PGN - Concepto 31 de 2015

ACCIÓN DISCIPLINARIA-Contra Presidente de la República por presunto incumplimiento de fallo de tutela COMISIÓN DE INVESTIGACIÓN Y ACUSACIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES-Es competente para investigar disciplinariamente al Presidente de la República COMPULSA DE COPIAS-A Comisión de Investigación y Acusación de Cámara de Representantes para investigar al Presidente de la República/UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL-Goza de autonomía administrativa y presupuestal/PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA-No es superior del Director de Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral de víctimas ….Ahora bien, en el presente caso se compulsaron copias, contra el Presidente de la República porque al parecer no dio cumplimiento a un fallo emitido contra el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social – Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral de las Victimas, y por lo anterior se deben resolver unos interrogantes para finalmente establecer si hubo o no responsabilidad por parte del doctor….1.La naturaleza jurídica de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral de las Victimas.2. Quién debió haber cumplido el fallo de tutela.3. Si es responsable o no disciplinariamente el Presidente de la República en este caso y porqué. Para el primero de ellos, se tiene que esa Unidad fue creada mediante el artículo 166 de la Ley 1448 de 2011, que establece: “Créase la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Victimas como una Unidad Administrativa Especial con personería jurídica y autonomía administrativa y patrimonial, adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia de la

República”.Como se ve, esta Unidad tiene personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, y que de acuerdo con el literal C del numeral 2º del artículo 38 de la Ley 489 de 1998 esta Unidad hace parte de la rama ejecutiva del sector descentralizado por servicios. El artículo 68 de la misma ley señala cuales son las entidades descentralizadas:“Son entidades descentralizadas del orden nacional, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta, las superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería jurídica…, cuyo objeto principal sea el ejercicio de funciones administrativas, la prestación de servicios públicos o la realización de actividades industriales o comerciales con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio. Como órganos del Estado aun cuando gozan de autonomía administrativa están sujetas al control político y a la suprema dirección del órgano de la administración al cual están adscritas” Ahora bien, las entidades descentralizadas si bien es cierto gozan de autonomía para la toma de sus decisiones, también lo es que están sometidas a un control de tutela por parte de las entidades a las que están adscritas. La Corte Constitucional expresó que “la teoría general del Derecho Administrativo explica que aunque las entidades descentralizadas por servicios no están sujetas a un control jerárquico, reservado para la administración centralizada, en cambio sí son objeto de un control llamado “de tutela” por parte de las entidades a las que se vinculan”. Es decir, que la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral de las Victimas está sujeta a un control de tutela por

parte del Departamento Administrativo de la Presidencia, pero dicho control no es jerárquico sino que se debe al principio de coordinación consagrado en el artículo 209 1 de la Constitución Política, y éste a su vez tiene origen en que el Presidente es la máxima autoridad administrativa, de ahí que nombre los directores de esas unidades y que en las juntas directivas haya representantes directos del Jefe de Estado. Por lo expuesto se colige sin duda que la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral de las Victimas: Es un ente, descentralizado por servicios, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonial. Que está sujeta a un control de tutela NO jerárquico, por ende el Presidente de la República no es superior del Director de esa Unidad. Que es un ente autónomo para tomar sus decisiones, dado que las mismas no están sujetas a la aprobación de ninguna persona ni autoridad. PRINCIPIO DE COORDINACIÓN Y COLABORACIÓN-Regulación Constitucional FALLO DE TUTELA-Correspondía su cumplimiento a Directora de Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral de Víctimas …El segundo de los puntos a resolver, es decir, quién debió haber cumplido el fallo de tutela, se tiene en la página de internet http://www.unidadvictimas.gov.co/b se encuentra el organigrama de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral de las Victimas, en virtud del cual está consignado que esa unidad está en cabeza de la doctora….como su Directora. Es decir que el cumplimiento del fallo de tutela le correspondía a ella como la máxima autoridad al interior de la Unidad,

y como quedó claro, al no tener superior jerárquico, toda la responsabilidad recayó en ella. Los incidentes de desacato están dirigidos a que un fallo de tutela sea cumplido en un máximo de 48 horas, sin embargo si la persona directamente encargada de hacerlo cumplir no lo hiciere, se dirigirá la orden al superior jerárquico para que lo cumpla, pero en este caso no lo hay, es decir, que el incidente debió llegar hasta la directora de la Unidad más no al Presidente pues como está claro no tiene tal calidad de superior ni jerárquico ni funcional, pues sus decisiones no están supeditadas a la aprobación de éste. PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA-No es responsable disciplinariamente al no estar obligado a cumplir fallo que no está dentro de sus competencias En lo que atañe al tercero de los planteamientos, si es responsable o no disciplinariamente el Presidente de la República en este caso y porqué: Los argumentos esbozados son más que suficientes para responder que el Jefe de Estado no tiene ningún tipo de responsabilidad en este asunto, pues no tenía la obligación de hacer cumplir un fallo que no está dentro de sus competencias sino era un deber única y exclusivamente de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral de las Victimas en cabeza de su directora. FALTA DISCIPLINARIA-Requisitos para que la conducta se estructure como tal y sea sancionable/PROCESO DISCIPLINARIO-Causales de archivo La Ley 734 de 2002, en virtud de la cual se regula el trámite disciplinario, impone unos requisitos para considerar una conducta como falta disciplinaria y merecedora de

sanción, consistente en la tipicidad, en la presencia de ilicitud sustancial y culpabilidad, 2 igualmente el artículo 73 establece que la terminación del proceso disciplinario procede en cualquier etapa de la actuación disciplinaria en que aparezca plenamente demostrado que el hecho atribuido no existió, que la conducta no está prevista en la ley como falta disciplinaria, que el investigado no la cometió, que existe una causal de exclusión de responsabilidad, o que la actuación no podía iniciarse o proseguirse, el funcionario del conocimiento, mediante decisión motivada, así lo declarará y ordenará el archivo definitivo de las diligencias….. ….. Siguiendo los lineamientos señalados por el artículo 73 de la Ley 734 de 2002, se solicita el archivo de las presentes diligencias, dado que si bien es cierto existió una mora en el cumplimiento del fallo de tutela emitido por el Juzgado 14 Civil del Circuito de Medellín, éste hecho no es atribuible al doctor…. 3 Bogotá D.C., 30 de abril de 2015 Concepto No. 031-1IJP Doctor

H. Representante Investigador

Comisión de Investigaciones y Acusaciones

CÁMARA DE REPRESENTANTES

Ciudad Ref. Radicado No 3580 Atentamente, en calidad de agente del Ministerio Público en el proceso de la referencia y en ejercicio de las facultades otorgadas por el artículo 89 del Código Disciplinario Único, me dirijo a su distinguido despacho con el fin de solicitar el archivo de las diligencias, en virtud de las siguientes consideraciones de hecho y de derecho. El Juzgado 14 Civil del Circuito de Medellín, en un incidente de desacato,

compulsó copias contra el doctor JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN, Presidente de la República de Colombia, porque presuntamente no dio cumplimiento a un fallo de tutela emitido por esa Unidad Judicial contra el Departamento Administrativo Para la Prosperidad Social – Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral de las Víctimas el 18 de enero de 2012. Mediante auto del 13 de noviembre de 2012 se ordenó el inicio de indagación preliminar contemplado en el artículo 150 de la ley 734 de 2002, se decretó la práctica de pruebas e igualmente se acumularon los radicados 3563 y 6580 al presente trámite por tratarse de los mismos hechos investigados. CONSIDERACIONES El derecho disciplinario tiene como fin que los funcionarios y empleados públicos cumplan cabalmente sus funciones, teniendo como guía siempre la constitución y la ley; velando por el buen funcionamiento de las instituciones del estado, asegurando una armonía ente éstas y castigando a quien no cumple con ello; dispone el artículo 16 de la Ley 734 que la sanción disciplinaria tiene una función preventiva y correctiva, para garantizar la efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución, la ley y los tratados internacionales, que se deben observar en el ejercicio de la función pública. La Ley 734 de 2002, en virtud de la cual se regula el trámite disciplinario, impone unos requisitos para considerar una conducta como falta disciplinaria y 4 merecedora de sanción, consistente en la tipicidad, en la presencia de ilicitud sustancial y culpabilidad, igualmente el artículo 73 establece que la terminación

del proceso disciplinario procede en cualquier etapa de la actuación disciplinaria en que aparezca plenamente demostrado que el hecho atribuido no existió, que la conducta no está prevista en la ley como falta disciplinaria, que el investigado no la cometió, que existe una causal de exclusión de responsabilidad, o que la actuación no podía iniciarse o proseguirse, el funcionario del conocimiento, mediante decisión motivada, así lo declarará y ordenará el archivo definitivo de las diligencias. Ahora bien, en el presente caso se compulsaron copias, contra el Presidente de la República porque al parecer no dio cumplimiento a un fallo emitido contra el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social – Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral de las Victimas, y por lo anterior se deben resolver unos interrogantes para finalmente establecer si hubo o no responsabilidad por parte del doctor Santos Calderón:

1. La naturaleza jurídica de la Unidad Administrativa Especial de Atención y

Reparación Integral de las Victimas.

2. Quién debió haber cumplido el fallo de tutela.

3. Si es responsable o no disciplinariamente el Presidente de la República en este caso y porqué.

Para el primero de ellos, se tiene que esa Unidad fue creada mediante el artículo 166 de la Ley 1448 de 2011, que establece: “Créase la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Victimas como una Unidad Administrativa Especial con personería jurídica y autonomía administrativa y patrimonial, adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República”. Como se ve, esta Unidad tiene personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, y que de acuerdo con el literal C del numeral 2º del

artículo 38 de la Ley 489 de 19981, esta Unidad hace parte de la rama ejecutiva del sector descentralizado por servicios. El artículo 68 de la misma ley señala cuales son las entidades descentralizadas: “Son entidades descentralizadas del orden nacional, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta, las superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería jurídica…, cuyo objeto principal sea el ejercicio de funciones administrativas, la prestación de servicios 1 Artículo 38º.- Integración de la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional. La Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, está integrada por los siguientes organismos y entidades:

2. Del Sector descentralizado por servicios:

c. Las superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería jurídica 5 públicos o la realización de actividades industriales o comerciales con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio. Como órganos del Estado aun cuando gozan de autonomía administrativa están sujetas al control político y a la suprema dirección del órgano de la administración al cual están adscritas” Ahora bien, las entidades descentralizadas si bien es cierto gozan de autonomía para la toma de sus decisiones, también lo es que están sometidas a un control de tutela por parte de las entidades a las que están adscritas. La Corte Constitucional expresó que “la teoría general del Derecho Administrativo explica que aunque las entidades descentralizadas por servicios no están sujetas a un control jerárquico, reservado para la administración centralizada,

en cambio sí son objeto de un control llamado “de tutela” por parte de las entidades a las que se vinculan”. Es decir, que la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral de las Victimas está sujeta a un control de tutela por parte del Departamento Administrativo de la Presidencia, pero dicho control no es jerárquico sino que se debe al principio de coordinación consagrado en el artículo 2092 de la Constitución Política, y éste a su vez tiene origen en que el Presidente es la máxima autoridad administrativa, de ahí que nombre los directores de esas unidades y que en las juntas directivas haya representantes directos del Jefe de Estado. Por lo expuesto se colige sin duda que la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral de las Victimas:

1. Es un ente, descentralizado por servicios, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonial.

2. Que está sujeta a un control de tutela NO jerárquico, por ende el Presidente de la República no es superior del Director de esa Unidad.

3. Que es un ente autónomo para tomar sus decisiones, dado que las mismas no están sujetas a la aprobación de ninguna persona ni autoridad.

El segundo de los puntos a resolver, es decir, quién debió haber cumplido el fallo de tutela, se tiene en la página de internet http://www.unidadvictimas.gov.co/b se encuentra el organigrama de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral de las Victimas, en virtud del cual está consignado que esa unidad está en cabeza de la doctora PAULA GAVIRIA BETANCUR como su Directora. Es decir que el cumplimiento 2 La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en

los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley. 6 del fallo de tutela le correspondía a ella como la máxima autoridad al interior de la Unidad, y como quedó claro, al no tener superior jerárquico, toda la responsabilidad recayó en ella. Los incidentes de desacato están dirigidos a que un fallo de tutela sea cumplido en un máximo de 48 horas, sin embargo si la persona directamente encargada de hacerlo cumplir no lo hiciere, se dirigirá la orden al superior jerárquico para que lo cumpla, pero en este caso no lo hay, es decir, que el incidente debió llegar hasta la directora de la Unidad más no al Presidente pues como está claro no tiene tal calidad de superior ni jerárquico ni funcional, pues sus decisiones no están supeditadas a la aprobación de éste. En lo que atañe al tercero de los planteamientos, si es responsable o no disciplinariamente el Presidente de la República en este caso y porqué: Los argumentos esbozados son más que suficientes para responder que el Jefe de Estado no tiene ningún tipo de responsabilidad en este asunto, pues no tenía la obligación de hacer cumplir un fallo que no está dentro de sus competencias sino era un deber única y exclusivamente de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral de las Victimas en cabeza de su directora.

PETICIÓN Siguiendo los lineamientos señalados por el artículo 73 de la Ley 734 de 2002, se solicita el archivo de las presentes diligencias, dado que si bien es cierto existió una mora en el cumplimiento del fallo de tutela emitido por el Juzgado 14 Civil del Circuito de Medellín, éste hecho no es atribuible al doctor JUAN

MANUEL SANTOS CALDERON.

Comedidamente,

JORGE ALBERTO GONZÁLEZ VÁSQUEZ

Procurador Primero Delegado para la Investigación y Juzgamiento Penal

C.L.G.M

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