PGN - BENEFICIARIO DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN - Cumplimiento de todos los requisitos para t
Procuraduría General de la Nación
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Detalles
- Título
- PGN - BENEFICIARIO DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN - Cumplimiento de todos los requisitos para t
- Autor
- Procuraduría General de la Nación
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Disciplinario
- Año
- —
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO EN ASUNTOS PENSIONALES-Contra actos que reconocen pensión a beneficiaria de régimen de transición y posteriormente sustituida y pensión de sobreviviente posterior a compañero permanente por fallecimiento SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA-Negó pretensiones de la demanda/SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA-Fue voluntad de la causante que la prestación fuera reconocida en el régimen de prima media/SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA-Traslado de régimen pensional según Sentencia de unificación de la Corte Constitucional TRASLADO DEL RÉGIMEN DE AHORRO INDIVIDUAL AL RÉGIMEN DE PRIMA MEDIA-Unificación de jurisprudencia en el caso de beneficiarios del régimen de transición REGIMEN DE TRANSICIÓN EN PENSIONES-Aplicación para traslados según marco jurídico BENEFICIARIO DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN-Cumplimiento de todos los requisitos para tal condición BENEFICIARIO DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN-Acreditada condición respecto a régimen de prima media con prestación definida A partir de los medios probatorios allegados al expediente, la entidad demandante no logró acreditar su dicho –como se lo imponía la carga procesal regulada en el artículo 167 del C.G.P.-, pues no aportó prueba de que la señora… haya solicitado el traslado al régimen de ahorro individual con solidaridad y, mucho menos, prueba de que haya solicitado ante algún fondo privado el reconocimiento de la pensión de vejez Al respecto, de lo que sí existe prueba es que el 29 de diciembre de 2009 la causante
presentó solicitud ante el patrimonio autónomo “Buen Futuro” para que le fuera reconocida la pensión de jubilación propia del régimen de prima media con prestación definida Por otra parte, aún en el evento de que la causante se hubiera trasladado de régimen pensional, tal circunstancia -no demostradano habría dado lugar a la pérdida de los beneficios del régimen de transición, pues, tal como fue advertido en la sentencia C-789 de 2002, esos beneficios los conservaron quienes para el 1° de abril de 1994 hubiesen acreditado 15 o más años de servicios cotizados en el régimen de prima media; requisito que a todas luces acreditó la causante Por lo expuesto, no le asiste razón a la entidad recurrente al insistir en que la señora… no tenía derecho al reconocimiento de su pensión de jubilación con base en el régimen de transición de la Ley 100 de 1993
IUS E-2021-111051
Demandante: UGPP
Demandado: Alfonso Alarcón Lombana
Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co 2
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Demandante: UGPP
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PROCURADURÍA SEGUNDA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO
Concepto No. 31
IUS: E-2021-111051
Bucaramanga, 26 de marzo de 2021 Doctor
RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS
Consejero Ponente Sección Segunda, Subsección A Consejo de Estado
E. S. D.
Referencia: Expediente: 25000-23-42-000-2015-01798-01 (5177-2019)
Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP
Demandado: Alfonso Alarcón Lombana Asunto: Apelación sentencia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho - Lesividad Ley 1437 de 2011
Procede esta agencia del Ministerio Público, dentro del término legal, a emitir concepto en el proceso de la referencia.
I. ANTECEDENTES I.1. PRETENSIONES La parte demandante solicitó que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos por ella proferidos: Resolución PAP 008256 del 10 de agosto de 2010, mediante la cual la UGPP reconoció una pensión mensual vitalicia de jubilación a la señora Blanca Lilia Orjuela Ávila. Resolución RDP 028981 del 23 de septiembre de 2014, mediante la cual la UGPP reconoció Pensión de Sobreviviente al señor Alfonso Alarcón Lombana, en calidad de compañero permanente de la anterior.
Como consecuencia de lo anterior y, a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a la parte demandada devolver todas las sumas de dinero recibidas, tanto por la pensión de jubilación, como por la de sobrevivientes, ambas
en forma retroactiva y debidamente indexadas.
1.2. HECHOS
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Demandante: UGPP
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Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co 4 La demandante relacionó como supuestos fácticos de sus pretensiones los siguientes: Mediante Resolución PAP 008256 del 10 de agosto de 2010, la extinta CAJANAL reconoció pensión de jubilación a la señora Blanca Lilia Orjuela Ávila, de conformidad con el artículo 36 de la Ley 100 y la Ley 33 de 1985, fijando como monto de la misma la suma de $847.044.64, efectiva a partir del 4 de junio de 2009. Mediante la Resolución Nº RDP 001436 del 20 de abril de 2012 la UGPP negó la reliquidación de la citada pensión, lo cual motivó la interposición de un recurso de reposición, el cual fue resuelto en sentido desfavorable mediante la Resolución Nº RDP 018976 de diciembre de 2012. La causante de la prestación, señora Blanca Lilia Orjuela Ávila, falleció el 30 de mayo de 2014, circunstancia que motivó la expedición de la Resolución RDP 028981 del 23 de septiembre de 2014, mediante la cual la UGPP reconoció una pensión de sobrevivientes a partir del 1 de junio de 2014, en la misma cuantía reconocida a la causante, en favor del cónyuge supérstite
señor Alfonso Alarcón Lombana. 1.3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN La parte accionante citó como normas infringidas el artículo 128 de la Constitución Política, la Ley 100 de 1993, el artículo 75 del Decreto 1848 de 1969 y los Decretos 813 de 1994 y 1068 de 1995, por lo siguiente: La causante, al momento de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, esto es, al 1 de abril de 1994, contaba con más de 35 años de edad, condición que la convertía automáticamente en beneficiaria del régimen de transición, según el artículo 36 de la citada ley. La causante adquirió el estatus pensional el 4 de junio de 2009, fecha en la cual cumplió con el requisito de la edad. Mediante la Resolución PAP 8256 del 10 de agosto de 2010, CAJANAL reconoció la pensión de jubilación al amparo de lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994, teniendo en cuenta los requisitos de edad, tiempo de servicio y monto del régimen anterior. La cuantía de la prestación se fijó en $847.044.64, misma que se hizo efectiva a partir del 4 de junio del 2009. La Coordinación Anticorrupción, mediante oficio N°2895, comunicó a la UGPP que, pese a no existir mérito para instaurar denuncia penal en contra de la causante, la Coordinación de Registro Nacional de Afiliados evidenció
que la Resolución PAP 8256 del 10 de agosto de 2010 no se encontraba ajustada a derecho como quiera que la señora Blanca Lilia Orjuela Ávila estaba afiliada al Fondo de Pensión y Cesantías COLMENA hoy ING, correspondiéndole a esta última el reconocimiento pensional. Luego de revisión del portal virtual del sistema de bonos pensionales, se pudo constatar que la causante aparece afiliada al régimen de ahorro individual con solidaridad, como consecuencia del traslado de régimen pensional que efectuó el 30 de octubre de 1998, oportunidad en la que
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Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co 5 seleccionó como administradora de fondos pensionales a PROTECCIÓN S.A. y ante la cual adelantó el reconocimiento de la pensión de vejez sin que fuera excluida de la nómina de pensionados de CAJANAL. Luego de estudio de la historia laboral de la causante, se pudo establecer que laboró en el Instituto Nacional de Adecuación de Tierras en el lapso comprendido entre el 20 de noviembre de 1974 y el 22 de febrero de 1995, fecha de su retiro. De manera que al 1° de abril de 1994, fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, la causante no contaba con 20 años de cotizaciones a CAJANAL, circunstancia suficiente para advertir que no era la
entidad llamada al reconocimiento de la prestación. Por cuenta del traslado de la causante al régimen de ahorro individual ella perdió de inmediato el derecho a percibir los beneficios pensionales establecidos para el régimen de prima media con prestación definida. 1.4. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La parte demandada se opuso a todas las pretensiones de la demanda y defendió la legalidad de la pensión reconocida y posteriormente sustituida, así: Los actos administrativos acusados cobraron firmeza en el tiempo de manera legal. Los pagos efectuados fueron recibidos de buena fe, razón por la cual, a la luz del articulo 135 numeral 2° del Decreto 1 de 1984, vigente al momento del reconocimiento del derecho, y la jurisprudencia sobre el particular, al Estado no le es válido reclamar los dineros pagados. El argumento esgrimido por la demandante, según el cual el pago de la pensión reconocida le correspondía al fondo de pensiones privado al cual estuvo afiliada la causante, resulta espurio y contrario a la normatividad que rige la materia. La causante era titular de los beneficios propios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, pues se encontraba laborando al momento de entrada en vigencia de la citada ley y contaba además con más de quince años de servicio. 1.5. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia proferida el 21 de junio de 2019, negó las pretensiones de la demanda
con base en los siguientes razonamientos: No se probó la afirmación de la demanda respecto a la solicitud de cambio de administradora de fondo pensional ni mucho menos respuesta a esa petición. Sí se demostró que el 29 de diciembre de 2009, ante el patrimonio autónomo "Buen Futuro", la causante solicitó el reconocimiento de la prestación, lo cual ocurrió en una época que coincide con la del cumplimiento del requisito de edad para adquirir el estatus jurídico de pensionada, lo que sucedió el 4 de junio de 2009.
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Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co 6 Lo anterior demuestra que fue voluntad de la causante que la prestación fuera reconocida en el régimen de prima media, además de que ello es coherente con el hecho de haber cotizado toda su vida laboral en la extinta CAJANAL, como fue probado en los certificados laborales. Debe tenerse en cuenta la aplicabilidad en este caso del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, de acuerdo con las condiciones señaladas en el artículo 36 de esa ley, según las cuales basta con el cumplimiento de uno de los requisitos señalados en la norma, ya sea edad (35 años para las mujeres o 40 años para los hombres) o tiempo de servicios (15 años para hombres y mujeres). En sentencia SU-130 de 2013, la Corte Constitucional estableció con
respecto al traslado de régimen pensional de los afiliados al sistema general de pensiones las siguientes situaciones: (i) Una vez efectuada la selección inicial, procede el traslado de régimen, por una sola vez cada 5 años, contados a partir de la selección inicial; (ii) Quienes al momento de entrar en vigencia el régimen de transición cumplen con el requisito de 15 o más años de tiempo de servicios cotizados pueden trasladarse al régimen de ahorro individual con solidaridad y retomar al régimen de prima media con prestación definida sin límite temporal alguno; y (iii) No es factible el traslado de quienes les faltaren 10 años o menos para cumplir la edad con la cual se adquiere el derecho a la pensión de vejez, con excepción de los afiliados que se encuentren en la situación descrita en el numeral anterior. Lo anterior es relevante porque, además de que la entidad demandante no logró acreditar lo relacionado con el tercer supuesto -no indicó de manera expresa la solicitud de traslado-, se encuentran cumplidos los dos primeros eventos como se concluye de las afiliaciones y aportes evidenciados en el acápite probatorio. 1.6. RECURSO DE APELACIÓN La UGPP apeló la sentencia de primera instancia para insistir en sus pretensiones con fundamento en lo siguiente: Debe aplicarse el artículo 6 del Decreto 813 de 1994 que reglamentó el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Según la Coordinación del Régimen Nacional de Afiliados, no era CAJANAL la llamada a reconocer la pensión de vejez de la causante.
La causante no cumplía con algunos de los requisitos señalados en el artículo 1° del Decreto 2527 del 2000, referido a los eventos en que las cajas o fondos de entidades públicas continúan con la obligación de reconocer y pagar la pensión de quienes eran sus afiliados para la entrada en vigencia del sistema general de pensiones. Si bien la señora Blanca Lilia Orjuela Ávila demostró que cotizó por más de 20 años a CAJANAL, hay que tener en cuenta la competencia regulada en el Decreto 2527 de 2000 en lo que tiene que ver con el reconocimiento pensional. A pesar de que luego se regrese al régimen de prima media con prestación definida, cuando se produce un traslado al régimen de ahorro individual se
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Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co 7 pierde el derecho a la aplicación del régimen de transición y, con ello, a la aplicación del régimen anterior especial de la Ley 33 de 1985. De acuerdo con el tiempo de servicio de la señora Blanca Lilia Orjuela Ávila al 1° de abril de 1994, fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, ésta no contaba con 20 años de cotizaciones a CAJANAL, lo cual implica que dicha entidad no era la llamada a reconocer la pensión.
II. CONSIDERACIONES DE LA PROCURADURÍA DELEGADA
2.1. PROBLEMA JURÍDICO El problema jurídico en el caso en concreto consiste en determinar si la pensión reconocida y luego sustituida se ordenó por la entidad obligada a ello en virtud del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 o si, por el contrario, dicha prestación no podía reconocerse con fundamento en dicho régimen dado el traslado de la causante al régimen de ahorro individual. 2.2. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL El artículo 36 de la Ley 100 de 1993 dispuso lo siguiente: “Articulo 36. Régimen de Transición. La edad para acceder a la pensión de vejez. continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en 2 años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan 35 o más años de edad si son mujeres o 40 o más años de edad si son hombres, o 15 o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio
de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si éste fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuere igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente Ley. el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos. Lo dispuesto en el presente artículo para las personas que al momento de entrar en vigencia el régimen tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, no será aplicable cuando estas personas voluntariamente se acojan al régimen de ahorro individual con solidaridad, caso en el cual se sujetarán a todas las condiciones previstas para dicho régimen. Tampoco será aplicable para quienes habiendo escogido el régimen de ahorro individual con solidaridad decidan cambiarse al de prima media con prestación definida.
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Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co 8 Quienes a la fecha de vigencia de la presente Ley hubiesen cumplido los requisitos para acceder a la pensión de Jubilación o de vejez conforme a normas favorables anteriores, aun
cuando no se hubiese efectuado el reconocimiento, tendrán derecho en desarrollo de los derechos adquiridos. a que se les reconozca y liquide la pensión en las condiciones de favorabilidad vigentes al momento en que cumplieron tales requisitos. PARAGRAFO. Para efectos del reconocimiento de la pensión de vejez de que trata el inciso primero (1º.) del presente artículo se tendrá en cuenta la suma de las semanas cotizadas con anterioridad a la vigencia de la presente Ley, al Instituto de Seguros Sociales, a las cajas, fondos o entidades de seguridad social del sector público o privado, o el tiempo de servicio como servidores públicos cualquiera sea el número de semanas cotizadas o tiempo de servicio”. (Subrayado y negrillas nuestras). Los incisos 4 y 5 del citado artículo, fueron objeto de control de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional, mediante sentencia C-789 de 2002 en dónde declaró la exequibilidad de los incisos demandados en el siguiente sentido: “siempre y cuando se entienda que estas disposiciones no se aplican a quienes habían cumplido quince (15) años o más de servicios cotizados, al momento de entrar en vigencia el sistema de seguridad social en pensiones de la Ley 100 de 1993, conforme a lo establecido en la parte motiva de esta sentencia. Con todo, el monto de la pensión se calculará conforme al sistema en el que se encuentre la persona”.
Del mismo modo indicó: “en el entendido que el régimen de transición se aplica a quienes, estando en el régimen de prima media con prestación definida, se trasladaron al régimen de ahorro individual con solidaridad, habiendo cumplido el requisito de quince (15) años o más de servicios cotizados
al momento de entrar en vigencia el sistema de seguridad social en pensiones, y decidan regresar al régimen de prima media con prestación definida, siempre y cuando: a) trasladen a éste todo el ahorro que efectuaron al régimen de ahorro individual con solidaridad; y b) dicho ahorro no sea inferior al monto del aporte legal correspondiente, en caso que hubieren permanecido en el régimen de prima media. En tal caso, el tiempo trabajado les será computado en el régimen de prima media”. De acuerdo con todo lo anterior, es claro que las personas que, habiendo estado afiliadas al régimen de prima media con prestación definida, se hubiesen trasladado al régimen de ahorro individual con solidaridad y posteriormente hayan regresado al primero siguen conservando el derecho a que se les aplique el régimen de transición, siempre y cuando tuvieran 15 o más años de cotizaciones para el 1° de abril de 1994, fecha en que entró en vigencia la Ley 100 de 1994. De modo semejante el Decreto 3800 de 2003 en su artículo 3° reguló lo concerniente a la aplicación del régimen de transición disponiendo lo siguiente: “Artículo 3°. Aplicación del Régimen de Transición. En el evento en que una persona que a 1 de abril de 1994 tenía quince (15) o más años de servicios prestados o semanas cotizadas, que hubiere seleccionado el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, decida trasladarse al Régimen de Prima Media con Prestación Definida, le será aplicable el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por lo cual podrán pensionarse de acuerdo con el régimen anterior al que estuvieren afiliados a dicha fecha,
cuando reúnan las condiciones exigidas para tener derecho a la pensión de vejez, siempre y cuando …
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Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co 9 (…) Al cambiarse nuevamente al Régimen de Prima Media con Prestación Definida, se traslade a él el saldo de la cuenta de ahorro individual del Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad” Al respecto, el Consejo de Estado se ha pronunciado indicando que las personas que al 1° de abril de 1994 tenían 15 o más años de servicios o cotizaciones y hubieran decidido trasladarse al régimen de ahorro individual con solidaridad pueden, con el propósito de que les sea aplicado el régimen de transición, retornar en cualquier tiempo al régimen de prima media con prestación definida, constituyendo así una excepción a la regla de permanencia mínima y a la prohibición prevista en el literal e) del artículo 13 de la Ley 100 de 1993. No obstante, la jurisprudencia ha sido clara en que, para que proceda tal excepción, es necesario que se acrediten los requisitos señalados por la Corte Constitucional en la sentencia C-789 de 20021. Dichos requisitos fueron establecidos de la siguiente manera: “(…) en el entendido que el régimen de transición se aplica a quienes, estando en el régimen de prima media con prestación definida, se trasladaron al régimen de ahorro individual con solidaridad, habiendo cumplido el requisito de quince (15)
años o más de servicios cotizados al momento de entrar en vigencia el sistema de seguridad social en pensiones, y decidan regresar al régimen de prima media con prestación definida, siempre y cuando: a) trasladen a éste todo el ahorro que efectuaron al régimen de ahorro individual con solidaridad; y b) dicho ahorro no sea inferior al monto del aporte legal correspondiente, en caso que hubieren permanecido en el régimen de prima media. En tal caso, el tiempo trabajado les será computado en el régimen de prima media”. (Subrayado fuera de texto) Precisado lo anterior, procede esta Delegada a establecer si, como lo plantea la demanda, la causante perdió el derecho a pensionarse conforme al régimen de transición de la Ley 100 de 1993. 2.3. CASO CONCRETO Se pudo establecer que la causante nació el 4 de junio de 1954 y para el 1° de abril de 1994, momento de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, contaba con 39 años de edad y más de 15 años de servicios. Luego, para ese entonces cumplía con todos los requisitos que la hacían beneficiaria del régimen de transición contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. De igual forma, debe indicarse que, a partir de los medios probatorios allegados al expediente, la entidad demandante no logró acreditar su dicho –como se lo imponía la carga procesal regulada en el artículo 167 del C.G.P.-, pues no aportó prueba de que la señora Blanca Lilia Orjuela Ávila haya solicitado el traslado al
régimen de ahorro individual con solidaridad y, mucho menos, prueba de que haya solicitado ante algún fondo privado el reconocimiento de la pensión de vejez. 1 Sentencia Consejo de Estado, Sección Segunda, 6 de abril de 2011, Consejero Ponente: Gerardo Arenas Monsalve, expediente: 110010325000200700054 00 (1095-2007).
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III. CONCEPTO Por lo antes expuesto, esta Delegada solicita respetuosamente a la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que CONFIRME la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda.
De los Señores Magistrados,
DIANA FABIOLA MILLÁN SUÁREZ
Procuradora Segunda Delegada ante el Consejo de Estado (En comisión de servicios)
Proyectó: DFMS
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