PGN - Concepto 120 de 2023

ACCIÓN DE NULIDAD-Contra acto de elección de Rector de la Universidad Pedagógica Nacional –UPNpara el periodo 2022-2026 por desconocimiento de la norma superior. CAUSAL DE NULIDAD-Desconocimiento de las normas en las que debía fundarse el acto. La causal genérica “desconocimiento de las normas en las que debía fundarse el acto”, se ha interpretado como la infracción de las normas, siendo un vicio formal de nulidad de los actos, por lo que su configuración requiere la contrastación formal y objetiva de la norma expedida en relación con otras normas jerárquicamente superiores, bien sea la ley, la Constitución o el reglamento. En ese sentido, el Consejo de Estado ha dispuesto que: “De manera específica, las razones para la anulación de los actos administrativos se relacionan con la infracción a las normas en que debería haberse fundado el acto administrativo, disposiciones estas que se supone fueron desconocidas o vulneradas por las autoridades al momento de su expedición. Como se observa, la generalidad de la redacción del legislador permite deducir sin mayores esfuerzos que se incorpora en esta descripción la totalidad de la base normativa y conceptual, de principios y valores aplicables a cada acto administrativo en el derecho colombiano, lo que implica necesariamente que dentro de ella queden incorporadas las normas constitucionales que son la base y esencia del sistema. Luego todo juicio de nulidad de un acto administrativo implica en esta perspectiva lógica un acercamiento al texto constitucional y a sus bases sustentadoras, no se trata de un simple enjuiciamiento de legalidad sub constitucional.” CAUSAL DE NULIDAD-Configuración.

Además, se ha considerado que la causal de nulidad derivada de la infracción de las normas en las que ha debido fundarse el acto administrativo o, mejor, la nulidad por violación de una norma superior, como se conoce de manera genérica, se entiende configurada bajo los siguientes presupuestos: i). La contravención legal a la que hace referencia esa causal debe ser directa. ii). Falta de aplicación de la norma. a). Se ignora su existencia; b) porque a pesar de que se conoce la norma, tanto que la analiza o sopesa, sin embargo, no la aplica a la solución del caso concreto; b) se acepta una existencia ineficaz de la norma en el mundo jurídico, pues no tiene validez en el tiempo o en el espacio; y; d) se examina la norma, pero se cree equivocadamente, que no es la aplicable al asunto que se resuelve. iii). Aplicación en indebida forma de la norma. El precepto o preceptos jurídicos que se hacen valer se usan o se aplican a pesar de no ser los pertinentes para resolver el asunto que es objeto de decisión. El error por aplicación indebida puede originarse por dos circunstancias: a) existe equivocación al escoger la norma por inadecuada valoración del supuesto de hecho que la norma consagra y b) porque no se establece de manera correcta la diferencia o la semejanza existente entre la hipótesis legal y la tesis del caso concreto. iv). Interpretación errónea. Sucede cuando el precepto o preceptos que se aplican son los que regulan el asunto por resolver, pero se entienden equivocadamente y de manera errónea se aplican. Es decir, ocurre cuando se le asigna a la norma un sentido o alcance

que no le corresponde. Procuraduría Séptima Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 No 1580 Piso 19 – Bogotá D.C. Teléfono 5878750 Ext. 11951 – 11955

Correo electrónico: notidel7cedo@procuraduria.gov.co CAUSAL DE NULIDAD-La infracción de la norma superior hace referencia al desconocimiento normativo.

Posición que ha sido reiterada por la Sección Quinta, en el entendido que la infracción a la norma superior hace referencia al desconocimiento de las disposiciones normativas que componen el marco jurídico del acto administrativo electoral. CAUSAL DE NULIDAD-Pronunciamiento de la Sala Electoral. En pronunciamiento reciente, la Sala Electoral, de manera sistemática, determinó que existen dos elementos de configuración en relación con la causal de nulidad desconocimiento de las normas en las que debía fundarse el acto: En cuanto al primero, “…es preciso demostrar que los preceptos normativos que se aducen como vulnerados hacen parte del grupo de prescripciones normativas que reglan “la materia que es objeto de decisión administrativa.”. Esto es, que en solicitud de anulación o nombramiento se debe demostrar que los preceptos normativos hacen parte de las normas que reglan la materia que es objeto de la decisión administrativa de superior jerarquía. Respecto del segundo, se debe acreditar la no avenencia del acto bajo censura a las normas que constituyen su marco jurídico de referencia. “De allí que se deba probar que la prescripción jurídica que integra el concepto de violación alegado debía imbuir la expedición y contenido del acto, y que, contrario a ello, el acto terminó constituyendo una

oposición directa o indirecta de aquel; disconformidad que puede tener lugar en las siguientes hipótesis: (i). Falta de aplicación de la norma, situación que se presenta luego de que la autoridad que profiere el acto ignora la existencia del presupuesto normativo, o conociéndolo, no lo aplica en el asunto que la ocupa; (ii). Aplicación indebida de la norma, la cual se presenta luego de que las reglas jurídicas empleadas por la autoridad para fundar el acto, no se conforman a la situación fáctica del caso a tratar, como consecuencia de una equivocación en la valoración y escogencia de la disposición normativa; (iii). Interpretación errónea de la norma, consistente en el entendimiento desatinado del precepto o preceptos que sustentan el asunto por resolver. (…)

CONSEJO SUPERIOR UNIVERSITARIO-Normatividad.

Siguiendo con esta línea argumentativa, debe recalcarse que el Consejo Superior Universitario, acorde al artículo 12 del Acuerdo No. 035 de 2005, se encuentra conformado por: Procuraduría Séptima Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 No 1580 Piso 26 – Bogotá D.C. Teléfono 5878750 Ext. 12409-12444

Correo electrónico: notidel7cedo@procuraduria.gov.co

Página 2 Bogotá D.C., 17 de octubre de 2023 Procuraduría Séptima Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 No 1580 Piso 26 – Bogotá D.C. Teléfono 5878750 Ext. 12409-12444

Correo electrónico: notidel7cedo@procuraduria.gov.co

Página 3 Concepto No. 2023-10-NE-120 Doctor

LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

Magistrado Sustanciador Consejo de Estado - Sección Quinta

E. S. D.

RADICACIÓN N°: 11001-03-28-000-2022-00174-00.

MEDIO DE CONTROL: NULIDAD ELECTORAL (LEY 1437 DE 2011

C.P.A.C.A.)

DEMANDANTE: YUDI MARCELA ZÚÑIGA DAZA.

DEMANDADO: ALEJANDRO ÁLVAREZ GALLEGO COMO RECTOR DE

LA UNIVERSIDAD PEDAGÓGICA NACIONAL PARA EL PERIODO 20222026.

ASPECTOS DE ESPECIAL ATENCIÓN: REQUISITOS PARA LA

DESIGNACIÓN DEL RECTOR.

Respetado Magistrado: Dentro del término concedido mediante auto de 13 de septiembre de 2023, presento el concepto del Ministerio Público en el trámite del proceso de la referencia, en el que se discute la nulidad del acto de elección de ALEJANDRO ÁLVAREZ GALLEGO como Rector de la Universidad Pedagógica Nacional -UPNpara el período 2022-2026.

I. ANTECEDENTES 1.1. Hechos 1.1.1. El 10 de marzo de 2022, el Consejo Superior Universitario de la Universidad Pedagógica Nacional -UPNexpidió el Acuerdo 005 “Por el cual se establece el reglamento para la designación del Rector de la Universidad Pedagógica Nacional para el periodo 2022-2026” 1.1.2. En la misma fecha, fue expedido el Acuerdo No. 006 “Por el cual se fija el

cronograma para la designación del Rector de la Universidad Pedagógica Nacional para el periodo 2022-2026”, en los siguientes términos: Procuraduría Séptima Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 No 1580 Piso 26 – Bogotá D.C. Teléfono 5878750 Ext. 12409-12444

Correo electrónico: notidel7cedo@procuraduria.gov.co

Página 4 FECHA ACTUACIÓN Entre el 18 de marzo y el 20 de marzo Publicación del Acuerdo aprobado por el Consejo Superior en el Diario Oficial. de 2022 Entre el 22 de marzo y el 24 de marzo Conformación de la Comisión Veedora. de 2022 Desde las 8:00 a.m. del 19 de abril Inscripción de los aspirantes a Rector. hasta las 5:00 p.m. del 25 de abril de 2022 Entre el 26 de abril y el 3 mayo de Verificación del cumplimiento de requisitos y documentos. 2022 Del 4 al 6 de mayo de 2022 Período para aclarar o subsanar la información por parte de los aspirantes, en caso de ser requerido. 9 de mayo de 2022 Publicación de lista de candidatos inscritos habilitados y entrega de documentación al Consejo Superior. Entre el 9 y 19 de mayo de 2022 Estudio y evaluación de las hojas de vida y la documentación presentada por los candidatos, a cargo del Consejo Superior. Entre el 10 y 12 de mayo de 2022 Presentación de reclamaciones por no inclusión en la lista de candidatos inscritos habilitados. Entre el 13 y 17 de mayo de 2022 Respuesta a reclamaciones por no inclusión en

la lista de candidatos inscritos habilitados. 18 de mayo de 2022 Publicación de la lista final de candidatos inscritos inhabilitados. 20 de mayo de 2022 Publicación de lista de candidatos que participarán en la consulta y publicación de resúmenes de la hoja de vida y propuestas electorales. 20 de mayo de 2022 Envío de clave para participar en la consulta mencionada en el artículo 17 del Acuerdo No. 005 de 2022. Entre el 23 y 25 de mayo de 2022 Reclamaciones y respuestas por no recepción de clave para participar en la Consulta. Entre el 24 y 26 de mayo de 2022 Panel de los candidatos que participará en la Consulta. Desde 8:00 a.m. hasta las 4:00 p.m. del Consulta a la comunidad académica. 27 de mayo de 2022 31 de mayo de 2022 Publicación de resultados de la consulta electrónica. Entre el 6 y 10 de junio de 2022 Sustentación personal de las propuestas de los aspirantes ante el Consejo Superior en sesión y entrevista. Entre el 13 y 17 de junio de 2022 Designación del Rector. Procuraduría Séptima Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 No 1580 Piso 26 – Bogotá D.C. Teléfono 5878750 Ext. 12409-12444

Correo electrónico: notidel7cedo@procuraduria.gov.co Página 5 5 de julio de 2022 Posesión del Rector. 1.1.3. Mediante Acuerdo No. 013 del 16 de junio de 2022, el Consejo Superior

Universitario -CSUde la Universidad Pedagógica Nacional -UPNdesignó como rector al señor ALEJANDRO ÁLVAREZ GALLEGO, para un periodo de cuatro años, comprendidos entre el 05 de julio de 2022 y el 04 de julio de 2026. 1.1.4. El 03 de agosto de 2022, la ciudadana YUDI MARCELA ZÚÑIGA DAZA, presentó demanda con solicitud de suspensión provisional del acto por medio del cual resultó electo ALEJANDRO ÁLVAREZ GALLEGO como Rector de la Universidad Pedagógica Nacional -UPNpara el período 2022-2026. 1.1.5. El 15 de diciembre de 2022 fue admitida la demanda y negada la solicitud de suspensión provisional del acto electoral objeto de la Litis. 1.2. Cargos de la demanda Para fundamentar la demanda en contra del Acuerdo No. 013 del 16 de junio de 2022, mediante el cual el Consejo Superior Universitario -CSUde la Universidad Pedagógica Nacional -UPNdesignó como rector al señor ALEJANDRO ÁLVAREZ GALLEGO, la ciudadana YUDI MARCELA ZÚÑIGA DAZA invoca la causal genérica de nulidad del artículo 137 de CPACA -infracción de las normas en que debía fundarse el acto y expedición irregular-, por vulneración de los artículo 62 y 63 de la Ley 30 de 1992, artículos 12, 17, 20, 21, 22 de los Estatutos de dicho ente universitario, artículos 20, 21 y 22 del Acuerdo No. 013 de 2001. La acción se sintetiza en los siguientes argumentos:

(i) La consulta realizada a la comunidad académica como requisito previo para la designación del rector por parte del Consejo Superior Universitario, no fue realizada en debida forma, toda vez que permitió la participación de personal que no cuenta con representación al interior del CSU (personal administrativo y de apoyo) y excluyó otros sectores que sí debían hacer parte de la misma, como son las directivas académicas (los Decanos, los Directores de Departamento, los Procuraduría Séptima Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 No 1580 Piso 26 – Bogotá D.C. Teléfono 5878750 Ext. 12409-12444

Correo electrónico: notidel7cedo@procuraduria.gov.co Página 6 responsables de Programas Académicos y los correspondientes de Institutos y

Centros). (ii) Improcedencia del voto secreto para la elección del rector, el cual considera fue adoptado de manera irregular, dado que, alega, en el Memorando de 21 de junio de 2022, suscrito por Gina Paola Zambrano Ramírez, secretaria de dicho órgano, se hace referencia a la segunda sesión extraordinaria de 16 de junio de 2022 del Consejo Superior en la cual se llevó a cabo la votación para la designación del rector. En este documento se reseña que la votación fue secreta, pues supuestamente así se estableció por el Consejo Superior en la sesión de 9 de junio de ese mismo año. No obstante, este punto no fue incluido en el orden del día de dichas sesiones y por consiguiente, no podía ser abordado, a lo que se adiciona que no consta que la mayoría de los miembros del CSU hubieren acordado este tipo de votación

para que proceda, como lo permiten los estatutos, por lo que no podría emplearse dicha forma, ni aquella fue incluida en los Acuerdos que reglamentaron el proceso de elección. Finalmente señala que, pese a que el resultado de la consulta realizada a la comunidad universitaria no sea obligatorio al tenor estatutario, debería serlo, bajo la lógica que la consulta en sí misma lo es, y, al emplearse el voto secreto por parte de los miembros del Consejo Superior Universitario que la representa cuando se designa al rector, no es posible conocer el sentido de su voto, de tal suerte que se logre comprobar que materializaron la voluntad de esa comunidad. 1.3. Fijación del litigio El magistrado ponente, mediante providencia del 13 de septiembre de 2023, fijó el litigio en los siguientes términos: “En concreto, la Sala deberá determinar i) si la Universidad Pedagógica Nacional a través del Consejo Superior Universitario desconoció normas de superior jerarquía al excluir a las directivas ─decanos, directores de departamento, responsables de programas académicos y los correspondientes institutos y centros─ e incluir a personal que no contaba con representación al Procuraduría Séptima Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 No 1580 Piso 26 – Bogotá D.C. Teléfono 5878750 Ext. 12409-12444

Correo electrónico: notidel7cedo@procuraduria.gov.co Página 7 interior del Consejo Superior de la UPN (personal administrativo y de apoyo) del proceso de consulta y, por ende, designar irregularmente al señor

Alejandro Álvarez Gallego como rector Universidad Pedagógica Nacional; ii) si la demandada inobservó el procedimiento especial previsto en los estatutos de la universidad para la adopción de la modalidad de elección del voto secreto y si los resultados de la consulta se desconocieron.” 1.4. Traslado para alegar El despacho por Auto del 13 de septiembre de 2023, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 182A, numeral 1, literales a) y c), adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021, en atención a que los documentos obrantes en el expediente eran suficientes para decidir los cargo de la demanda, resolvió: (i) tener como prueba los documentos allegados con la demanda y las contestaciones; (ii) fijar el litigio de la controversia jurídica; (iii) ordenar pruebas de oficio y correr traslado una vez sean allegadas; y, (iv) ejecutoriada la decisión, correr traslado a las partes para alegar de conclusión por escrito, de conformidad con lo previsto en el inciso final del artículo 181 de la Ley 1437 de 2011, razón por la cual, se procede a rendir el concepto correspondiente1.

II. CONSIDERACIONES DE LA PROCURADURÍA SÉPTIMA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO 2.1. Problema jurídico Corresponde determinar si es procedente la nulidad del acto de elección de ALEJANDRO ÁLVAREZ GALLEGO como Rector de la Universidad Pedagógica Nacional -UPNpara el período 2022-2026, por cuanto: i) la consulta elevada a la comunidad académica como

requisito previo para la designación del rector por parte del Consejo Superior Universitario, no fue realizada en debida forma, ii) el voto secreto era improcedente para la elección del rector, pues fue adoptado de manera irregular y no permite verificar que los miembros del Consejo Superior Universitario, pertenecientes a la comunidad académica, hayan votado por el ganador de la consulta de cada estamento. 1 Es traslado efectivo para alegar, de conformidad con la anotación 54 del SAMAI, corre entre el 03 de octubre 2023 y el 17 de octubre de 2023. Procuraduría Séptima Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 No 1580 Piso 26 – Bogotá D.C. Teléfono 5878750 Ext. 12409-12444

Correo electrónico: notidel7cedo@procuraduria.gov.co

Página 8 Para ello, el Ministerio Público efectuará algunas consideraciones sobre i) la interpretación de la causal de nulidad desconocimiento de norma superior; y; ii) luego analizará los fundamentos de la nulidad en el presente caso. 2.2. Desconocimiento de las normas en las que debía fundarse el acto Las causales de nulidad electoral no son únicamente las enlistadas en el artículo 275 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pues también resultan aplicables las causales genéricas consagradas en el artículo 137 ibídem, según la misma norma lo establece. La causal genérica “desconocimiento de las normas en las que debía fundarse el acto”, se ha interpretado como la infracción de las normas, siendo un vicio formal de nulidad de los

actos2, por lo que su configuración requiere la contrastación formal y objetiva de la norma expedida en relación con otras normas jerárquicamente superiores, bien sea la ley, la Constitución o el reglamento. En ese sentido, el Consejo de Estado ha dispuesto que: “De manera específica, las razones para la anulación de los actos administrativos se relacionan con la infracción a las normas en que debería haberse fundado el acto administrativo, disposiciones estas que se supone fueron desconocidas o vulneradas por las autoridades al momento de su expedición. Como se observa, la generalidad de la redacción del legislador permite deducir sin mayores esfuerzos que se incorpora en esta descripción la totalidad de la base normativa y conceptual, de principios y valores aplicables a cada acto administrativo en el derecho colombiano, lo que implica necesariamente que dentro de ella queden incorporadas las normas constitucionales que son la base y esencia del sistema. Luego todo juicio de nulidad de un acto administrativo implica en esta perspectiva lógica un acercamiento al texto constitucional y a sus bases sustentadoras, no se trata de un simple enjuiciamiento de legalidad sub constitucional.”3 Además, se ha considerado que la causal de nulidad derivada de la infracción de las normas en las que ha debido fundarse el acto administrativo o, mejor, la nulidad por violación de una norma superior, como se conoce de manera genérica, se entiende configurada bajo los siguientes presupuestos4: 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Radicado 4100123310002003004801 (0601-2009), C. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Radicación

25000232500020040516302 (2000-2008), C. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Exp. No. 11001032600020150002200 (53057), C. P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, 15 de marzo de 2012. Radicación 25000-23-27-000-2004-92271-02(16660) Procuraduría Séptima Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 No 1580 Piso 26 – Bogotá D.C. Teléfono 5878750 Ext. 12409-12444

Correo electrónico: notidel7cedo@procuraduria.gov.co Página 9 i). La contravención legal a la que hace referencia esa causal debe ser directa. ii). Falta de aplicación de la norma. a). Se ignora su existencia; b) porque a pesar de que se conoce la norma, tanto que la analiza o sopesa, sin embargo, no la aplica a la solución del caso concreto; b) se acepta una existencia ineficaz de la norma en el mundo jurídico, pues no tiene validez en el tiempo o en el espacio; y; d) se examina la norma, pero se cree equivocadamente, que no es la aplicable al asunto que se resuelve. iii). Aplicación en indebida forma de la norma. El precepto o preceptos jurídicos que se hacen valer se usan o se aplican a pesar de no ser los pertinentes para resolver el asunto que

es objeto de decisión. El error por aplicación indebida puede originarse por dos circunstancias: a) existe equivocación al escoger la norma por inadecuada valoración del supuesto de hecho que la norma consagra y b) porque no se establece de manera correcta la diferencia o la semejanza existente entre la hipótesis legal y la tesis del caso concreto. iv). Interpretación errónea. Sucede cuando el precepto o preceptos que se aplican son los que regulan el asunto por resolver, pero se entienden equivocadamente y de manera errónea se aplican. Es decir, ocurre cuando se le asigna a la norma un sentido o alcance que no le corresponde. Se ha cualificado esa causal de nulidad, en el entendido que se entiende configurada por la inobservancia de las normas que constituyen el marco jurídico del acto, lo cual surge de la confrontación entre la previsión invocada como infringida y el acto administrativo infractor, y no, entre la norma y la conducta de quien es sujeto del acto administrativo. Por lo que, en tratándose de la acción electoral, se advierte que es procedente proponer dicha causal de nulidad, cuando la norma superior en que debía fundarse señalada como infringida, forma parte de la regulación aplicable a ese nombramiento o elección, como, por ejemplo, las leyes que señalan los requisitos que debe cumplir el elegido o nombrado, los impedimentos y las inhabilidades. Contrario sensu, no procede invocar como causal de nulidad de un acto electoral la infracción por parte del elegido o nombrado de un deber o Procuraduría Séptima Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 No 1580 Piso 26 – Bogotá D.C.

Teléfono 5878750 Ext. 12409-12444

Correo electrónico: notidel7cedo@procuraduria.gov.co Página 10 una prohibición general, sin que por ley se hubiera establecido en forma expresa que esa infracción impide que el ciudadano pueda ser elegido o nombrado5.

Posición que ha sido reiterada por la Sección Quinta6, en el entendido que la infracción a la norma superior hace referencia al desconocimiento de las disposiciones normativas que componen el marco jurídico del acto administrativo electoral. En pronunciamiento reciente, la Sala Electoral7, de manera sistemática, determinó que existen dos elementos de configuración en relación con la causal de nulidad desconocimiento de las normas en las que debía fundarse el acto: En cuanto al primero, “…es preciso demostrar que los preceptos normativos que se aducen como vulnerados hacen parte del grupo de prescripciones normativas que reglan “la materia que es objeto de decisión administrativa.”. Esto es, que en solicitud de anulación o nombramiento se debe demostrar que los preceptos normativos hacen parte de las normas que reglan la materia que es objeto de la decisión administrativa de superior jerarquía8. Respecto del segundo, se debe acreditar la no avenencia del acto bajo censura a las normas que constituyen su marco jurídico de referencia. “De allí que se deba probar que la prescripción jurídica que integra el concepto de violación alegado debía imbuir la expedición y contenido del acto, y que, contrario a ello, el acto terminó constituyendo una oposición directa o indirecta de aquel; disconformidad que puede tener lugar en las siguientes hipótesis: (i). Falta de aplicación de la norma, situación que se presenta luego de que la autoridad que

profiere el acto ignora la existencia del presupuesto normativo, o conociéndolo, no lo aplica en el asunto que la ocupa; 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. M.P. Filemón Jiménez Ochoa. Bogotá, D. C., 6 de marzo de 2009. Radiación 76001-23-31-000-2008-00205-01 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. M. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, 27 de octubre de 2016, radicación 11001-03-28-000-2016-00038-00. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. M. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, 18 de febrero de 2021, radicación 11001-03-28-000-2020-00058-00. 8 “Para tal propósito es importante tomar en considerar que el orden jurídico se compone de una estructura piramidal y un sistema de fuentes que, a la manera más elemental de la lógica kelseniana, integra una serie de jerarquías normativas que para lo que al Estado Social de Derecho concierne toman como máximo referente al Texto Político de 1991, en virtud del principio de supremacía inserto en el artículo 4 ibidem, con integración de las disposiciones que se adhieren a ella en virtud del bloque de constitucionalidad; seguidas de las leyes, asimiladas de acuerdo con el valor que se les asigna a partir de su tipología y especialidad – orgánicas, estatutarias, marco, aprobatorias de tratados, ordinarias, etcétera– y demás disposiciones que

comparten su fuerza material; las cuales, a su vez, se ubican en un nivel superior que los decretos y demás actos administrativos de carácter general, que tendrán que ser observados por otro tipo de actos que, de manera sucesiva priman sobre categorías de menor envergadura –circulares, resoluciones, directrices, acuerdos, ordenanzas, memorandos, doctrina institucional, etcétera–, cuyos matices no corresponde detallar en el presente proveído”. Ibídem. Procuraduría Séptima Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 No 1580 Piso 26 – Bogotá D.C. Teléfono 5878750 Ext. 12409-12444

Correo electrónico: notidel7cedo@procuraduria.gov.co

Página 11 (ii). Aplicación indebida de la norma, la cual se presenta luego de que las reglas jurídicas empleadas por la autoridad para fundar el acto, no se conforman a la situación fáctica del caso a tratar, como consecuencia de una equivocación en la valoración y escogencia de la disposición normativa; (iii). Interpretación errónea de la norma, consistente en el entendimiento desatinado del precepto o preceptos que sustentan el asunto por resolver9. De lo anterior se decanta que su materialización resulta del cotejo entre las normas invocadas como infringidas y el acto electoral acusado25; peculiaridad propia de los vicios contenidos en el artículo 137 del CPACA, “metodología compuesta por dos momentos, a saber, (a) la determinación de la pertinencia y aplicabilidad de las normas invocadas respecto del procedimiento administrativo cuestionado; (b) su quebrantamiento por inaplicación,

aplicación indebida o interpretación errónea”10 Así, en tratándose de la causal de nulidad genérica del acto de elección o nombramiento consagrada en el artículo 137 de la Ley 1437 de 201111, sobre desconocimiento de las normas en las cuales debía fundarse el acto, “debe demostrarse que la norma infringida debía fundar el acto acusado”12. En efecto, para que la nulidad referente a la violación de las normas de orden superior prospere, se requiere que el acto acusado haya debido fundarse en la norma invocada; por cuanto, no cualquier desconocimiento de norma constitucional conlleva la nulidad del acto electoral o de nombramiento. 2.3. Análisis del caso concreto El argumento en que se soporta la nulidad electoral se centra en que el Acuerdo 013 de 2022 proferido por el Consejo Superior de la Universidad Pedagógica Nacional, mediante el cual se designó al señor ALEJANDRO ÁLVAREZ GALLEGO como Rector de dicha Institución de Educación Superior para el período estatutario 2022-2026, fue expedido irregularmente y con infracción de normas superiores, por cuanto la consulta académica fue realizada excluyendo a las directivas e incluyendo a personal administrativo y de apoyo, y adicionalmente, debido a que era improcedente la adopción del voto secreto para 9 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Rad. Nº. 25000-23-27-000-2004-92271-02(16660). M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Actor: ACCENTURE LTDA 10 Consejo de Estado, Sección Quinta, Rad. 11001-03-24-000-2017-00173-00, M. P. Lucy Jeannette

Bermúdez Bermúdez, Demandados: Consejo Nacional Electoral y otro. 11 “Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro”. (…). 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia de 10 de octubre de

2019. Radicado 13001-23-33-000-2018-00496-02, Magistrado Ponente: Carlos Enrique Moreno Rubio.

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Correo electrónico: notidel7cedo@procuraduria.gov.co Página 12 la elección del rector, puesto que no se siguió el procedimiento especial establecido en los estatutos de la universidad.

Inicialmente, para poder dilucidar el asunto, estima esta Delegada pertinente traer a colación el marco normativo que reguló el proceso de designación del rector para el período 2022-2026, el cual se encuentra dentro de las pruebas obrantes en el plenario así: - Acuerdo 035 de 2005 del Consejo Superior “Por el cual se modifica el Acuerdo 107 de 1993 y se expide el Nuevo Estatuto General de la Universidad Pedagógica

Nacional.” - Acuerdo 025 de 2019 del Consejo Superior “Por el cual se adopta el Plan de Desarrollo Institucional de l