PGN - ACTO LEGISLATIVO - Trámite

Bogotá, D.C., noviembre 24 de 2003 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 7 del Acto Legislativo No. 01 de 2003, “Por el cual se adopta una Reforma Política Constitucional y se dictan otras disposiciones”.

Actor: MANUEL ALBERTO RESTREPO MEDINA

Magistrado Sustanciador: DRA. CLARA INÉS VARGAS

HERNÁNDES

Expediente D-4835 Concepto No. 3429 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2 y 278, numeral 5 de la Carta Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda instaurada ante esa Corporación por el ciudadano MANUEL ALBERTO RESTREPO MEDINA, quien en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6 y 242, numeral 1, de la Constitución Política, ha solicitado a la Corte que por vicios de procedimiento en su formación declare la inconstitucionalidad del artículo 7 del Acto Legislativo No. 01 de 2003 que modificó el numeral 2 del artículo 135 de la Constitución Política, al ampliar a cuatro (4) años el período de los Secretarios Generales de Cámara y Senado de la República.

1. Planteamientos de la demanda

Para el actor, el artículo 7 del Acto Legislativo No. 1 de 2003 vulneró los artículos 151 y 157 del Ordenamiento Superior, y 147 y 177 de la Ley 5 de 1992, por cuanto no fue aprobado en primer debate en segunda vuelta por la Comisión

Primera del Senado, ni por la Comisión Primera de la Cámara de Representantes y, en consecuencia, la plenaria de una y otra corporación aprobaron un artículo negado por la respectiva Comisión Constitucional Permanente sin que lo hubieran devuelto a estas últimas para reconsiderar la novedad. Lo anterior implica que el artículo acusado no tuvo los debates exigidos ni cumplió plenamente con el trámite reglamentario establecido. 2 Procurador General

2. Problema Jurídico Corresponde al Ministerio Público establecer si en el trámite de aprobación del artículo 7 del Acto Legislativo No. 01 de 2003, se presentaron vicios de procedimiento en su formación, al no ser sometido al trámite que exige el artículo 375 de la Constitución.

Al respecto, el Procurador General de la Nación ha de conceptuar lo siguiente.

3. El trámite del artículo 7 del Proyecto de Acto Legislativo No. 01 de

2002 Vale advertir que el Acto Legislativo 01 de 2003 tuvo origen en el proyecto de Acto Legislativo 01 de 2002 Senado –136 de 2002 Cámara, acumulado con los proyectos de Acto Legislativo Nos. 03 y 07 Senado. 3.1. Trámite en primera vuelta 3.1.1. El 20 de julio de 2002, un grupo de Senadores y Representantes a la Cámara radicó en la Secretaría General del Senado de la República el proyecto de Acto Legislativo No. 01 de 2002, el que conjuntamente con su exposición de motivos fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 303 del 29 de julio de 2002

(páginas 1 a 6). Vale destacar que el artículo 10 del citado proyecto determinaba: “ Los servidores administrativos y técnicos de las Cámaras. El artículo 135 de la Constitución Política, quedará así: Artículo 135. Son funciones de cada Cámara: (...) 2) Elegir a su Secretario General, para períodos de dos años contados a partir del 20 de julio, quien deberá reunir las mismas calidades señaladas para ser miembro de la respectiva Cámara...” (negrilla fuera de texto). 3 Procurador General 3.1.2. En la Gaceta del Congreso No. 406 del 1º de octubre de 2002, se publicó la ponencia para primer debate en el Senado de la República al proyecto de Acto Legislativo No. 01 de 2002, con el correspondiente pliego de modificaciones, observándose que el artículo 11 contiene las facultades de las Cámaras, una de las cuales es elegir a su Secretario General para un período de dos años, (numeral 2), es decir que el proyecto de Acto Legislativo No. 01 de 2002, inicialmente presentado ante el Senado de la República no sufrió modificación alguna (página 8). 3.1.3. En la Gaceta del Congreso No. 437 del 22 de octubre de 2002, se publicó la ponencia para segundo debate en el Senado de la República al proyecto de acto legislativo No. 01 de 2002, en la que se señaló que la Presidencia de la Comisión había sometido a consideración de sus miembros la aprobación de los artículos

que no ofrecían mayor discusión, entre los cuales se encontraba el artículo 11, relativo a las facultades de las Cámaras, los cuales fueron aprobados (página 2). 3.1.4. En la Gaceta del Congreso No. 526 del 20 de noviembre de 2002, se publicó el acta de Plenaria No. 20 de la sesión ordinaria del Senado del 30 de octubre de 2002, en la que aparece la proposición sustitutiva del artículo 11, presentada por el Senador Ciro Ramírez Pinzón, que dice: “Elegir al Secretario General para períodos de 4 años contados a partir del 20 de julio; quien deberá reunir las mismas calidades señaladas para ser miembro de la respectiva Cámara” (negrillas fuera de texto). La ampliación del término obedeció a que a juicio del proponente, el Secretario es el funcionario que tiene mayores responsabilidades. Tal modificación fue aprobada por la plenaria (página 28). 3.1.5. En la Gaceta del Congreso No. 481 del 8 de noviembre de 2002 se publicó el texto definitivo del proyecto de acto legislativo No. 01 de 2002, aprobado en sesión plenaria del Senado de la República los días 28, 29, 30 y 31 de octubre de 2002, en el cual aparece el artículo 11, cuyo numeral segundo, que fue aprobado por la plenaria del Senado, consagra como facultad de las Cámaras elegir al Secretario General para un período de cuatro (4) años. 4 Procurador General 3.1.6. En la Gaceta del Congreso No. 540 de noviembre 22 de 2002, se publicó la

ponencia para primer debate, en primera vuelta, en la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes del Acto Legislativo No. 01 de 2002 Senado, 136 de 2002 Cámara. En relación con el período del Secretario, numeral 2º del artículo 11, no se presentó modificación alguna. 3.1.7. En la Gaceta del Congreso No. 567 del 6 de diciembre de 2002, se publicó el texto aprobado en la Comisión Constitucional de la Cámara de Representantes, en primera vuelta, del proyecto de Acto Legislativo 01 de 2002 Senado, 136 de 2002 Cámara, en el cual se encuentra el artículo 11, numeral 2), cuyo contenido es el siguiente: “ Facultades de las Cámaras. El artículo 135 de la Constitución

Política quedará así: Artículo 135. Son facultades de cada Cámara:

(...)

2. Elegir al Secretario General, para períodos de cuatro (4) años, contados a partir del 20 de julio de 2002, quien deberá reunir las mismas calidades señaladas para ser miembro de la respectiva Cámara.” (negrilla fuera de texto). 3.1.8. En la Gaceta del Congreso 305 del 19 de junio de 2003, se publicó el acta de la sesión realizada por la Comisión Primera de la Cámara de Representantes el 25 de noviembre de 2002, en la cual aparece como aprobado el numeral 2 del artículo 11 del Acto Legislativo No. 136 Cámara, 01 de 2002 Senado, que señala un período de cuatro (4) años para el Secretario General de ambas Cámaras. 3.1.9. En la sesión plenaria de la Cámara de Representantes, realizada los días 9

y 11 de diciembre de 2002, en primera vuelta, se aprobó el texto definitivo al Proyecto de Acto Legislativo No. 136 de 2002 Cámara, 001 de 2002 Senado, el 5 Procurador General cual fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 592 de 2002. En éste, el artículo 11 no sufrió modificación alguna. Las actas de plenaria Nos. 032 y 033 de diciembre 9 y 11 de 2002, se publicaron en las Gacetas del Congreso No. 059 de 2003 y 076 del mismo año. 3.1.10. El 16 de diciembre de 2002, las plenarias de Cámara y Senado aprobaron el texto presentado por la Comisión de Conciliación, publicado en la Gaceta del Congreso No. 81 de marzo 5 de 2003, en el que se acoge el texto aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes. 3.1.11. Tal como lo exige el artículo 375 de la Constitución, antes de dar comienzo a la segunda vuelta que exige el mencionado precepto constitucional, el Gobierno Nacional, a través del Decreto 99 de enero 20 de 2003, dispuso la publicación del proyecto de acto legislativo, lo cual se efectuó en el Diario Oficial No. 45.071 de enero 22 de 2003. 3.2. Trámite en segunda vuelta del artículo acusado 3.2.1. En la Gaceta del Congreso No. 146 del 3 de abril de 2003, se publicó la ponencia para primer debate en segunda vuelta en el Senado de la República al proyecto de Acto Legislativo No. 136 de 2002 Cámara - 01 de 2002 Senado,

acumulado con los proyectos de Acto Legislativo 03 y 07 de 2002, en la ponencia aparece el texto del artículo 11 aprobado en primera vuelta. 3.2.2. En la Gaceta del Congreso No. 315 del 1 de julio de 2003, se publicó el acta No. 28 de abril 10 de 2003 de la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República, en la cual aparece el texto aprobado del proyecto de Acto Legislativo No. 01 de 2002 Senado, en el cual aparece eliminada la disposición que modificaba el artículo 135 de la Constitución Política, relativo a las facultades de las Cámaras, En otros términos, el artículo 11 fue negado y excluido del proyecto de reforma. 6 Procurador General 3.2.3. En la Gaceta del Congreso No. 169 del 22 de abril de 2003, se publicó el informe de ponencia para el segundo debate en el Senado de la República y el artículo 11, relacionado con las facultades de cada Cámara no aparece en dicha publicación. 3.2.4. En la Gaceta del Congreso No. 190 del 7 de mayo de 2003, se publicó el texto definitivo al proyecto de Acto Legislativo No. 01 de 2002 Senado, aprobado por la sesión plenaria del Senado de la República los días 23, 28, 29 y 30 de abril y 5 de mayo de 2003. En esta publicación se consagró nuevamente, en el artículo 5, numeral 2, la facultad de cada Cámara de “Elegir a su Secretario

General para períodos de cuatro (4) años contados a partir del 20 de julio, quien deberá reunir las mismas calidades señaladas para ser miembro de la respectiva Cámara” (página 15). Lo anterior, como resultado de la proposición presentada el 5 de mayo de 2003 por los Senadores Omar Yepes, Guillermo Chávez, Héctor Helí Rojas, entre otros. 3.2.5. En la Gaceta del Congreso No. 220 del 23 de mayo de 2003, se publicó la ponencia para primer debate en segunda vuelta en la comisión primera de la Cámara de Representantes. En el pliego de modificaciones al proyecto de acto legislativo, aparece el artículo 6 con el siguiente texto: “El numeral 2 del artículo 135 de la Constitución Política, quedará así:

2. Elegir al Secretario General para períodos de cuatro (4) años, contados a partir del 20 de julio, quien deberá reunir las mismas calidades señaladas para ser miembro de la respectiva Cámara”

(Página 3). 3.2.6. En la Gaceta del Congreso No. 271 de junio 11 de 2003, se publicó la ponencia para segundo debate en segunda vuelta en la Cámara de Representantes al proyecto de acto legislativo, así como el texto definitivo aprobado por la comisión primera, en él no aparece la disposición antes transcrita, es decir, fue eliminada (página 11 y siguientes). 7 Procurador General 3.2.7. En la Gaceta del Congreso No. 301 del 18 de junio de 2003 se publicó el texto definitivo del Acto Legislativo 136 de 2002 Cámara, 001 de 2003 Senado,

aprobado en la plenaria de la Cámara de Representantes los días 16 y 17 de junio de 2003 en segundo debate, segunda vuelta, cuyo artículo 15, denominado “nuevo” preceptúa: “ Facultades de las Cámaras. El numeral 2, del artículo 135 de la Constitución Política quedará así:

2. Elegir al Secretario General para períodos de cuatro (4) años, contados a partir del 20 de julio, quien deberá reunir las mismas calidades señaladas para ser miembro de la respectiva Cámara.

Parágrafo Transitorio. Para efectos de lo dispuesto en el numeral 2 del presente artículo, el período comenzará a regir a partir del 20 de julio de 2002.” (página 8). 3.2.8. En las Gacetas del Congreso No. 356 del 25 de julio de 2003 y 378 de julio 31 del presente año, se publicaron las actas de Plenaria de la Cámara de Representantes 57 del 16 de junio de 2003 y 58 de junio 17 del mismo año, respectivamente. En esta última, aparece aprobado el denominado artículo “nuevo”, relacionado con el período de cuatro años para el Secretario General de cada Cámara (páginas 87). 3.2.9. En la sesión plenaria de la Cámara de Representantes, sobre la cual se elaboró el acta número 60 de junio 19 de 2003, publicada en la Gaceta del Congreso 395 de 2003, se debatió y aprobó el acta de conciliación en segunda vuelta del proyecto de acto legislativo 136 de 2002 Cámara, 01 de 2002 Senado,

en donde el artículo 7 de dicha acta, corresponde al artículo 7 del Acto Legislativo 01 de 2003 y el texto acogido es el de la Cámara de Representantes. 3.2.10. En la Gaceta del Congreso No. 417 del 20 de agosto de 2003, se publicó el Acto Legislativo No. 01 de 2003. 3.3. De conformidad con las certificaciones expedidas por los secretarios de la Comisión Primera de Senado de la República y Cámara de Representantes, el artículo 7 del Acto Legislativo No. 1 de 2003 fue aprobado por las mayorías que exige el artículo 375 de la Constitución. Iguales certificaciones suscribieron el 8 Procurador General Secretario General de la Cámara de Representantes y el Subsecretario General del Senado de la República.

4. El trámite del artículo 7, numeral segundo y el parágrafo transitorio, del Acto Legislativo 01 de 2003 4.1. El artículo 375 de la Carta Política, que regula el trámite de los proyectos de acto legislativo, señala que éste tendrá lugar en dos períodos ordinarios y consecutivos, y una vez aprobado el primero de ellos por la mayoría de los asistentes, el texto debe ser publicado por el Gobierno. La aprobación en el segundo período requerirá el voto de la mayoría de los miembros de cada Cámara. En este último período sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero.

En este orden, el trámite de un proyecto de acto legislativo requiere su discusión y aprobación en ocho debates, lo cual no quiere decir que no puedan las Cámaras en segunda vuelta variar los artículos aprobados en la primera, siempre que

mantengan el sentido de la institución que se propone reformar. Así lo manifestó la Corte Constitucional en la sentencia C - 614 de 2002 al señalar que: “La no inclusión en el proyecto final del contenido del inciso destacado por la actora es irrelevante, por que bien puede el Congreso en segunda vuelta improbar total o parcialmente los artículos aprobados en la primera, y por que además el sentido de la reforma a la que el mismo proveía, quedó finalmente recogido, aunque con el alcance restringido, en el parágrafo.” 4.2. Teniendo en cuenta que los cargos planteados contra la norma demandada están encaminados a cuestionar que el precepto que consagra la ampliación del período del Secretario General de cada Cámara a cuatro años, fue eliminado en dos oportunidades en el trámite de la segunda vuelta, puesto que tanto la Comisión Primera del Senado como su homologa de la Cámara en segunda vuelta decidieron rechazar y, en consecuencia, negar su inclusión en el acto legislativo, es preciso analizar si la exclusión de ese artículo del texto que 9 Procurador General aprobaron las respectivas comisiones, y su posterior inclusión como artículo “nuevo” por parte de las plenarias, desconoció las reglas que para el trámite legislativo imponen los artículos 151, 157 y 375 de la Carta Política, como de los artículos 147 y 177 de la Ley 5 de 1992. 4.3 Lo primero que debe señalarse, es que tal como lo ha reconocido esa Corporación y el artículo 277 de la Ley 5 de 1995, el trámite relativo al proceso legislativo ordinario que no sea incompatible con las regulaciones

constitucionales, tendrá aplicación en el trámite legislativo constituyente, y como tal, resulta válido que el actor, como fundamento de su cargo, señale como vulnerados algunos preceptos de la Ley 5ª de 1992. 4.4. Las dos vueltas para la aprobación de un acto legislativo que exige el artículo 375 de la Constitución, están signadas por la observancia de los reglas propias del trámite legislativo que están señaladas, especialmente, en el artículo 157 constitucional, es decir, que tanto en la primera vuelta como en la segunda, es necesario que el legislador en su calidad de Constituyente dé estricto cumplimiento a lo que en él está señalado, y que se reduce, en este caso, a que los proyectos de acto legislativo requieren ser aprobados en los cuatro debates reglamentarios, previa su publicación en la Gaceta del Congreso. En el presente caso, se afirma el actor que como el precepto acusado no fue aprobado en dos de esos cuatro debates, no podía hacer parte del Acto Legislativo 3, hoy vigente, dado que negado por las comisiones constitucionales, la plenaria no podía considerarlos sin agotar el procedimiento que para el efecto contempla el artículo 177 del Reglamento del Congreso, que no es otro que la reconsideración del precepto negado por la respectiva comisión. Por su parte, otros sostienen, que en casos como el que el actor demanda, el artículo 160 de la Constitución tiene plena aplicación, pues éste en su inciso segundo señala que “durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias.” 10

Procurador General 4.5. En criterio de este Despacho, el artículo 160 constitucional no tiene aplicación, toda vez que la facultad que éste no puede tener cabida cuando de artículos negados, no aprobados o rechazados expresamente por la respectiva comisión se trate, dado que en estos eventos el Reglamento del Congreso es claro al señalar que cuando la plenaria decida incorporar un artículo negado por la respectiva Corporación, éste deberá remitir el proyecto, en este caso el artículo a la comisión, para su reconsideración, artículo 177 de la Ley 5ª de 1992. 4.6. La jurisprudencia de la Corte Constitucional no se ha ocupado de este tema en especial, dado que siempre se ha estudiado el caso de las modificaciones a los proyectos de actos legislativos, consistente en adiciones de textos nuevos, es decir, antes no aprobados o rechazados por la respectiva célula legislativa. Solamente en la sentencia C-543 de 1998, analizó un caso similar más no igual al que aquí es objeto de discusión, toda vez que en aquella oportunidad se discutía sobre la incorporación de un aparte que en sí no variaba el objeto de la institución que se estaba discutiendo: la extradición, pero que en dos de los ocho debates fue expresamente negado. En aquella oportunidad, se afirmó que lo importantes en estos casos era que un tema se debatiera sin importar si era rechazado o no. En este caso, la tesis de la Corte no puede ser tenida en cuenta, dado que el proyecto de reforma constitucional aprobada a través del Acto Legislativo 1 de 2003, versaba sobre distintas materias o instituciones claramente definibles, que

cada artículo, para su aprobación, requería sobrepasar el trámite legislativo como normas autónomas y no como parte de otra, es decir, al tratarse de un acto legislativo de carácter multitemático, cada precepto que desarrollara temas diversos requería ser aprobado como si se tratase de un único acto. Por tanto, el artículo 7 que no tenía relación con otros, requería haber sido aprobado durante los ocho debates, y al ser negado expresamente en dos de ellos, es claro que no se dio cumplimiento al artículo 157 constitucional, que exige que toda proyecto debe ser aprobado en primer debate en las comisiones constitucionales respectivas. En el caso, en estudio, la norma acusada fue negada en el primer y en el tercer debate de la segunda vuelta, razón por la que si las plenarias consideraban pertinente su inclusión nuevamente, requerían haber 11 Procurador General agotado el trámite que exige el artículo 177 de la Ley 5ª de 1992, pues como expresamente lo señala este precepto, las divergencias que se presenten entre la comisión y la plenaria, para efectos de dar aplicación del artículo 160 constitucional, no pueden ser en relación con artículos negados o no aprobados. 4.7. De lo anterior se concluye que como el artículo demandado fue eliminado en segunda vuelta en las Comisiones Constitucionales Permanentes de ambas cámaras, las plenarias no podían hacer uso del artículo 160 de la Carta Política, que en su inciso segundo señala que en segundo debate las plenarias de las Cámaras, pueden introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzguen necesario. Modificaciones que en conceptos de este

despacho no pueden ser, como lo señala el artículo 177 de la Ley 5ª de 1992, temas nuevos porque ello violaría la regla de la unidad de materia, o temas rechazados o expresamente negados, toda vez que ello desconocería no sólo el artículo 157 de la Constitución, sino el principio mismo de representación.

5. Conclusión La exclusión efectuada en el segundo período en las Comisiones Constitucionales Permanentes del Senado de la República y la Cámara de Representantes del artículo 7, numeral 2 y el parágrafo transitorio del Acto Legislativo 01 de 2003, modificatorio del artículo 135 de la Carta Política, en lo relativo al período de elecciones del Secretario General de cada una de las Cámaras generó un vicio de forma en el trámite del proyecto de acto legislativo, que vulneró los artículos 151, 157 y 375 de la Carta Política y los artículos 147 y 177 de la Ley 5 de 1992, razón por la cual se solicita a la Corte Constitucional declarar la INEXEQUIBILIDAD del precepto acusado.

Señores Magistrados, 12 Procurador General

EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN

Procurador General de la Nación SPTB/MLOB/ncdem