PGN - ACCION POPULAR - Proteger el derecho colectivo a la prevención de desastres

ACCIÓN POPULAR-Proteger el derecho colectivo a la prevención de desastres COMPETENCIA-Para conocer de la acción popular Por consiguiente, la competencia se asignó a los jueces administrativos y civiles en primera instancia y a los Tribunales contencioso administrativo o la sala civil según se trate y hasta que entren a funcionar los primeros designó a los tribunales administrativos y en segunda instancia al Consejo de Estado. IMPEDIMENTO-Para conocer de la acción popular El Tribunal Administrativo de Caldas mediante auto del 25 de junio de 2013 se declaró impedido para conocer de la acción popular que instauró el señor…, teniendo en cuenta que presentaron denuncio penal en su contra, por los delitos de injuria y calumnia. Presupuesto que encuadra en el numeral 8º del artículo 150 de CPC, en consecuencia, el secretario de la corporación le remitió a la sala plena del Consejo de Estado para que resolviera lo pertinente. Corporación que declaró fundado el impedimento a través de la providencia el 28 de agosto de 2013, por ende, ordenó que se surtiera el respectivo sorteo de conjueces para que continuara con el trámite de la actuación (…). El Tribunal Administrativo de Descongestión de Caldas avocó el conocimiento del proceso atendiendo la decisión de la Presidenta de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Caldas, contenida en el oficio PSA12-1992 del 10 de octubre de 2012, a través de la cual le comunicó al Presidente del Tribunal Administrativo que los magistrados de descongestión que no se encontraran impedidos debían continuar con el trámite de la acción popular y en ese orden, admitió la demanda

(20-21). COMPETENCIA-La tenía el Tribunal de Descongestión de Caldas para tomar la decisión del caso Por consiguiente, considera esta agencia fiscal que la asignación que hizo la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura a los magistrados de descongestión del departamento de Caldas se ajusta al ordenamiento jurídico, pues son del mismo nivel y categoría que los magistrados que se declararon impedidos; y si bien, el Consejo de Estado ordenó nombrar conjueces para reemplazarlos, lo cierto es que existiendo un tribunal provisional, alterno con la misma jurisdicción y competencia podía conocer del trámite del asunto, máxime que estas corporaciones se crearon precisamente para evacuar los procesos y agilizar la administración de justicia. De manera que el Tribunal de Descongestión de Caldas si era competente para tomar la decisión, pues está asignada por el artículo 16 de la Ley 472 de 1998, por tanto, es evidente que se garantizó el principio de imparcialidad y el debido proceso en la actuación contencioso administrativa. ACCIÓN POPULAR-Definición/ACCIÓN POPULAR-Mecanismo para que prospere 2 La acción popular se consagró, entre otros, aspectos como un medio procesal que permite la protección de los derechos e intereses colectivos, por ende, con su ejercicio se busca evitar el daño, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos o la restitución de las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. …, se advierte que para que prospere la acción popular, las partes interesadas deben demostrar que con la acción u omisión de las autoridades responsables se vulneraron

los intereses y derechos colectivos que aducen, esto es, que no se garantizó la seguridad y la prevención de desastres previsible técnicamente, por la no realización de los estudios sísmicos requeridos en el inmueble donde funciona el juzgado promiscuo del municipio de Supía (Caldas). AMENAZA SÍSMICA-Definición AMENAZA SÍSMICA-Deber de las autoridades de realizar los estudios de vulnerabilidad sobre las construcciones existente AMENAZA SÍSMICA-Hay que cumplir con los estudios exigidos para garantizar el derecho colectivo a la prevención de desastres …, al revisar el material probatorio se advierte que la alcaldía de Supía sí realizó el estudio técnico sísmico, y dentro de las conclusiones se resaltan las siguientes:… En consecuencia, esta agencia fiscal observa que la alcaldía de Supía sí tomó las medidas necesarias para resolver el riego del siniestro natural del edificio donde funciona el juzgado promiscuo, que atentaba contra la seguridad y la vida de las personas que laboran en el Juzgado Promiscuo, pues realizó el estudio técnico sísmico de su estructura y con base en las conclusiones que derivaron del mismo, decidió construir un nuevo edificio con la colaboración del Ministerio de Justicia. 3

PROCURADURÍA SEGUNDA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

CONCEPTO No. 61-2015

IUS 2015-42548 23 de febrero de 2015

HONORABLES CONSEJEROS DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

CONSEJERO PONENTE. GUILLERMO VARGAS AYALA

E S. D.

REFERENCIA : EXPEDIENTE No.17001233300020130029602

DEMANDANTE : JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA Y OTROS

DEMANDADO : DIRECTOR EJECUTIVO DEL CONSEJO

SUPERIOR DE LA JUDICATURA-MUNICIPIO DE SUPIA-CALDAS

PRETENSIÓN : ACCIÓN POPULAR ASUNTO : APELACIÓN DE SENTENCIA Procede esta agencia del Ministerio Público dentro de la oportunidad legal, a rendir su concepto en el proceso que conoce la Sección Primera del Honorable Consejo del Estado, en virtud del recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia del 3 de julio de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas que decidió sobre las pretensiones incoadas en la demanda.

1. ANTECEDENTES La parte actora instauró acción popular contra el municipio de Supia Caldas para que se ordene la protección de los derechos e intereses colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente en los términos del literal l) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998.

Igualmente, se ordene a quien corresponda se tomen las medidas administrativas y operativas para la ejecución a corto plazo de los 4 estudios de vulnerabilidad sísmica determinados como obligatorios para las edificaciones indispensables y atención a la comunidad, en particular para las edificaciones en donde operan los diferentes juzgados en el municipio. Pidió que en el evento de que se llegue a un pacto de cumplimiento entre las partes, se nombre a una persona natural o jurídica para que vigile y asegure la ejecución de lo pactado en la audiencia a que

refiere el artículo 27 de la Ley 472 de 1998. También solicitó que se le ordene pagara a las entidades accionadas el incentivo a que haya lugar, de conformidad con el artículo 34 de la Ley 472 de 1998 y se ordene su pago a cargo de los demandados y se apliquen los artículos 2359 y 2360 CC a mi favor. 1.2. HECHOS. 1.2.1 El Consejo Superior de la Judicatura es una persona jurídica de derecho público con autonomía administrativa y representada por el Director Ejecutivo y el ente territorial representado por el alcalde del municipio de Supia. 1.2.2. El municipio de Supia se encuentra localizado en una zona de alto riesgo sísmico, por tanto, de conformidad el artículo 54 de la Ley 400 de 1997, existe un plazo de 3 años contados a partir de su vigencia para evaluar la vulnerabilidad sísmica de las construcciones existentes, cuyo uso las clasifique como edificaciones indispensables y de atención a la comunidad. 1.2.3. En el ente territorial funciona el palacio de justicia o inmueble donde se presta el servicio el juzgado promiscuo de Supía. 5 1.2.4. La Rama Judicial no ha efectuado los estudios de vulnerabilidad sísmica de las construcciones de uso indispensable y a la fecha de presentación de la demanda se encuentra vencido el término para tal efecto.

2. CONCEPTO DE VIOLACIÓN El accionante invocó como fundamento de derecho el artículo 1º y 54 de la Ley 400 de 1997, numerales A.2.5.1 Grupo IVedificaciones indispensables, literal c) y A.2.5.1.2., Grupo IIIedificaciones de

atención a la comunidad, Decreto 34 de 19999, Decreto 2809 de 2000, Decreto 52 de 2002. El actor solicita la protección de los derechos e intereses colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, en los términos del literal l) del artículo 472 de 1998, porque a su juicio el Consejo Superior de la judicatura omitió realizar los estudios de sismo resistencia del terreno en el que se encuentra ubicado el palacio de justicia, donde funcionan los juzgados del municipio de Supía (Caldas), a pesar de que la zona está catalogada de alto riesgo.

3. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El apoderado de la Dirección Ejecutiva del Consejo Superior de la Judicatura argumentó que al accionante no le asiste la razón, por cuanto, si bien, el servicio de administración de justicia es por su naturaleza una función pública, no es menos cierto que, la clasificación que consagra el artículo 4º de la Ley 400 de 1997 sobre las edificaciones denominadas indispensables para la comunidad no comprende los inmuebles donde funcionan los juzgados, pues la disposiciones las restringe únicamente a los destinados a la atención 6 de emergencias, el mantenimiento de la salud y la seguridad de las personas.

Señaló que de acuerdo con el ordenamiento jurídico las entidades estatales les está permitido contratar bienes o servicios a través de cualquier modalidad consagrada en la ley civil o comercial, siempre y cuando se garantice el cumplimiento de su objeto y los fines del Estado, dentro de los cuales se encuentra la efectiva administración de justicia, que no puede verse interrumpido por decisiones

caprichosas u omisiones de las autoridades administrativas. Agregó que en gracia de discusión sí fueran necesarios los estudios técnicos en los términos de la Ley 400 de 1997, dada la importancia que reviste el derecho colectivo a la prevención de desastres previsibles técnicamente, la entidad no es propietaria del inmueble, en consecuencia, si se llega a ordenar la protección del derecho colectivo, se debe definir con exactitud a quien le corresponde su realización, por los altos costos que conlleva tanto su implementación como el posterior reforzamiento del bien. Para finalizar señaló que el demandante no cumplió con la carga de la prueba de conformidad con el artículo 30 de la Ley 472 de 1998, porque no demostró que la entidad este vulnerando el derecho colectivo a que refiere para concluir que está obligado a realizar los estudios técnicos que menciona. Propuso la excepción de carencia de la presunta vulneración de del derecho colectivo a la prevención de desastres. 3.2. Por su parte, la Alcaldesa de Supía (Caldas) manifestó que las pretensiones carece de fundamento fáctico jurídico y legal, ya que el inmueble donde presta sus servicios el único juzgado promiscuo del 7 municipio si tiene los estudios de vulnerabilidad de acuerdo con la normatividad vigente; y adicionalmente, porque el responsable de su realización es la Rama Judicial de quien depende el despacho administrativa y funcionalmente y no del ente territorial. Informó que en la actualidad se está construyendo el palacio de justicia del municipio de Supía, inmueble donde funcionara el Juzgado Promiscuo, por ende, no existe obligación de realizar los

estudios mencionados, pues con la obra se soluciona lo concerniente al riesgo en el que se encuentran los servidores ubicados en este terreno. Propuso las excepciones de inexistencia de la obligación para el ente territorial y ausencia de amenaza o vulneración de derechos colectivos.

4. FALLO DE INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Caldas negó la suplicas de la demanda, porque, consideró que si bien, la entidad estaba obligada a realizar los estudios sísmicos al edificio donde funciona el juzgado promiscuo de Supía, por estar clasificado como indispensable y de atención a la comunidad de conformidad con el artículo 54 de la Ley 400 de 1997, el municipio de Supía los realizó; y con base en ellos, inició la construcción de un nuevo edificio como quedó plasmado en el acta del 5 de noviembre de 2013, pues se indica que el 5 de noviembre de 2013 tenía un 60.17% de evolución, con una proyección para terminarla en el mes de enero de 2014.

Advirtió que la nueva construcción cuenta con los estudios y diseños antisísmicos y demás exigencias conexas de acuerdo con la normatividad vigente, razón por la cual, las entidades involucradas sí 8 han tomados las medidas requeridas para garantizar el derecho colectivo a la prevención de desastres. A su juicio el demandante no tiene derecho al incentivo que reclama porque la Ley 1425 de 2010 derogó los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 y los artículos 2359 y 2360 del CC que lo consagraba, toda vez, que las acciones populares contra entidades públicas se rigen por el Código Contencioso Administrativo y no por las normas

de derecho privado.

3. RECURSO DE APELACIÓN La parte actora apeló la decisión que negó las pretensiones de la demanda y argumentó que el proceso está viciado de nulidad por falta de competencia, pues no se designaron conjueces como lo ordenó el Consejo de Estado, al tenor de lo dispuesto por el artículo 305 de la Ley 1437 de 2011, no se vinculó al propietario del inmueble para que se pronunciara sobre el tema de los estudios y tampoco se le comunicó a la comunidad sobre el ejercicio de la acción a través de un medio masivo de información.

Señaló que no es cierto que existan los estudios sísmicos como lo menciona el a-quo, pues no se allegaron al proceso en físico sino en CD, razón por la cual no se puede afirmar que esté garantizado el derecho colectivo de prevención de desastres como lo consideró el aquo. OPINIÓN DE LA PROCURADURÍA El problema jurídico se circunscribe a determinar si el Tribunal Administrativo de Descongestión de Caldas era competente para 9 conocer de la acción popular instaurada en el presente proceso, y una vez resuelto revisar sí procedía o no proteger el derecho colectivo a la prevención de desastres. La parte actora alega la nulidad de la actuación por falta de competencia, pues una vez los magistrados el Tribunal Administrativo de Caldas se declararon impedidos para conocer de la acción popular, se repartió entre los magistrados de descongestión, a pesar de que el Consejo de Estado consideró que en estos eventos se tenía que nombrar Conjueces. El artículo 16 de la Ley 472 de 1998 sobre la competencia para

conocer de la acción popular consagra: “Artículo 16º.- Competencia. De las Acciones Populares conocerán en primera instancia los jueces administrativos y los jueces civiles de circuito. En segunda instancia la competencia corresponderá a la sección primera del Tribunal Contencioso Administrativo o a la Sala Civil del Tribunal de Distrito Judicial al que pertenezca el Juez de primera instancia. Será competente el juez del lugar de ocurrencia de los hechos o el del domicilio del demandado a elección del actor popular. Cuando por los hechos sean varios los jueces competentes, conocerá a prevención el juez ante el cual se hubiere presentado la demanda. Parágrafo.- Hasta tanto entren en funcionamiento, los juzgados administrativos, de las acciones populares interpuestas ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa conocerán en primera instancia los Tribunales Contencioso Administrativos y en segunda instancia el consejo de Estado.” Por consiguiente, la competencia se asignó a los jueces administrativos y civiles en primera instancia y a los Tribunales contencioso administrativo o la sala civil según se trate y hasta que entren a funcionar los primeros designó a los tribunales administrativos y en segunda instancia al Consejo de Estado. 10 El Tribunal Administrativo de Caldas mediante auto del 25 de junio de 2013 se declaró impedido para conocer de la acción popular que instauró el señor Javier Elías Arias Idarraga, teniendo en cuenta que presentaron denuncio penal en su contra, por los delitos de injuria y calumnia. Presupuesto que encuadra en el numeral 8º del artículo 150 de CPC, en consecuencia, el secretario de la corporación le remitió a la sala plena del Consejo de Estado para que resolviera lo

pertinente. Corporación que declaró fundado el impedimento a través de la providencia el 28 de agosto de 2013, por ende, ordenó que se surtiera el respectivo sorteo de conjueces para que continuara con el trámite de la actuación (folios 5-14-15). El Tribunal Administrativo de Descongestión de Caldas avocó el conocimiento del proceso atendiendo la decisión de la Presidenta de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Caldas, contenida en el oficio PSA12-1992 del 10 de octubre de 2012, a través de la cual le comunicó al Presidente del Tribunal Administrativo que los magistrados de descongestión que no se encontraran impedidos debían continuar con el trámite de la acción popular y en ese orden, admitió la demanda (20-21). Por consiguiente, considera esta agencia fiscal que la asignación que hizo la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura a los magistrados de descongestión del departamento de Caldas se ajusta al ordenamiento jurídico, pues son del mismo nivel y categoría que los magistrados que se declararon impedidos; y si bien, el Consejo de Estado ordenó nombrar conjueces para reemplazarlos, lo cierto es que existiendo un tribunal provisional, alterno con la misma jurisdicción y competencia podía conocer del trámite del asunto, máxime que estas corporaciones se crearon precisamente para evacuar los procesos y agilizar la administración de justicia. 11 De manera que el Tribunal de Descongestión de Caldas si era competente para tomar la decisión, pues está asignada por el artículo 16 de la Ley 472 de 1998, por tanto, es evidente que se garantizó el

principio de imparcialidad y el debido proceso en la actuación contencioso administrativa. ACCIÓN POPULAR La acción popular se consagró, entre otros, aspectos como un medio procesal que permite la protección de los derechos e intereses colectivos, por ende, con su ejercicio se busca evitar el daño, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos o la restitución de las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. Dentro de los derechos e intereses colectivos que relaciona el artículo 4º de la ley 472 de 1998 está el siguiente: (…) “l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. (…)” Así mismo, se advierte que para que prospere la acción popular, las partes interesadas deben demostrar que con la acción u omisión de las autoridades responsables se vulneraron los intereses y derechos colectivos que aducen, esto es, que no se garantizó la seguridad y la prevención de desastres previsible técnicamente, por la no realización de los estudios sísmicos requeridos en el inmueble donde funciona el juzgado promiscuo del municipio de Supía (Caldas). Ahora bien, el artículo 4º de la Ley 400 de 1997 define la amenaza sísmica como: 12 “Amenaza sísmica. Es el valor esperado de futuras acciones sísmicas en el sitio de interés y se cuantifica en términos de una aceleración horizontal del terreno esperada, que tiene una probabilidad de excedencia dada en un lapso de tiempo predeterminado.” Por su parte, el artículo 54 ibídem consagra el deber de las autoridades de realizar los estudios de vulnerabilidad sobre las

construcciones existentes, cuya clasificación corresponda a edificaciones indispensables y atención a la comunidad que se encuentren en zonas de amenaza sísmica: “A las construcciones existentes cuyo uso las clasifique como edificaciones indispensables y de atención a la comunidad, localizada en zonas de amenaza sísmica alta e intermedia, se les debe evaluar su vulnerabilidad sísmica, de acuerdo con los procedimientos que habrá de incluir el Título A de la reglamentación, en un lapso no mayor de tres (3) años contados a partir de la vigencia de la presente Ley.” En ese orden, al revisar el Decreto 33 de 1998 se observa que la ciudad de Manizales se encuentra en una zona de amenaza sísmica alta, por ende, el municipio está dentro de esta clasificación, teniendo en cuenta su cercanía con esta ciudad, como lo consideró el a-quo, razón por la cual, es evidente que era necesario cumplir con los estudios exigidos para garantizar el derecho colectivo a la prevención de desastres. Ahora bien, al revisar el material probatorio se advierte que la alcaldía de Supía sí realizó el estudio técnico sísmico, y dentro de las conclusiones se resaltan las siguientes: “Con base en las consideraciones anotadas en este informe es necesario iniciar el reemplazo de la edificación actual por una nueva, la cual se diseñe y construya bajo los parámetros de funcionalidad requeridos por las especificaciones propias de la NSR-10 y sus decretos complementarios. La estructura no cuenta con un sistema avalado por la norma actual NSR-10 lo cual la hace muy susceptible ante un evento sísmico, esto debido a que los pocos elementos que existen no

13 tienen una continuidad. Malas prácticas al adosar el ascensor a la estructura debido a que el amarre lo hacen de los refuerzos principales de los elementos que le dan soporte a la estructura, además puede generar vibraciones perjudiciales a esta. Los Materiales presentan un deterioro muy importante lo cual reduce su resistencia generando mayores inconvenientes a la estructura, además el acero de refuerzo es liso y distanciado a una distancia mucho mayor a la permitida. La alta Vulnerabilidad de la edificación actual puede derivarse en daños y/o perjuicios a sus ocupantes, esto es debido a la falta de amarre de los elementos no estructurales lo cual es bien sabido que son los principales generadores de accidentes ante un evento sísmico importante. El fin de esta recomendación no es el de generar alarma en el personal vinculado a esta edificación, al contrario de ampliar la información disponible que permita a este ente gubernamental la toma de decisiones adecuadas. Es importante anotar que es más costoso intervenir la estructura de manera parcial a total debido a las características de la estructura antes mencionadas, pero que al ser una obra de patrimonio cultural las obras deben dejar la fachada sin modificaciones.” (folio 49). Por tal virtud, es evidente que la alcaldía de Supía si realizó el estudio técnico sobre la situación sísmica del edificio donde funciona el juzgado promiscuo y en el informe recomienda reemplazarlo o intervenir su estructura por su alta vulnerabilidad, toda vez, que puede ocasionar daños y perjuicios a sus ocupantes en el evento en que se produzca un fenómeno natural, por la ausencia de los elementos no estructurales. De manera que la alcaldía de Supía decidió construir una nueva

edificación y para tal fin, celebró un convenio interadministrativo con el Ministerio de Justicia y del Derecho para ejecutar el proyecto de construcción de la casa de la justicia; y de conformidad con la certificación que expidió la Secretaria de Gobierno y Asuntos Administrativos en calidad de supervisora, la obra estaba ejecutada en un 60.17% el 5 de noviembre de 2013 (folio 47). 14 En consecuencia, esta agencia fiscal observa que la alcaldía de Supía sí tomó las medidas necesarias para resolver el riego del siniestro natural del edificio donde funciona el juzgado promiscuo, que atentaba contra la seguridad y la vida de las personas que laboran en el Juzgado Promiscuo, pues realizó el estudio técnico sísmico de su estructura y con base en las conclusiones que derivaron del mismo, decidió construir un nuevo edificio con la colaboración del Ministerio de Justicia. CONCEPTO Por lo expuesto, esta agencia fiscal le solicita a la Sección Primera CONFIRME la sentencia apelada. De los señores magistrados,

MARÍA EUGENÍA CARREÑO GÓMEZ

Procuradora Segunda Delegada ante el Consejo de Estado

MECG-RABM