PGN - APELACIÓN - Pretensiones de la demanda de nulidad de la designación del

Bogotá D.C. Mayo de 2.003 Concepto No. 26/2003 Señores

CONSEJO DE ESTADO

Sección Quinta

M.P. Dr. MARIO ALARIO MÉNDEZ

E. S. D.

Referencia: Expediente número: 3094

Actor: DORA ISAZA SOTO Asunto: Apelación de la sentencia de 28 de noviembre de 2.002, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual, denegó las pretensiones de la demanda de nulidad de la designación del señor Eugenio Prieto Soto, como Gobernador (E) del Departamento de Antioquia.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda La señora Dora Isaza Gómez, obrando en su propio nombre, en ejercicio de la acción pública de nulidad electoral, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, solicitando que se realizaran las siguientes declaraciones: “Que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la comunicación de fecha 16 de abril de 2.002, suscrita por el Dr.

Guillermo Gaviria Correa en calidad de Gobernador del departamento de Antioquia, elegido popularmente para el período constitucional 2.0012.003, en la parte que designa como Gobernador encargado del Departamento de Antioquia al Dr. Eugenio Prieto Soto, durante su ausencia temporal”. 1 A) Hechos La demandante refirió que en los comicios celebrados en el mes de octubre del 2.000, fue elegido el señor Guillermo Gaviria Correa (Q.E.P.D.) como Gobernador del Departamento de Antioquia, para el período 2.001-2.003; que

durante su mandato, expidió el Decreto No. 002 de 2.001 “Por medio del cual se nombran los titulares de los organismos que integran la Administración Departamental Nivel Central y de las entidades Descentralizadas y se dictan otras disposiciones ...”, por el que designó al Dr. Eugenio Prieto Soto como Gerente del Instituto para el Desarrollo de Antioquia –IDEA, cargo que le imponía al designado la celebración de contratos en su condición de representante legal del IDEA con el Departamento de Antioquia y con los municipios de la entidad territorial departamental. Seguidamente, refirió que el Gobernador del Departamento, en ejercicio de sus funciones, organizó y llevó a cabo un evento que denominó “ Marcha no violenta de Reconciliación y Solidaridad con Caicedo”, y que en cercanías del municipio, fue retenido junto con otras personas, el 21 de abril del 2002, por miembros de grupos al margen de la ley. Que fue dado a conocer un comunicado de fecha 16 de abril de 2.002, en el que el mandatario expresaba que en el evento de presentarse un secuestro, era su voluntad, designar al señor Eugenio Prieto Soto como encargado del Despacho. Así las cosas, la Administración Departamental, respetando el querer manifestado por el Gobernador, en Acta de reunión extraordinaria del 24 de abril del 2.002, solicitó a la Asamblea Departamental mediante oficio número 251703 de la misma calenda, que procediera a dar pronta posesión al Dr. Eugenio Prieto Soto, decisión que fue acatada por ésta en sesión plenaria número 24 del 25

de abril del 2.002. B) Normas violadas y concepto de la violación La actora citó como normas violadas las siguientes: 2  Los artículos 4°, 6°, 122, 123, 261, 239 y 303 de la Constitución Política,  La ley 4ª de 1.913,  El artículo 66 del Decreto 1222 de 1.986,  El artículo 30 de la Ley 617 de 2.000; Como concepto de la violación expresó que para el caso de los Gobernadores las disposiciones de orden constitucional señalaban que le correspondía al legislador determinar lo relativo a las faltas temporales y la forma de suplirlas, pero que el Congreso aún no había expedido un nuevo régimen departamental. Sin embargo, señaló que en algunos eventos en los que se presentan faltas temporales de los Gobernadores, como por ejemplo la suspensión, la licencia sin remuneración, la licencia por enfermedad, al igual que en el caso de las vacaciones existían disposiciones que establecían el procedimiento a seguir para proveer el reemplazo temporal del titular. Para el caso de la falta temporal por razones de fuerza mayor no existía una solución en el ordenamiento jurídico. La actora consideró que el Gobernador carecía de competencia para ordenar el encargo de sus funciones, por cuanto que el artículo 93 del Decreto 1222 de 1.986, sólo autoriza el encargo “ ... del despacho para asuntos urgentes a uno de sus secretarios” cuando se ausente de la residencia habitual señalada al Gobernador que es la capital del departamento”. Sostuvo que debía acudirse a las normas generales que regulan la actividad

de la administración pública en general, y que en este caso, en el que la falta temporal del gobernador se originó por razones de fuerza mayor, de conformidad con el artículo 66 de la Ley 4ª de 1913, le correspondía al Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, efectuar la provisión del cargo para suplir la ausencia temporal del gobernador elegido popularmente. En síntesis, la demandante afirmó que el acto demandado estaba viciado de nulidad por la falta de competencia del Gobernador para efectuar el encargo; además, porque el encargo no había recaído en un Secretario del despacho, 3 como lo ordenaba el artículo 93 del Decreto 1222 de 1.986, y porque la persona que asumió como encargado las funciones de Gobernador, se encontraba incurso en las causales de inhabilidad 3a y 4a del artículo 30 de la Ley 617 de 2.000, por haber celebrado contratos y ejercido autoridad administrativa en el Departamento de Antioquia, como representante legal del IDEA. C) Solicitud de suspensión provisional La actora, en escrito separado, pidió la suspensión provisional del acto demandado de conformidad con el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo. Como fundamento de la solicitud desarrolló las mismas consideraciones expresadas en el acápite de la demanda correspondiente a las normas violadas y concepto de la violación.

2. Admisión de la Demanda El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto del 13 de junio del 2.002, admitió la demanda, ordenó las notificaciones de ley y denegó la suspensión provisional. Sustentó esta última determinación en que no era

posible determinar si el competente para proferir el acto demandado era o no el Gobernador, toda vez que, como lo afirmaba la misma actora, no existía norma que reglamentara dicha situación. De igual forma, señaló que si bien la Ley 617 de 2.000 consagraba inhabilidades para los que aspiren a ser gobernadores, había que establecer si éstas regían para quien ocupaba la posición por la figura del encargo o para reemplazar una vacancia temporal. Apelado por la actora el auto que denegó la suspensión provisional, el mismo fue confirmado por el Consejo de Estado, mediante auto del 16 de agosto del 2.002.

3. Tercero interviniente

4 El señor José Jesús Laverde Ospina, en escrito dirigido al Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia solicitó se le tuviera como parte para oponerse a la demanda incoada contra el acto de designación del Gobernador encargado. Manifestó que el Gobernador tenía toda la competencia para señalar cual de sus agentes lo reemplazaría en sus ausencias, tal y como lo hizo, sin que fuera necesario la expedición de un Decreto o Resolución, por cuanto bastaba que estuviera escrita la voluntad del gobernante. Además, señaló que el decreto 1222 de 18 de abril de 1.986 disponía en su artículo 286 que los gerentes o directores de los establecimientos públicos, de las empresas industriales y comerciales, y de las sociedades de economía mixta eran agentes del gobernador de su libre nombramiento y remoción, y que si bien los Secretarios del despacho también lo son, aunque la etimología de

aquellos fuere distinta; que unos y otros eran agentes y secretarios del ejecutivo departamental.

4. Contestación de la demanda El señor Eugenio Prieto Soto, por conducto de apoderado judicial, contestó la demanda, y se opuso a todas y cada una de sus pretensiones bajo las siguientes consideraciones: A) La inaplicación de la Ley 4ª de 1.913 al caso concreto: respecto de esta disposición advirtió sobre la inconstitucionalidad sobreviniente de su artículo 66, aspecto sobre el cual la Corte Constitucional de manera reiterada ha venido afirmando que “... la norma superior de 1.991 es aplicable para los efectos del examen de constitucionalidad de los preceptos legales anteriores a ésta, que son contrarios a la Carta Fundamental vigente”, y “ocurre siempre que una disposición que era originalmente constitucional se torna inconstitucional, en virtud de que contradice abierta y materialmente normas del nuevo estatuto fundamental en forma tal que dicho precepto resulte inejecutable. Por su propia naturaleza es claro que tal fenómeno solo puede predicarse de normas vigentes en el momento que entra a regir el nuevo estatuto. Por cuanto respecta a los efectos propios de la inconstitucionalidad sobreviniente, ella se asimila en buena medida a la derogatoria”.

5 De igual forma, transcribió apartes de las sentencias T397 de 1.997, C-011 de 1.994, C-586 de 1.995 y C-448 de 1.997 con relación al tema y la Sentencia SU-640 de 1.998, concluyendo que el artículo 66 de la Ley 4ª de 1.913 está

afectado por una inconstitucionalidad sobreviviente. En relación con la potestad excepcional del Presidente, señaló que sólo resulta aplicable en los términos de la doctrina constitucional y a la falta de Ley aplicable sobre la materia, para los casos de vacancias absolutas, “con el fin de evitar vacíos de autoridad”, mientras se procede a realizar nuevas elecciones. B) De la competencia de los Gobernadores según el principio de autonomía de los entes territoriales: según el apoderado del demandado, la Constitución del 86 les asignó a los gobernadores la atribución de dirigir la acción administrativa de los departamentos, atribución que conservó el numeral 2º del artículo 94 del Decreto 1222 de 1.986. A su vez, la Constitución de 1.991, en su artículo 305 numeral 2º, dispuso como atribución de los Gobernadores “Dirigir y coordinar la acción administrativa del departamento y actuar en su nombre como gestor y promotor del desarrollo integral de su territorio, de conformidad con la Constitución y las Leyes”. En desarrollo de dicha atribución, el Gobernador como primera autoridad política del departamento había manifestado en forma clara e inequívoca, que durante su ausencia temporal, debía asumir su función como Gobernador encargado el Dr. Eugenio Prieto Soto, ya que en tratándose de vacancias temporales, era al Gobernador -como primera autoridad políticaa quien le corresponde encargar a la persona que lo habría de reemplazar en el ejercicio de la función administrativa que expresamente le otorgaba la Constitución, en concordancia con el artículo 93 del Decreto 1222 de 1.986. Bajo ese entendido indicó que

era claro que la manifestación de voluntad del Gobernador Gaviria, en cuanto al funcionario que debía reemplazarlo en caso de darse una falta temporal, no adolecía de vicio alguno que afectara su validez, pues el acto fue emitido en razón de sus funciones, investido de competencia para ello y dentro de su jurisdicción. 6 C) Del principio de igualdad frente a la aplicación de la ley: dijo que “Argumenta además la demandante, que el acto se encuentra viciado de nulidad por cuanto contraviene el artículo 93 del Decreto N° 1222 que según la actora solo permite que quien tenga la calidad de Secretario de Despacho del Gobernador (sic) pueda ser designado en calidad de encargado y que el doctor Eugenio Prieto Soto no ostenta tal calidad”, y a renglón seguido, manifestó que como no existía norma exactamente aplicable al caso, era preciso remitirse al artículo 8° de la Ley 153 de 1.887, que prevé que “Cuando no haya ley exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que regulen casos o materias semejantes, y en su defecto la doctrina constitucional y las reglas generales del derecho”, y que para el asunto en examen, encuentra cabida la analogía legis, que se presenta “ ... Cuando se aplica la ley a una situación no contemplada explícitamente en ella, pero esencialmente igual, para los efectos de su regulación jurídica a la que sí lo está...” y en tal virtud entonces, aplicar las normas que rigen en el orden municipal, que si bien no consideraban la situación de manera exacta, si se referían al asunto

relacionado con la manera de proveer las vacancias temporales del alcalde. Bajo este entendido, sostuvo que en el evento de las faltas temporales de los alcaldes, en especial la señalada en la letra g) del artículo 99 de la Ley 136 de 1994: “La ausencia forzada e involuntaria”, de conformidad con el artículo 106 ibídem, el alcalde encargaría de sus funciones a uno de sus secretarios o a quien haga sus veces, de donde se desprende que, en armonía con el artículo 305 de la Constitución política, el Gobernador podía encargar durante su ausencia a un Secretario del Despacho o a quien hiciera sus veces, lo que significaba que dicho encargo no debía recaer exclusivamente en los Secretarios de Despacho; y de otra parte, el cargo de Gerente del IDEA se encontraba en el mismo nivel y grado del Secretario de Despacho. D) De la habilitación para ejercer un encargo: manifestó que uno de los cargos en los que la actora sustentó la petición de nulidad del acto de designación estaba relacionado con el hecho de que el encargado gobernador se encontraba inhabilitado por haber ejercido autoridad administrativa en el respectivo departamento y haber intervenido en la celebración de contratos y sobre el punto el apoderado del demandado sostuvo que el artículo 30 de la Ley 617 de 2.000 dispuso en relación con las inhabilidades de los 7 gobernadores que: “No podrá ser inscrito como candidato, elegido o designado como gobernador: quien... ”; y que el Dr. Eugenio Soto Prieto no se encontraba inmerso en ninguna de las situaciones contempladas en la citada disposición: inscrito, electo o designado, sino en calidad de encargado por

voluntad expresa del titular. E) Derecho fundamental a la representación efectiva: sostuvo que no podía desconocerse el derecho político de representación consagrado como fundamental en el Capítulo I, artículo 40, numeral 1º de la Constitución Política, en desarrollo del cual, el Gobernador del Departamento se encontraba investido además de la facultad política para designar al funcionario que pudiera sucederle durante su ausencia temporal, en el evento en que ésta se diera. Por otra parte, señaló que el artículo 133 de la Constitución Política, señalaba que el elegido es responsable políticamente ante la sociedad y frente a sus electores del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura, de donde se desprende el derecho político a la representación efectiva del elegido en el ejercicio del cargo, que tiene el carácter de aplicación inmediata, en razón de la conexidad con el derecho a elegir y ser elegido, de tal manera que el acto administrativo que encargaba como gobernador al doctor Prieto Soto, quiso neutralizar una eventual amenaza al derecho constitucional a la representación efectiva en el cargo para el cual el pueblo mediante el voto popular lo había elegido. El Gobernador al manifestar expresamente de manera libre y voluntaria quien debía reemplazarlo evitó el temido vacío de poder. F) De la Preservación de la Gobernabilidad del Departamento: al respecto señaló que el acto demandado es totalmente conforme a la Constitución y del todo conveniente, para evitar los traumatismos que hubiera podido generar un eventual vacío de poder. La apoderada del Departamento de Antioquia contestó igualmente la demanda, en escrito cuyo contenido es similar al anteriormente considerado.

5. Alegatos de conclusión

8 Tan solo la parte opositora presentó escrito de alegatos. En síntesis, reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, en especial con la afirmación que para el caso en cuestión lo que se presentó fue un encargo de funciones durante la ausencia temporal del titular y no la designación de gobernador.

6. Fallo de primera instancia El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia de 28 de noviembre del 2.002, denegó las pretensiones de la demanda.

Respecto del primer cargo, esto es, frente a la competencia del Presidente de la República para efectuar el nombramiento del Gobernador en encargo, sostuvo que debía efectuarse un análisis sobre las reglas que en materia de interpretación debían tenerse en cuenta, de conformidad con los precedentes judiciales contenidos en la jurisprudencia de la H. Corte Constitucional. Así las cosas, señaló que, de conformidad con el artículo 1º de la Constitución, Colombia se encontraba organizado como un Estado Social de Derecho, bajo la forma de república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, y que el artículo 2º ibídem, indicaba como uno de los fines esenciales del Estado el garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes; siendo los principios constitucionales, derroteros básicos que restringen el campo de interpretación para el juez, tal como se manifestó por la H. Corte Constitucional en las sentencias C-690 de diciembre de 1.996 y C-543 de 1.992 de las cuales transcriben apartes. Destacó que de conformidad con el artículo 287 de la

Constitución Política las entidades territoriales tienen autonomía para la gestión de sus intereses dentro de los límites de la Constitución y la ley. De otra parte, el a-quo sostuvo que según el artículo 303 de la Carta, el Gobernador es agente del Presidente de la República para el mantenimiento del orden público y para la ejecución de la política económica general, además que, de conformidad con el artículo 304 ibídem, el cargo era de elección 9 popular, para significar que los gobernadores no dependían jerárquicamente del Presidente, sino para los casos ya señalados. Destacó el Tribunal que en la sentencia C-011 de 1.994, que revisó la constitucionalidad del proyecto de Ley Estatutaria sobre el voto programático, al examinar el artículo 15 referido con la designación en propiedad por parte del Presidente de la República o del Gobernador, en el evento de haberse presentado la revocatoria del mandato de un alcalde o de un gobernador, la Corte se refirió a la autonomía territorial, la que implicaba un carácter no solo administrativo, sino también político, y que por lo tanto facultar al Presidente de la República o a los Gobernadores para nombrar en propiedad hasta el final del período en los casos de vacancia del titular derivada de la revocatoria del mandato, implicaría retornar al sistema de nombramiento que rigió hasta 1.986, sistemas que fueron abolidos del ordenamiento jurídico, el primero por razón de lo dispuesto en el Acto Legislativo 1 de 1986 y el segundo por razón de la expedición y entrada en vigencia de la Carta Política de 1991. Dijo también que resultaba diferente lo consagrado en el artículo 14 del Proyecto de Ley, que permitía que éstos funcionarios pudieran ser nombrados en forma

interina para evitar un vacío de poder, mientras se procedía a la elección de quien deba reemplazarlo. El juzgador de primera instancia citó la sentencia C-587 de 7 de diciembre de 1.995, que se refirió a la constitucionalidad de la ley 104 de 1.993, que contenía la regulación de perfecta aplicación al caso en estudio, toda vez que se refería a la vacancia en el cargo derivada del secuestro del titular, en donde la Alta Corporación, esgrimiendo el mismo argumento declaró la inexequibilidad total del artículo, que disponía que “......el Presidente de la República podrá nombrar libremente su reemplazo”. Creándose un vacío total. Dicha motivación se repitió al estudiar la constitucionalidad del artículo 52 de la Ley 241 de 1.995. Así, el Tribunal, con fundamento en las argumentaciones que sentó la H. Corte Constitucional sobre el tema de la designación del reemplazo de los titulares en los eventos de vacancia del cargo, señaló que no obstante la inexistencia de una norma específica para el caso en cuestión, no podía recurrirse a la 10 aplicación del artículo 66 de la Ley 4ª de 1.913, toda vez que se violentarían los principios de descentralización administrativa, autonomía territorial y participación democrática, siendo deber del juez aplicar los principios constitucionales al resolver las controversias a que fuere sometido. Bajo ese entendido, al no existir norma específica para el caso en cuestión, el a-quo entendió que era viable acudir a las disposiciones del régimen municipal que regulaban lo relacionado con las faltas temporales de los alcaldes, en

especial la que contemplaba como causal la ausencia forzada e involuntaria (artículo 99, letra g de la Ley 136 de 1994), en cuyo caso, de conformidad con el artículo 106 ibídem, el alcalde podía encargar de sus funciones a uno de sus Secretarios o a quien hiciera sus veces, y en el evento de que no pudiera hacerlo, el Secretario de Gobierno o único del lugar asumiría las funciones. Así, luego de concluir que las disposiciones del orden municipal resultaban aplicables al sub–examine, señaló que el Gobernador podía encargar al Gerente del IDEA, que tenía la misma categoría de los Secretarios de Despacho. En cuanto al segundo cargo, esto es la inhabilidad consagrada en la Ley 617 de 2.000, señaló el Tribunal que sobre el tema de las inhabilidades, la Corte en reiterada jurisprudencia había señalado su carácter taxativo e interpretación restrictiva, encontrando que, en el caso en estudio, las inhabilidades de los gobernadores no se hacían extensivas ni comprendían al empleado que fuere encargado de las funciones de Gobernador; y que la figura del encargo, consagrada en los artículos 18 y 23 del Decreto 2400 de 1.968 y 34 y 58 literal e) del Decreto 1950 de 1.973, como una de las formas de movimiento de personal en servicio y como una situación administrativa en la que se encontraba el empleado al que temporalmente se le han atribuido todas o algunas de las funciones de empleos diferentes para el cual fue nombrado, por la ausencia temporal o definitiva de su titular, resultaban aplicables al caso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 2º del artículo 87 de la Ley 443 de 1.998.

7. Recurso de apelación

11 La actora interpuso recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, para obtener su revocatoria. Reiteró como argumento de su inconformidad, lo relacionado con la falta de competencia, reiterando que el artículo 66 de la Ley 4ª de 1.913 no resultaba incompatible con la Constitución Política, ni violaba los principios mencionados en la decisión de primera instancia; que tal disposición estableció una competencia residual en cabeza del Presidente de la República.

II. CONSIDERACIONES DE LA PROCURADURÍA SÉPTIMA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Verificados los presupuestos procesales y no encontrando vicio que afecte de nulidad la actuación surtida, procede este Ministerio Público a emitir el concepto que le corresponde en el asunto presente.

Se demandó la nulidad del aparte de la proclama, manifiesto o misiva suscrita por el señor Guillermo Gaviria Correa, quien en su condición de Gobernador del Departamento de Antioquia, por medio de la misma, se dirigió al pueblo antioqueño para informarle sobre el motivo que lo impulsaba a llevar a cabo una “... Marcha No violenta de Reconciliación y Solidaridad con Caicedo”, la que según el contenido del escrito estaba “enmarcada por los propósitos de propiciar la reconciliación entre el pueblo de Caicedo y los subversivos que se han empeñado en la región, en utilizar la violencia contra este municipio”, en cuanto que en ella dispuso que en caso de un secuestro era su determinación que se designara como Gobernador encargado al doctor Eugenio Prieto Soto. El aparte cuya nulidad se demanda dice así:

“Mi voluntad por tanto, en caso de un secuestro, es que el país no acepte hacer ningún tipo de concesión como contraprestación a mis captores por mi liberación. La única razón que puede mediar para mi liberación, la única que yo estaría dispuesto a aceptar, es que finalmente mis captores entiendan el derecho inalienable a la libertad que todos los seres humanos tenemos. Durante mi ausencia 12 temporal, deberá asumir la Gobernación como encargado el Dr. Eugenio Prieto Soto” (Resalta el Despacho) Según la demandante, la decisión proferida por el Gobernador de Antioquia debe anularse por los siguientes motivos: A) Falta de competencia del Gobernador para expedir el acto B) Por violación de las normas superiores en que debía fundarse la decisión C) Por violación del régimen de inhabilidades

1. Asunto preliminar: La forma como se expresó la voluntad del agente de la administración Un aspecto que debe ser analizado en forma inicial, antes de entrar en el objeto de la controversia, es aquel referido a la forma como se manifestó la voluntad del Gobernador del Departamento de Antioquia, es decir al acto que incluyó esa proclama.

Sin hesitación alguna puede afirmarse que la misiva contiene una manifestación de voluntad del Gobernador del Departamento de Antioquia, referida con la persona que habría de asumir bajo la forma de encargo la condición de Gobernador del Departamento, en el evento en que se presentare un hecho de fuerza mayor que le impidiere continuar en el ejercicio del cargo. Ahora bien, lo primero que se advierte es que la manifestación de voluntad no

está revestida de formalidad alguna; que la misma se hizo en un documento en el que el elegido Gobernador del Departamento le informaba a la ciudadanía sobre la gestión adelantada en pro de la convivencia pacífica en el Departamento y la correlativa consecución de la paz, la que se ha visto 13 alterada, no solo en el Departamento de Antioquia, sino en el país en general, por la acción de grupos alzados en armas al margen de la Ley. Se trata, entonces, de un acto proferido por el Gobernador del Departamento de Antioquia, en ejercicio de sus funciones, con el objeto de informar a los ciudadanos el motivo de uno de los actos de su Gobierno –como fue la marcha por la no violencia en Caicedocomo también de manifestar la voluntad gubernamental condicional, para la hipótesis en que ocurriera una eventualidad de secuestro, es decir para designar a la persona encargada de suplir la vacante temporal.

Ahora bien: ¿Es la forma un requisito del acto administrativo para predicar de él su existencia, validez y efectos?. Sobre el tema, la jurisprudencia elaborada por el Consejo de Estado ha concluido que el acto administrativo, por excepción, se encuentra sometido a una forma específica, y que solo cuando ha sido objeto de señalamiento en la Ley es que su inobservancia puede dar lugar a la nulidad. Así, se tiene entonces que el principio que informa el acto administrativo es el de la informalidad del acto administrativo; por tal virtud, la propia jurisprudencia administrativa ha admitido la existencia de actos administrativos tácitos, presuntos, verbales, escritos, en telegramas1 etc., en los que como nota característica se presenta una ausencia de determinada

formalidad. Prima bajo ese criterio la sustancialidad de la voluntad administrativa, que es lo verdaderamente relevante, además de la existencia de su notificación, comunicación o publicación consiguiente. Sobre el punto en concreto, el H. Consejo de Estado ha dicho: “... Al respecto, no se puede perder de vista, de una parte, que acto administrativo es toda decisión ejecutoria de cualquier ente estatal, o de un particular, en ejercicio de la función administrativa, y que, por lo mismo, es una declaración de voluntad que crea, modifica o extingue una situación jurídica, que en el ordenamiento jurídico y la doctrina colombianos, puede ser particular y concreta o general; y por la otra, que su existencia no siempre está sujeta a una determinada forma 1 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 15 de febrero de 1983, exp. 3762, M.P. Dr. Jacobo Pérez Escobar. 14 de expedición y presentación, y si se quiere, de instrumentalización, tanto que la doctrina ha dado cabida a la posibilidad de que el acto administrativo pueda manifestarse aún de manera verbal”. (Resaltado del Despacho). 2 Esta tesis ha encontrado también receptividad tanto en el derecho comparado, como en los tratadistas del Derecho Administrativo. Baste para ello la siguiente cita: “La forma del acto jurídico es el medio de trasladar la voluntad del interior del sujeto (mundo psíquico) al exterior (mundo del Derecho). 18 La voluntad, en principio, puede declararse de cualquier forma. En este sentido, la forma es elemento es elemento esencial del acto administrativo, pues si la voluntad no se manifiesta de alguna manera no existe acto jurídico. Como regla general, una forma determinada no

es elemento necesario para que exista acto administrativo, pero, para algunas categorías o especies de actos administrativos, las leyes obligan al sujeto titular del poder administrativo a declarar su voluntad de una manera determinada. En estos casos, los actos no se exteriorizan mediante la forma concreta impuesta por el Legislador se consideran inexistentes” 3 Pues bien, no existiendo en el ordenamiento jurídico vigente norma alguna que determine de manera expresa la forma del acto por medio del cual se realicen los encargos en la administración pública, la misma no es esencial para determinar la existencia, validez y efectos del acto administrativo y en tal virtud, habrá de concluirse que la manifestación de voluntad emanada del Gobernador del Departamento de Antioquia, contenida en la misiva del 16 de abril del 2002, constituye un acto administrativo, y por lo mismo susceptible de control de legalidad por vía de la acción pública de nulidad de contenido electoral. 2 Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección PrimeraM.P. Dr. Juan Alberto Polo Figueroa. Auto de enero 29 de 1988, expediente 4767.11 18 Cfr. LUCIFREDI, L atto administrativo nei suo elementi accidentali, Giuffré, Milán, 1941, pág. 18, nota 12, citado por BOCQUERA, José María en su obra Estudios sobre el Acto Administrativo”.