PGN - ACCION POPULAR - Rechazo de la demanda por ser el derecho de asociación sindical fundamental y

PROCURADURÍA CUARTA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO CONCEPTO No. 174 / 2007

Bogotá, D.C., 3° de septiembre de 2007.

SEÑORES

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejera Ponente Doctora MARTHA SOFÍA SANZ DE TOBÓN

E. S. D.

EXPEDIENTE: A.P. 00301 (250002324000 2006 00301 )

Acción Popular ACTOR: Asociación de Trabajadores y Empelados Sindicalizados Despedidos de los Distritos y Municipios ASEPU DEMANDADO: Ministerio de Relaciones Exteriores y otros El Ministerio Público, a través de esta Procuraduría Delegada, presenta a las siguientes consideraciones, dentro del trámite de apelación del auto de 9 de marzo de 2006, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, rechazó la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. Demanda.- En ejerció de la acción popular, el 15 de febrero de 2006, el ciudadano José Cipriano León C., -representante legal de ASEPUPD

PHM Expediente No. A.P. 00301 (250002324000 2006 00301 01) ASOCIACIÓN DE TRABAJADORES Y EMPLEADOS DESPEDIDOS DE LOS DISTRITOS Y MUNICIPIOS DE COLOMBIA y los demás ex trabajadores sindicalizados despedidos de la SECRETARÍA DE OBRAS DEL DISTRITO CAPITAL-, presentó demanda por violación al derecho colectivo de ASOCIACIÓN

SINDICAL.

Sostuvo que el derecho colectivo de Asociación Sindical está garantizado en los arts. 38 y 39 de la Constitución Política, y que las normas internacionales vulneradas por el estado Colombiano, con los despidos masivos e empelados y trabajadores sindicalizados, eran: Art. 16, numerales 1 y 2, de la Convención Americana sobre las garantías del derecho de asociación; art. 8 del Protocolo de San Salvador, de esa misma Convención, ratificado por la Ley 319 de 1996; art. 8 1 litera a) del Pacto Internacional de Derechos Económicos y Culturales de la Carta de las Naciones Unidas, ratificada por Colombia, mediante la Ley 74 de 1968; art. 22 numerales 1 y 3, del pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, ratificado por Ley 74 de 1968. Además se refirió a los Convenios 87 y 98 de la OIT, y arts. 53 y 55 de la Carta Política. 2.- Auto apelado: El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante proveído de 9 de marzo de 2006, resolvió: “1.- Rechazase la demanda, interpuesta por el señor Luis Ángel Aguilar y Otros, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2.- En firme esta providencia, archívese el expediente, previas anotaciones que sean del caso”.

Señaló el Tribunal que: o Por auto de 27 de febrero de 2006, se ordenó a los demandantes corregir la demanda, en el sentido de indicar el derecho o derechos colectivos presuntamente violados, otorgándole para el efecto 3 días;

o Los actores, en memorial de 3 de marzo de 2006, corrigieron la demanda, señalando nuevamente en su escrito que el derecho colectivo 2 PHM Expediente No. A.P. 00301 (250002324000 2006 00301 01) violado por las entidades demandadas, era el de asociación sindical. Trajo a colación los arts. 1, 2, 4 y 9 de la Ley 472 de 1998, en punto a la procedencia de las acciones popular, y luego se refirió al “Derecho de Asociación”, frente al cual adujo que los demandantes pretendían su protección y que se ordenara el reintegro de los trabajadores o empleados, miembros de la asociación sindical, que fueron despedidos del Distrito Capital – Secretaría de Obras Públicas, según actos de supresión que datan de 1996. Indicó el a-quo, que para la Sala ese derecho invocado no era colectivo, sino fundamental y que, por tanto, los demandantes no tienen interés de proteger un derecho colectivo que se predica de la comunidad en general, sino los derechos personales de carácter fundamental, de cada uno de los trabajadores sindicalizados de la Secretaría de Obras Públicas. Concluyó que “no siendo el derecho de asociación sindical de carácter colectivo, la acción popular no es la procedente para la protección judicial del derecho invocado, por lo tanto la demanda será rechazada”. 3.- Recurso de apelación. La parte demandante solicitó revocar el proveído y en su lugar ordenar al tribunal darle el trámite correspondiente, porque se llenaron los requisitos formales. Señalaron que el derecho de asociación sindical, sí era un

derecho colectivo, y su vulneración se produjo con los despidos masivos en forma colectiva, por la supresión de cargos en un proceso de reestructuración.

II. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO Analizado el trámite procesal, encuentra este Despacho que la decisión de rechazo de la demanda, adoptada en providencia de 9 de marzo de 2006, se debería revocar, para que en su lugar se admita la demanda, toda vez que no se dio ninguno de los eventos que legalmente conducirían al rechazo de la demanda.

3 PHM Expediente No. A.P. 00301 (250002324000 2006 00301 01) 1.- Recurso de Apelación En primer lugar, en cuanto a la procedencia del recurso de apelación contra el auto que rechaza la demanda, el Consejo de Estado, SECCIÓN TERCERA.

Consejero ponente: ALIER EDUARDO HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ. 2 de septiembre de 2004.Radicación número: 25000-23-27-000-2004-0945-01(AP). “La Ley 472 de 1998, prevé de forma expresa las providencias susceptibles del recurso de apelación; así, dispone en sus artículos 26 y 37 que el recurso de apelación procede contra el auto que decreta medidas previas y contra la sentencia de primera instancia.

De la consagración expresa de las providencias que ostentan el carácter de apelables, podría concluirse que sólo es posible impugnar por medio del recurso de apelación la sentencia de primera instancia y el auto que decreta medidas previas; es decir que aquellas decisiones del juez, distintas de las

mencionadas no podrían impugnarse sino por medio del recurso de reposición, en virtud de lo previsto en el artículo 36 de la Ley 472 de 1998. Así lo ha entendido la Corte Constitucional, que al pronunciarse sobre la exequibilidad del Artículo 36 de la Ley 472 de 1998, consideró que, la improcedencia del recurso de apelación contra el auto que rechaza la demanda, no constituye vulneración de derechos fundamentales, sino que, por el contrario, consulta la naturaleza de las acciones populares.1 Sin embargo, la Jurisprudencia de ésta Corporación ha entendido que una interpretación sistemática de la Ley 472 de 1998 permite concluir que el recurso de apelación procede contra el auto que rechaza la demanda. La Sala Plena de ésta Corporación, al referirse al pronunciamiento de la Corte Constitucional, sobre la exequibilidad del artículo 36 de la Ley 472 de 1998, consideró que por tratarse de una declaratoria de inexequibilidad no 1 Corte Constitucional, Sentencia C-377 de 2002. 4 PHM Expediente No. A.P. 00301 (250002324000 2006 00301 01) condicionada, es posible interpretar la norma en un sentido amplio y dentro del contexto de toda la Ley. En éstos términos, la interpretación que realizó fue la siguiente: “ Ahora, para el Consejo de Estado:  como el contenido integral de la ley 472 de 1998 no hizo regulación especial respecto del recurso procedente contra el “auto de rechazo de la demanda”  como el artículo 36 ibídem, declarado exequible, sólo prevé la

reposición para los autos dictados dentro del trámite del proceso; y  como el auto de rechazo de la demanda es precisamente indicativo de inexistencia de proceso, ...debe aplicarse el artículo 44 de la ley 472, que remite a las normas del C.C.A.(….) (…)Entonces en las acciones populares el auto de rechazo de la demanda será recurrible en apelación por dos situaciones jurídicas: la primera concerniente a que la ley determinó que los proceso promovidos en ejercicio de las acciones populares tiene dos grados de decisión ( art. 16 de la ley 472 de 1998) y la segunda situación, referente a que el C.C.A. prevé que el auto de rechazo de la demanda en asunto de dos instancias es apelable(arts. 181 num. 1 y 129 ibídem)”2 El pronunciamiento citado confirma lo expresado por ésta Sala en oportunidades pasadas sobre el asunto en análisis3, y, además, hace efectiva la garantía del derecho a la administración de justicia y la prevalencia del derecho sustancial.”. Así las cosas, la impugnación contra el auto de rechazo, es procedente. 2 Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia de 21 de enero de 2003, Exp. AP2188. 3 Ver entre otras, Auto de 25 de enero de 2001 proferido en AP171 por el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Consejero Ponente Ricardo Hoyos Duque. 5 PHM Expediente No. A.P. 00301 (250002324000 2006 00301 01)

2. Caso concreto.

Del estudio del proceso se advierte: o La demanda se presentó el 15 de febrero de 2006, indicando como presuntamente violado el Derecho Colectivo de Asociación Sindical. Igualmente, se relacionaron los hechos que llevaban a establecer esa transgresión; se enunciaron las pretensiones y las pruebas que se pretendían hacer valer. A más de ello, se determinaron las partes, demandada y demandante, y las direcciones para efectos de las notificaciones (fls. 1 a 23 C. 1). o El 27 de ese mes, la Magistrada Ponente consideró que se deberían indicar los derechos colectivos presuntamente violados por las entidades, de conformidad con el literal a) del art. 18 de la Ley 472 de 1998, que establece aquél, como requisitos de la demanda; y, dispuso dar aplicación al art. 20 de la Ley 472 de 1998 y concedió el término de 3 días para corregir los defectos anotados (fl. 900 C. 1). Se notificó por estado de 1 de marzo de 2006. o Por escrito de 3 de marzo de 2006, la parte actora, para dar cumplimiento al art. 18 de la Ley 472 de 1998 señaló nuevamente, que el derecho o interés colectivo que se encuentra amenazado o vulnerado es el derecho de asociación sindical. o El 9 de marzo de 2006, en el auto que se impugnó, se rechazó la demanda, bajo el argumento que la asociación sindical no es un derecho colectivo, sino fundamental y por ello la acción popular no era la procedente. Pues bien, de conformidad con la Ley 472 de 1998 y tal como lo ha venido

sosteniendo el Consejo de Estado, la demanda sólo puede rechazarse por aspectos previos de forma y no por aspectos de fondo. Quiero ello significar que hay lugar al rechazo, si se presenta alguna de las causas que la ley relaciona, es 6 PHM Expediente No. A.P. 00301 (250002324000 2006 00301 01) decir, cuando no se subsanan las defectos formales que se ordenaron corregir (art. 20 inciso segundo). En el caso sub judice, pese a que el proveído impugnado podría dar a entender, en principio, que no se cumplió la exigencia de indicar el derecho colectivo, una vez se le dio a la parte demandante un término para corregir la demanda, lo cierto es que desde un inicio la demanda señaló que el derecho colectivo que se consideraba vulnerado era el de asociación sindical. Bajo tal supuesto no es viable jurídicamente, en criterio de esta Delegada, que se produzca el rechazo de la demanda, porque se considere que no es un derecho colectivo, puesto que, los alcances del mismo, su naturaleza, deberán ser objeto de decisión en la sentencia que ponga fin al proceso, sin que pueda, en virtud de la interpretación que genere el concepto, rechazar el libelo introductorio. En un caso similar, en el que se rechazó la demanda al considerar que el derecho de asociación no era colectivo, sino fundamental, el CONSEJO DE ESTADOSALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - SECCIÓN PRIMERAConsejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO, en providencia de 3 de noviembre de 2005. Radicación número: 50001-23-31-000-2004-90555-01(AP).

Actor: JOSE MARTÍN GARCIA ROJAS. Demandado: GOBERNACIÓN DEL META. Referencia: APELACIÓN INTERLOCUTORIA, sostuvo sobre este punto: “La Sala procederá a revocar la providencia impugnada, de conformidad con las siguientes razones: Las acciones populares están definidas en el artículo 2° de la Ley 472 de 1998, de la siguiente manera: “Son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos.

Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e 7 PHM Expediente No. A.P. 00301 (250002324000 2006 00301 01) intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”. De lo anterior se puede concluir que las acciones populares son acciones constitucionales de carácter preferencial orientadas a hacer cesar un peligro, amenaza o vulneración de los derechos colectivos de los ciudadanos. Por su carácter preferencial, estas proceden exclusivamente contra la acción u omisión de las autoridades públicas que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos, los cuales se encuentran enunciados en el artículo 4° de la Ley 472 de 1998, en el Titulo II Capítulo 3 de la Constitución Política y en los Tratados Internaciones adoptados por Colombia. Así mismo, la Ley 472 de 1998 señala los requisitos que debe cumplir la demanda para que ésta sea admitida, estos son: Artículo 18 “ Para promover una acción popular se presentará una demanda o petición con los siguientes requisitos:

a) La indicación del derecho o interés colectivo amenazado o vulnerado; b) La indicación de los hechos, actos, acciones u omisiones que motivan su petición; c) La enunciación de las pretensiones; d) La indicación de la personas natural o jurídica, o la autoridad pública presuntamente responsable de la amenaza o del agravio, si fuere posible; e) Las pruebas que pretenda hacer valer; f) Las direcciones para notificaciones; g) Nombre e identificación de quien ejerce la acción. (...)”. La misma ley establece que la demanda será admitida dentro de los tres días hábiles siguientes a su presentación siempre y cuando cumpla con los requisitos mencionados anteriormente; si no los cumple, ésta se inadmitirá para que el demandante la subsane y si no fuese subsanada la demanda se rechazará. 8 PHM Expediente No. A.P. 00301 (250002324000 2006 00301 01) Por lo anterior esta Sala concluye que la demanda no puede rechazarse por aspectos de fondo sino previos de forma; por lo que se ordenará al Tribunal Administrativo del Meta admitir la demanda, si se comprueba que reúne los requisitos que establece la ley.” En ese orden de ideas, habida consideración que la ley no establece causales de improcedencia, sino supuestos de Inadmisión de la demanda, y ante la falta de corrección de éstos, el rechazo, en criterio del Ministerio Público, se reitera, sólo en ese evento puede no darse trámite a la misma. Este no es uno de aquellos casos, toda vez que, desde la demanda inicial, y en el escrito que dio cumplimiento al auto que dispuso aplicar el art. 20 de la Ley 472 de

1998, se alegó como transgredido el derecho colectivo de Asociación Sindical, y para la determinación de su naturaleza, de conformidad con los fundamentos fácticos y jurídicos contenidos en la demanda, se requiere del debate procesal. En virtud de lo expuesto, esta Procuraduría Delegada, reitera la solicitud de revocar el auto impugnado. De los señores consejeros, respetuosamente,

GUSTAVO ADOLFO CUELLO IRIARTE

Procurador Cuarto Delegado ante el Consejo de Estado PHM 9 PHM