 y 44 del Decreto 262 del 2000; Decreto 1408 de

2019 y las Resoluciones 425 y 460 de 2019, expedidos por el Procurador General de la Nación, esta agencia del Ministerio Público procede a emitir concepto dentro del trámite de la segunda instancia en el asunto de la referencia.

ANTECEDENTES

1. Previos a la acción popular.

a. La Sra. Doris Mejía López, en su condición de exgerente del Parque Recreacional del municipio de Ansermanuevo presentó contra la Corporación para la Recreación Popular de Ansermanuevo una demanda laboral, la cual le fue resuelta favorablemente. b. 2. Para hacer efectiva la sentencia a su favor la Sra. Mejía López promovió una acción ejecutiva contra el municipio, en la cual solicitó medida cautelar de embargo y secuestro sobre un predio identificado con la matrícula inmobiliaria No. 375-64362 de la Oficina de Instrumentos Públicos de Cartago, de propiedad de la Corporación para la Recreación Popular de Ansermanuevo, que es una entidad sin ánimo de lucro, constituida con activos aportados por el departamento del Valle del Cauca, el municipio de Ansermanuevo y en menor grado por particulares. El predio está destinado al parque recreacional y al estadio municipales, y aparentemente las obras ya habían iniciado. c. 3. El Juzgado Laboral del Circuito de Cartago libró mandamiento de pago mediante el auto interlocutorio No. 795 del 22 de noviembre de 2012, en el cual decretó el embargo del inmueble mencionado. El embargo fue reiterado por el Juzgado con el auto interlocutorio No. 337 del 6 de mayo de 2014. Por

medio del auto No. 272 del 22 de abril de 2015 el mismo Juzgado Laboral Procuraduría Sexta Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 15-80 Piso 19 Tel.:5 87 87 50 ext. 11931 www.procuraduria.gov.co 3 decretó el secuestro del inmueble y comisionó al Juzgado Promiscuo Municipal de Ansermanuevo para la práctica, la cual tuvo lugar el 13 de agosto de 2015. El 25 de julio de 2018 el alcalde municipal de Ansermanuevo solicitó el levantamiento de la medida cautelar de embargo y secuestro por haber recaído sobre un bien de uso público. Esta petición fue denegada mediante el auto No. 0486 del 22 de agosto de 2018.

2. La acción popular. El actor inició acción popular contra el Juzgado Laboral del Circuito de Cartago para que éste levante el secuestro sobre el inmueble varias veces mencionado. Sustentó la pretensión es que este predio hace parte del espacio público conforme a lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley 9 de 1989, modificado por la Ley 388 de 1997, y también se trata de un bien de uso público que hace parte del patrimonio público. Los bienes de uso público no eran embargables, según dispuso el artículo 684 numerales 1 y 2 del Código de Procedimiento Civil. Una norma similar a esta aparece en el artículo 594 del

Código General del Proceso.

3. La sentencia de primera instancia. El Tribunal Administrativo del Valle del CaucaSala Segunda de Decisión Oral profirió el 12 de julio de 2019 la sentencia

de primera instancia No. 134. En ésta, fija el problema jurídico así: …si la acción popular es procedente para controvertir la decisión judicial proferida por el Juzgado Laboral del Circuito de Cartago, a través de la cual se decretó una medida cautelar de embargo y secuestro sobre el bien inmueble identificado con la matrícula inmobiliaria No. 375-64362, de propiedad de la Corporación para la Recreación Popular de ANSERMANUEVO-VALLE, el cual presuntamente es de uso público. Finalmente, niega las pretensiones del actor porque, con sustento en copiosa jurisprudencia del Consejo de Estado, estima que la acción popular no procede contra las providencias judiciales: En vista de lo anterior [que el objeto de esta acción es controvertir unas providencias adoptadas en el marco de la independencia y autonomía que la Constitución garantiza a los jueces en cada una de sus especialidades], es claro para la Sala que la presente acción popular se torna improcedente, toda vez que la misma no se encuentra instituida como mecanismo ordinario o natural para controvertir providencias judiciales, como en efecto ocurre en el presente asunto… Aunado a lo anterior, debe decirse que de acuerdo con las pruebas aportadas al plenario, se vislumbra que la actora no ha hecho uso de los medios de impugnación establecidos en el Código General del Proceso y en el Código Procesal de Trabajo, para controvertir las decisiones que afectan sus intereses pues no se observa que en el trámite de la ejecución se hayan recurrido, en procura de que las misma sean estudiadas por el superior.

4. El recurso de apelación. El actor hizo uso del recurso de apelación, alegando

que hubo error judicial en la sentencia, puesto ella se centró en establecer que la acción popular no constituye mecanismo jurídico para controvertir decisiones judiciales, dejando de lado el estudio de si se trata o no de un bien de uso público… Sugiere que la acción popular debe proceder contra las sentencias judiciales por analogía con la acción de tutela en el caso del error judicial. El fallo Procuraduría Sexta Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 15-80 Piso 19 Tel.:5 87 87 50 ext. 11931 www.procuraduria.gov.co 4 recurrido no resolvió el problema jurídico planteado porque omitió considerar que esta acción no es subsidiaria de otras acciones, no es de carácter residual, ni está sujeta a término de caducidad. En este caso el juez laboral no era el juez natural del proceso. Cita como precedente vulnerado una sentencia de la Sala Plena del Consejo de Estado de fecha 13 de febrero de 2018 la cual concilia las dos situaciones “garantizar el principio de la cosa juzgada, y a su vez proteger los bienes de uso público del Estado y razón de ser de la cosa juzgada”. Dice que las características de la acción popular incluyen que es principal (a diferencia de la tutela, que es residual), y que es actual, no pretérita. Con sustento en estas consideraciones solicita que el Consejo de Estado deje sin efecto el fallo de instancia y, en su lugar, conceda las pretensiones de la demanda. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO En los términos de la apelación se debe establecer si la decisión del Juzgado Laboral del Circuito de Cartago de someter a medida cautelar de embargo y secuestro un

inmueble de propiedad de la Corporación para la Recreación Popular de Ansermanueva, es susceptible de ser revisada en el contexto de una acción popular como la presente. De ser así, habrá de establecerse si esta decisión vulneró o amenazó los derechos e intereses colectivos al goce del espacio público, a la utilización de bienes de uso público y a la defensa del patrimonio público.

1. Procedencia de la acción popular contra providencias judiciales.

El artículo 2° de la Ley 472 de 1998, que desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política, respecto al ejercicio de las acciones populares, las define como medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos que se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los citados derechos o restituir las cosas a su estado anterior, en caso de ser posible. Las acciones populares proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos (art. 9°, ibíd.). Si bien los jueces son autoridades públicas y sus acciones u omisiones pueden, en principio, violar o amenazar los derechos e intereses colectivos, el artículo 9º de la Ley 472 de 1998 debe interpretarse a la luz de consideraciones constitucionales de mayor calado. La Constitución menciona las acciones populares en dos ocasiones. Lo hace en el artículo 88 cuando defiere a la ley la regulación de las mismas (pero sin indicar contra qué tipos de actos u omisiones proceden) y en el artículo 282.5., el cual atribuye al Defensor del Pueblo la función de interponer acciones populares en

asuntos de su competencia. Luego, el ámbito de procedencia de las acciones populares no se fijó en el nivel constitucional. Al referirse a la procedencia de la acción popular contra decisiones judiciales, el Consejo de Estado tiene una línea jurisprudencial consolidada, de que no hay lugar a ella porque permitirlo atentaría contra los principios constitucionales de autonomía de independencia y autonomía de los jueces, y contra la cosa juzgada y seguridad jurídica, que son principios fundamentales del Estado de Derecho; permitirlo implicaría poner al juez popular en un plano de superioridad respecto de los demás Procuraduría Sexta Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 15-80 Piso 19 Tel.:5 87 87 50 ext. 11931 www.procuraduria.gov.co 5 jueces de la República, incluyendo el juez de constitucionalidad, lo que dislocaría1 el funcionamiento de la Rama Judicial.

2. El caso presente.

Estos razonamientos mantienen su vigor, y no se evidencia motivo para que deban ser abandonados en este caso. Al haber acogido a una línea jurisprudencial consolidada y pacífica, la providencia impugnada está por encima de la tacha formulada por el apelante. Como dijo el a quo, en este caso no consta que se haya hecho uso de los medios de impugnación previstos en la ley para controvertir las decisiones objetadas, por lo cual mal podría pretenderse ahora subsanar esta deficiencia en la gestión procesal mediante el uso de una acción inconducente para los fines que se persiguen. El único argumento del recurrente es que el Tribunal no se pronunció de fondo sobre

las pretensiones de una acción que (en su criterio) era procedente. Pero, como las acciones populares no proceden contra decisiones judiciales, no correspondía al a quo resolver esta de fondo. El apelante cita una sentencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, de fecha 13 de febrero de 2018 (C.P. William Hernández Gómez), la cual versa sobre acciones populares contra actos administrativos, asunto distinto del que aquí se debate y que no presenta inconvenientes en su entendimiento. El Ministerio Público considera que los soportes conceptuales de la jurisprudencia conforme a la cual mediante las acciones populares no pueden impugnarse o dejarse sin efecto las decisiones judiciales, se mantienen, por lo que no hay razón para que el Consejo de Estado la modifique en el caso que nos ocupa. En suma, esta agencia del Ministerio Público encuentra que el fallo apelado tiene pleno soporte en precedentes vinculantes del Consejo de Estado, los cuales gravitan sobre fundamentos muy sólidos y que no es del caso desarraigar para atender este caso puntual. Por las anteriores razones, esta agencia del Ministerio Público solicita respetuosamente a la Honorable Sala confirmar el fallo apelado. Señores Consejeros, con toda atención, 1 Ver, entre otras, las siguientes sentencias de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado: Sección Tercera, sentencia 31 de marzo del 2005, Expediente 02753, actor: municipio de Rionegro, C.P. Ramiro Saavedra Becerra; Sección Tercera, auto del 16 de junio de 2005. C.P. María

Helena Giraldo López. Rad. No. 25000-23-27-000-2005-00162-01 (AP); Sección Tercera sentencia del 27 de julio de 2005, C.P.: Ramiro Saavedra Becerra. Rad. No. 07001 23 31 000 2003 AP (00002) 03, actor: Iván Danilo León Lizcano; Sección Primera, sentencia del 27 de mayo de 2010, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. Rad. No. 05001-23-31-000-2005-03516-01 (AP); Sección Primera, sentencia del 22 de marzo de 2013, C.P. Guillermo Vargas Ayala. Rad. No. 25000-23-31-000-2010-0068301(AP); Sección Tercera, Subsección A, auto del 12 de febrero de 2014. C.P. Mauricio Fajardo Gómez. Rad. No. 20001-23-33-000-2013-00221-01 (AP); Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 4 de abril de 2016. C.P. Guillermo Sánchez Luque. Rad. No. 85001-23-31-000-2012-00139-01 (AP). Procuraduría Sexta Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 15-80 Piso 19 Tel.:5 87 87 50 ext. 11931 www.procuraduria.gov.co 6

ANTONIO JOSÉ NÚÑEZ TRUJILLO

Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado

Proyectó: Antonio José Núñez

Procuraduría Sexta Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 15-80 Piso 19 Tel.:5 87 87 50 ext. 11931 www.procuraduria.gov.co