PGN - Concepto 97 de 2022

DOCUMENTO PÚBLICO-Expedición irregular de un funcionario de la Registraduría para ser usado por particulares en la comisión de actos delictivos FALSEDAD IDEOLÓGICA-Noción FALSEDAD IDEOLÓGICA-Noción según la jurisprudencia del Consejo de Estado La falsedad se considera ideológica porque el documento no es falso en sus condiciones de existencia y autenticidad, sino que son mentirosas las afirmaciones que contiene. […] Se trata, por tanto, de la creación mendaz con apariencia de verosimilitud, que en el caso de la falsedad documental pública se entiende consumada con la editio falsi, es decir, con la simple elaboración o hechura del documento que se atribuye a una específica autoridad pública y que por ende representa una situación con respaldo en el derecho, al involucrar en su formación la intervención del Estado por intermedio de alguno de sus agentes competentes, ya que se supone expedido por un servidor público en ejercicio de funciones y con el lleno de las formalidades correspondientes. FALSEDAD IDEOLOGICA EN DOCUMENTO PÚBLICO-Elementos esenciales para la configuración del delito FALSEDAD IDEOLÓGICA-Delito clasificado de peligro FALSEDAD IDEOLOGICA EN DOCUMENTO PÚBLICODiferencias con la falsedad documental según la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DISCIPLINARIAMarco legal FALTAS DISCIPLINARIAS-Clasificación según la jurisprudencia de la Corte Constitucional FALTAS DISCIPLINARIAS-Faltas instantáneas, permanentes y continuadas Bogotá, D. C., 30/11/2021

C-97 – 2021

SALIDA 02/12/2021

Doctor

JUAN ANDRÉS URREA HERNÁNDEZ

Jefe Oficina de Control Disciplinario Registraduría Nacional del Estado Civil Avenida calle 26 51-50 Centro Administrativo Municipal Jorge Eliécer Echavarría Henao Ciudad controldisciplinario@registraduria.gov.co Ref.: Respuesta consulta rad. E-2021-393839 del 23/07/2021 (C-2021-1979530) Respetado doctor: En atención a su consulta de la referencia, mediante la cual solicita que se emita concepto jurídico sobre si la expedición irregular de un documento público por parte de un funcionario de la Registraduría, que tiene a su cargo dicha función, para ser usado por particulares en la comisión de actos delictivos, es una conducta de ejecución instantánea o de tracto sucesivo (dado sus efectos jurídicos) y la forma de determinar la caducidad de la acción en estos casos, me permito manifestarle lo siguiente: Debe resaltarse que, en cumplimiento de la función que le ha sido asignada a esta oficina en el artículo 9.º, numeral 3.° del Decreto Ley 262 de 20001, se suministrarán elementos de juicio generales que sirvan para ilustrar el tema consultado, que puedan predicarse de cualquier asunto en circunstancias similares, sin que ello se entienda como resolución de un caso particular y concreto. Pues bien, cabe indicar que el proceso de adecuación típica de la conducta es un aspecto que le corresponde decidir única y exclusivamente a la autoridad disciplinaria a cargo del asunto, por tratarse de una competencia

intuito personae e indelegable2. Ello no obsta para poner de presente, que si en virtud de este ejercicio, la conducta del servidor llegare a subsumirse, por ejemplo, en la falta disciplinaria que coincide con la descripción típica del delito de falsedad ideológica en documento público3, la jurisprudencia ha efectuado unas precisiones que se transcriben a continuación: [P]ara la configuración del delito de falsedad ideológica en documento público, la Sala ha considerado que como elementos propios, le 1 «Por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos». 2 Al respecto puede revisarse la consulta C-47 – 2017 en el link https://www.procuraduria.gov.co/portal/relatoria . 3 El artículo 286 del Código Penal señala que «[]El servidor público que en ejercicio de sus funciones, al extender documento público que pueda servir de prueba, consigne una falsedad o calle total o parcialmente la verdad […]». 2 corresponden: (i) ostentar la calidad de servidor público, (ii) la expedición de un documento público que pueda servir de prueba, (iii) que desarrolle la conducta, esto es, que en él se consigne una falsedad o se calle total o parcialmente la verdad, o lo que es lo mismo, que contenga declaraciones mendaces.

La falsedad se considera ideológica porque el documento no es falso en sus condiciones de existencia y autenticidad, sino que son mentirosas las afirmaciones que contiene. […] Se trata, por tanto, de la creación mendaz con apariencia de verosimilitud, que en el caso de la falsedad documental pública se entiende consumada con la editio falsi, es decir, con la simple elaboración o hechura del documento que se atribuye a una específica autoridad pública y que por ende representa una situación con respaldo en el derecho, al involucrar en su formación la intervención del Estado por intermedio de alguno de sus agentes competentes, ya que se supone expedido por un servidor público en ejercicio de funciones y con el lleno de las formalidades correspondientes. Además, es un delito clasificado entre los de peligro, en el entendido que el mismo [sic] no exige la concreción de un daño, sino la potencialidad de que se realice, esto es, aquél “estado causalmente apto para lesionar la fe pública en que se encuentra el instrumento con arreglo a sus condiciones objetivas ―forma y destino―, como a las que se derivan del contexto de la situación” y cuya incidencia se mide por la aptitud que tiene de irrogar un perjuicio.4 No requiere, por tanto, la falsedad documental pública, como queda señalado, del uso del documento, ella se presenta con la material elaboración espuria del mismo [sic] y la consiguiente alteración de los signos de autenticidad, contrariamente a la conducta falsaria documental privada que supone, precisamente, de su uso para ser reprochada.5 En cuan[t]o al momento consumativo y las diferencias de la falsedad

ideológica y la material, se tiene que la primera se vincula con la veracidad de la información, con el contenido del documento, por ello la acción concurre con la elaboración o redacción del mismo [sic], mientras que la última de las falsedades en mención tiene que ver con la existencia y autenticidad del objeto material del reato, la genuidad o autoría y la estructura física, por lo que su ejecución es simultánea o posterior con la emisión del elemento espurio. […] si la actuación específica del funcionario público representa contrariar la verdad en ejercicio de esas funciones a él deferidas y así se plasma en un documento que pueda servir de prueba, ello por sí solo configura perfecta la ilicitud de falsedad ideológica, aunque otros cometidos finalísticos no sean alcanzados. Con mayor vigor, si el delito examinado, en tratándose de documentos públicos, no reclama su uso para la consumación, como sucede con la falsedad en documento privado.6 4 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación penal, providencia de Segunda Instancia-Sistema Acusatorio n.° 35.720, del 16/03/11, m . p. SIGIFREDO ESPINOSA PÉREZ. 5 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación penal, providencia del 29/07/08, rad. 28961. 6 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación penal, providencia SP2649-2014, del 05/03/14, rad. 36337; m . p.

EUGENIO FERNÁNDEZ CARLIER.

3 En este orden de ideas, frente a la consumación de las faltas instantáneas, el legislador disciplinario consagró, en el artículo 30 del CDU7, que «[l]a acción

disciplinaria caducará si transcurridos cinco (5) años desde la ocurrencia de la falta, no se ha proferido auto de apertura de investigación disciplinaria. Este término empezará a contarse para las faltas instantáneas desde el día de su consumación, para las de carácter permanente o continuado desde la realización del último hecho o acto y para las omisivas cuando haya cesado el deber de actuar». Frente a la naturaleza de las faltas (instantánea, permanente o continuada), la Corte Constitucional relacionó las posturas de la Procuraduría General de la Nación, de la Corte Suprema de Justicia y de la doctrina penal respecto de la definición de estas categorías típicas que, por su pertinencia, se transcriben a continuación, en su orden: iii) Instantáneas cuando la realización del comportamiento descrito como ilícito se agota en un solo momento, es decir cuando se exterioriza la acción o la omisión y, iv) Permanente o continuada, cuando el comportamiento se prolonga en el tiempo, de manera que la consumación de la falta se prolonga o perdura entre tanto dure la conducta. […]. iii) Delitos de ejecución instantánea, son aquellos «en los cuales la realización del comportamiento descrito se comete en un solo momento», […] iv) Delitos de ejecución permanente: en estos puntualizó que «a diferencia del delito instantáneo en el cual la consumación tiene lugar en un momento específico, esto es, cuando […] se ejecuta la conducta o debió realizarse el comportamiento omitido, en el delito permanente la consumación se prolonga en el tiempo hasta cuando cesa el atentado al bien jurídico objeto de tutela, sin que corresponda a una realización del comportamiento por

tramos. Para la comisión de este punible es necesario que el estado dañoso o de peligro, provenga de la conducta del sujeto activo de manera continua, es decir, que no se agote en un solo instante, sino que prosiga durante determinado tiempo, y que la prórroga de la situación antijurídica se deba a la exclusiva conducta voluntaria del sujeto, quien persiste en ella ininterrumpidamente después de la realización del hecho que constituye el inicio del punible». […]. i) Los delitos permanentes «son aquellos hechos en los que el delito no está concluido con la realización del tipo, sino que se mantiene por la voluntad delictiva del autor tanto tiempo como subsiste el estado antijurídico creado el mismo [sic]» en su conducta. // ii) Los delitos de estado o instantáneos, «son los hechos que están concluidos con la provocación de un determinado estado (por regla general el resultado en el sentido de los delitos de resultado), por tanto no son susceptibles de mantenimiento por el autor, ni lo necesitan […] Entre los delitos de estado habrá que incluir también tipos como la bigamia o la falsificación del estado civil; aunque en los mismos [sic] el autor sigue aprovechándose del estado creado por su hecho, ello no supone contraer con constante reiteración un matrimonio bígamo, y en la mayoría de los casos tampoco una repetición de la falsificación ya consumada del estado civil».8 7 Artículo modificado por el artículo 132 de la Ley 1474/11. 8 Sentencia T-282A/12. 4 Sea la oportunidad para poner de presente que el parágrafo 2, del artículo 73 de la Ley 2094, del 29 de junio de 2021, que modificó el artículo 265 del

Código General Disciplinario, consagró que «[e]l artículo 79 de la presente ley entrará a regir treinta meses (30) después de su promulgación. Mientras tanto, mantendrá su vigencia el artículo 30 de la Ley 734 de 2002, modificado por el artículo 132 de la Ley 1474 de 2011». Resta agregar que esta respuesta, expedida a instancia del consultante, reviste un carácter meramente ilustrativo o indicativo, en la medida en que no tiene fuerza vinculante, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 28 de la Ley 1437 de 201110 y 12 de la Resolución 9 de 201711. Atentamente, ORIGINAL FIRMADO POR VALENTINA MAHECHA VARÓN Procuradora auxiliar para asuntos disciplinarios Proyectó XPGH C-97– 2021

E-2021-393839 (C-2021-1979530) 9 «Artículo 7. Modifícase el artículo 33 de la Ley 1952 de 2019, el cual quedará así: // Artículo 33. Prescripción de la acción disciplinaria. La acción disciplinaria prescribirá en cinco (5) años contados para las faltas instantáneas desde el día de su consumación, para las de carácter permanente o continuado, desde la realización del último hecho o acto y para las omisivas, cuando haya cesado el deber de actuar. // Cuando fueren varias las conductas juzgadas en un mismo proceso la prescripción se cumple independientemente para cada una de ellas. La prescripción se interrumpirá con la notificación del fallo de primera instancia. Interrumpida la prescripción, esta se producirá si transcurridos dos (2) años desde la notificación del fallo de primera instancia no se notifica la decisión de segunda

instancia. // Para las faltas señaladas en el artículo 52 de este Código, el término de prescripción será de doce (12) años. La prescripción, en estos casos, se interrumpirá, esta se producirá si transcurridos tres (3) años desde la notificación del fallo de primera instancia no se ha notificado la decisión de segunda instancia. // Parágrafo. Los términos prescriptivos aquí previstos quedan sujetos a lo establecido en los tratados internacionales que Colombia ratifique». 10 «ARTÍCULO 28. ALCANCE DE LOS CONCEPTOS. <Artículo modificado por el artículo 1.° de la Ley 1755 de 2015 ―Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo―. El nuevo texto es el siguiente:> Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución». 11 «ARTÍCULO 12. ALCANCE DE LOS CONCEPTOS. Los conceptos emitidos como respuesta a las consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución para el servidor público o particular, ni comprometerán la responsabilidad de la Procuraduría General de la Nación». 5