PGN - DELEGACION ADMINISTRATIVA Responsabilidad de delegante y delegatario en ejercicio de

SALA DISCIPLINARIA

Bogotá D. C., diciembre dos (2) de dos mil cuatro (2004). Aprobado en Acta de Sala No.59.

Radicación: 161-02444 (021-100457/04)

Disciplinado: JORGE PRIETO RIVEROS Cargo y Gobernador del Departamento de

Entidad: Casanare

Quejoso: Informe de la Contraloría Departamental de Casanare Fecha queja: Marzo 1 de 2000

Fecha Hechos: Diciembre de 1999

Asunto: Apelación fallo de primera instancia P.D. PONENTE: Dr. LEÓN DANILO AHUMADA RODRÍGUEZ Corresponde a la Sala Disciplinaria en esta oportunidad procesal, en virtud de la competencia otorgada por el numeral 1o. del artículo 22 del Decreto 262 de 2000, revisar por vía de apelación la decisión proferida el 10 de agosto de 2004 por la Procuraduría Primera Delegada para la Contratación Estatal, por la cual se impuso sanción de multa equivalente a noventa (90) días del salario devengado para la época de los hechos al disciplinado JORGE PRIETO RIVEROS, identificado con la cédula de ciudadanía número 9.650.034 de Yopal, en su condición de Gobernador del Departamento de Casanare (folio 894 del C.O. 2).

ANTECEDENTES PROCESALES Tuvo origen el presente proceso disciplinario en el informe dirigido el 1º de marzo de 2000 a la Procuraduría Departamental de Casanare por la Contraloría de ese Departamento en el cual se presentan elementos sobre presuntas irregularidades en

la actividad contractual de esa entidad territorial (folio 6 del C.O. 2). Asignado el conocimiento del asunto al Procurador Judicial II Penal No. 167 de Yopal este funcionario dispuso el 29 de agosto de 2002 la apertura de investigación disciplinaria en contra de JORGE PRIETO RIVEROS, en su condición de Gobernador del Departamento de Casanare, y de otros funcionarios de esa administración territorial, por hechos relacionados con la celebración por el sistema de contratación directa, de diez contratos estatales de obra pública en el municipio de El Yopal (folio 205 del C.O. 1). El 31 de julio de 2003 el Procurador Judicial II No. 53 ante lo Contencioso Administrativo de Yopal asignado para continuar con la investigación formuló cargos contra JORGE PRIETO RIVEROS, en calidad de Gobernador del Departamento de Casanare y otros seis funcionarios de esa administración territorial, por los hechos arriba mencionados (folio 438 ibídem) y a través de fallo del 10 de agosto de 2004 la Procuraduría Primera Delegada para la Contratación Estatal sancionó disciplinariamente al primero de los referidos servidores y absolvió a los demás (folio 894 del C.O. 2). Radicación No. 161-02444 Interpuesto directamente por el disciplinado el recurso de apelación, éste fue concedido por la primera instancia mediante auto del 8 de octubre de 2004 (folio 1050 del C.O. 2). FALLO DE PRIMERA INSTANCIA En el fallo de primera instancia objeto de esta decisión, dictado el 10 de agosto de 2004, la Procuraduría Primera Delegada para la Contratación Estatal declaró

responsable del cargo formulado al disciplinado JORGE PRIETO RIVEROS, en calidad de Gobernador del Departamento de Casanare (folio 894 del C.O. 2) y decidió sancionarlo con la multa referida, con sustento en los argumentos que se sintetizan a continuación, expuestos por esa instancia después de referirse a la actuación procesal, los cargos, los descargos y los alegatos de conclusión: 1.- Después de mencionar los contratos de obra pública a los que se refiere el cargo formulado al disciplinado la Delegada expresa que el 28 de diciembre de 1999 se celebraron con el mismo contratista LUIS EDGAR SALAZAR los acuerdos 443-99 y 446-99 cuyo objeto “pavimentación de asfalto” era el mismo y debía ejecutarse en igual sitio, por lo cual no tenía por qué dividirse. Lo mismo se afirma de los contratos 520-99 y 573-99 los cuales tuvieron por objeto la construcción de sardineles y losa de concreto que pudieron ser contratados en uno solo junto con los dos anteriores. La administración de Casanare debió celebrar un solo contrato porque todos los vínculos mencionados correspondían al proyecto de la ciudadela universitaria y su cuantía imponía hacerlo mediante selección por licitación pública. Además cada uno de los contratistas contaba con capacidad para llevarlo a cabo de acuerdo con el certificado expedido por la Cámara de Comercio y por tratarse de obligaciones de género conforme al art. 1556 del C.C. El Gobernador debió sujetarse a lo dispuesto por el art. 24 del Estatuto de Contratación Administrativa y no lo hizo desobedeciendo el principio de legalidad.

Las actividades contratadas no eran independientes y la contratación no era solicitada de acuerdo con el avance de la obra por los técnicos del proyecto, como lo pretende el disciplinado, porque todos los contratos fueron celebrados entre el 28 y el 31 de diciembre de 1999. 2.- El disciplinado “para tratar de disimular el fraccionamiento de los contratos que tuvieron un mismo objeto, intercaló su celebración día de por de medio con el encargado CORREA VALBUENA” (folio 909 del C.O. 2), expresa la Delegada después de referirse a los contratos Nos. 443, 449, 476, 481, 561, 573, 705 y 653 de 1999 y antes de definir la figura del fraccionamiento del contrato y el principio de selección objetiva. 3.- La Delegada rechaza el argumento del disciplinado que invoca decisiones anteriores de la Procuraduría General de la Nación en casos semejantes por considerar que “cada investigación tiene sus propias circunstancias de tiempo, modo y lugar, por lo que no siempre los textos de motivación que generan las decisiones resultan obligatorios para el juzgador frente a casos similares, lo cual no es violatorio de la igualdad en la aplicación de la ley, ni contrario a la garantía del principio de seguridad jurídica” conforme al art. 230 de la Constitución Política (folio 911 ibídem). 2 Radicación No. 161-02444 4.- El grupo de trabajo que conformó el Gobernador para llevar a cabo la construcción del proyecto de construcción y dotación de la ciudadela universitaria lo fue mediante la Resolución 0422 de mayo 10 de 2000, es decir, cuatro meses

después de firmados los contratos. 5.- La falta se considera como grave porque el Gobernador era el representante legal del Departamento, encargado del manejo de la actividad contractual de esa institución, con la cual mostró mal ejemplo a los contratistas favorecidos y los posibles participantes de un proceso licitatorio, al lesionar con su conducta los intereses de la ordenamiento jurídico, la entidad y la colectividad. La conducta se ejecutó dolosamente porque el disciplinado conociendo la normatividad vigente actuó deliberadamente con la intención de eludir el proceso licitatorio para celebrar los contratos mediante selección directa de los contratistas “tanto así que encargó por dos días al señor Luis Eduardo Correa, para que éste apareciera firmando algunos de estos contratos que Prieto dividió.” (folio 912 ibídem) RECURSO DE APELACION El disciplinado JORGE PRIETO RIVEROS, actuando directamente, presentó dos escritos mediante los cuales interpuso recurso de apelación contra la decisión sancionatoria de primer grado (folios 940 y 931 del C.O. 2).En el primero de tales documentos el recurrente sustentó su inconformidad en los siguientes fundamentos: Al reseñar los argumentos expuestos por el exdirector del proyecto de Ciudadela Universitaria, doctor SANTIAGO MARÍN, al presentar sus descargos afirma que las obras objeto de los contratos cuestionados son diferentes y por ello fueron programadas como obras separadas. Desde el punto de vista económico no tenía sentido acumular en los bancos los recursos de las regalías utilizables en la construcción de las obras de la ciudadela para al final del año contratar con una sola persona jurídica por el sistema de licitación pública.

La contratación mencionada se llevó a cabo con la inscripción de las obras en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión, conforme lo certificó el Jefe de Presupuesto al expedir el CDP. “El objeto contractual lo fija la programación que se registra en el Banco de Proyectos, en donde nos dice en qué trimestre se deben contratar las obras conforme a los ítem y al avance del proyecto y los valores o precios de acuerdo con las especificaciones técnicas, procedimiento que constituye un acto administrativo que no fue objetado por la Procuraduría ni por ninguna otra autoridad y por tanto es de obligatorio cumplimiento para el Gobernador.” El principio de selección objetiva no fue desconocido porque se invitó públicamente a los interesados mediante aviso y se estudiaron y calificaron sus ofertas, además de que no existe norma que obligue a contratar en un solo acuerdo todo el presupuesto asignado a un proyecto. Si se hubiera abierto licitación pública no necesariamente hubiera habido una mayor participación. La independencia de las actividades contratadas no la fijó el Gobernador sino los técnicos en la programación de las obras y la aprobó el Banco de Proyectos. El disciplinado es abogado, por lo cual se asesoró de los técnicos respectivos para tal efecto. 3 Radicación No. 161-02444 La ejecución del contrato debe cumplir una serie de requisitos, los cuales el apelante describe. El encargo de la Gobernación a alguno de los Secretarios de Despacho, como el Dr. CORREA VALBUENA, se hizo no para que firmara contratos y disimular el fraccionamiento, sino para el ejercicio pleno de sus funciones y por causa de la centralización administrativa del país que exige la presencia del titular en la capital.

Como lo prueban los anexos de cada contrato, el Gobernador no participa en el proceso de selección de los contratistas porque respecta los fundamentos de los profesionales encargados de calificar las propuestas y los procedimientos legales; tampoco tiene contacto con los oferentes pues sus propuestas se reciben por otros funcionarios. Por ello, señala el apelante, no se le puede atribuir interés subjetivo o individual alguno en la contratación. El fallo recurrido desconoce el principio de igualdad, en cuanto no se tienen en cuenta las consideraciones justas que se hicieron frente a los demás disciplinados para absolverlos y tampoco lo relativo a los fallos proferidos en asuntos semejantes en relación con el Gobernador anterior de Casanare y el Alcalde de Popayán. El disciplinado no causó con su conducta reprochada ningún daño al Estado, ni a ningún contratista porque nadie lo ha expresado así. Tampoco existe prueba de que el disciplinado haya impedido la libre concurrencia y si ello se presentó no es atribuible al Gobernador, pues no participó en los procedimientos previos a la firma del contrato. La contratación se efectuó aplicando los principios de desconcentración, delegación y descentralización administrativa, por lo cual se hizo a través de Planeación Departamental y luego por el Grupo de Trabajo integrado para el efecto. “El gobernador, titular o encargado, como ordenador del gasto se limita a firmar el contrato con base en los anexos que prueban que el procedimiento legal se cumplió.” (folio 946 del C.O. 2) Refiriéndose a la delegación el recurrente impugna los argumentos de la instancia

relativos a la responsabilidad correspondiente y al alcance de la delegación producida. Con tal fin manifiesta que delegó plenamente en los Secretarios de Despacho la función de contratar; la norma constitucional exime de responsabilidad al delegante; la escogencia del contratista no era exclusiva del representante legal porque fue delegada a dichos funcionarios y a los grupos de trabajo y los trámites precontractuales se desarrollaron por funcionarios distintos del Gobernador. “La escogencia la hacía Planeación Departamental y se concretaba en la firma del contrato, firma que siempre respetó el proceso precontractual.” (folio 946 ibídem) Ningún Gobernador participaba en el proceso precontractual, como se observa en los textos contractuales suscritos. Finalmente, solicita la revocatoria de la sanción o en subsidio la aplicación del numeral 6º del art. 28 de la Ley 734 de 2002 por haber actuado con la convicción invencible de no cometer falta disciplinara. En el segundo documento presentado por el disciplinado comienza por ilustrar las normas que regulan el Banco de Proyectos, señalando que el proyecto “Construcción y Dotación Ciudadela Universitaria” se registró con ficha BPID 98-085000-00591en dicho Banco el 24 de agosto de 1999, lo cual demuestra que se cumplieron todos los 4 Radicación No. 161-02444 requisitos para obtener su viabilidad e insistiendo en que ese procedimiento estuvo a cargo de la Secretaría de Planeación y el Grupo de Trabajo atrás mencionado. Así mismo insiste en sus argumentos sobre la delegación de funciones antes reseñados,

citando los arts. 209 de la Carta y 12 de la Ley 80 de 1993. Se refiere nuevamente a los descargos del Dr. SANTIAGO MARÍN y a la declaración del arquitecto ROGER VALDERRAMA indicando las declaraciones de los demás integrantes del Grupo de Trabajo son similares a las de éstos y precisas en señalar que en el referido proyecto ellos programaron la inversión por medio de la ficha físico financiera, después de lo cual afirma el recurrente que “no queda duda que el objeto a contratar se define en la programación física financiera y que estos objetos pueden contratarse independientemente o en forma directa, acorde con la disponibilidad no solamente presupuestal sino de liquidez o sea de disposición de recursos efectivos en los bancos” y otra cosa es que todos esos objetos contractuales pudieran reunirse y sumarse para hacer una gran licitación, pero sin poder cumplir con la programación físico financiera ni hacer en el transcurso de la construcción las modificaciones necesarias para lograr un excelente resultado, como lo afirma el interventor en la parte eléctrica RICARDO LEON PULIDO AGUIRRE (folio 934 ibídem). Además de sus insistencia en los argumentos expuestos en su primer escrito de apelación, el recurrente invoca en su apoyo el auto inhibitorio dictado por la Fiscalía Delegada ante la Corte Suprema de Justicia en el proceso 5463, cuyos apartes transcribe y expone cómo en el proceso contractual cuestionado se respetaron los principios de transparencia, economía, responsabilidad y selección objetiva, por lo cual y por la carencia de pruebas para condenar se desvirtúan las consideraciones del fallo de primera instancia. Adicionalmente expresa que en esta investigación ha

debido aplicarse el principio de in dubio pro disciplinado acogido por el art. 9 de la ley 734 de 2002. CONSIDERACIONES DE LA SALA DISCIPLINARIA Para desatar el recurso de apelación interpuesto directamente por el disciplinado se requieren las siguientes consideraciones: 1.- Antes de abordar la discusión de fondo es necesario reseñar el cargo formulado por la Procuraduría Primera Delegada para la Contratación Estatal mediante providencia del 31 de julio de 2004 (folio 438 del C.O. 1) al Dr. JORGE PRIETO RIVEROS, en su condición de Gobernador del Departamento de Casanare, el cual corresponde a los siguientes términos: “Se le imputa que en su condición de Gobernador titular del Departamento de Casanare y ordenador del gasto, suscribió y celebró mediante la modalidad de contratación directa los contratos Nos. 443-99 (anexo 1 carpeta 3) del 28 de diciembre de 1999 con Luis Edgar Salazar Salazar por valor de $90.861.319,oo; 446-99 (anexo 1 carpeta 4) del 28 de diciembre de 1999 con Luis Edgar Salazar Salazar por valor de $88.980.335,oo; 520-99 (anexo 1 carpeta 6) suscrito el 30 de diciembre de 1999 con Ricardo Díaz Forero por valor de $138.995.976,oo; 561-99 (anexo 1 carpeta 8) suscrito el 30 de diciembre de 1999 con Carlos Andrés Gómez Rodríguez por valor de $60.438.018,oo; 573-99 (anexo 1 carpeta

1. suscrito el 30 de diciembre de 1999 con Campo Elías Garzón, por valor de $76.950.516,80, eludiendo de esta manera el respectivo proceso de

5 Radicación No. 161-02444 licitación pública y los requisitos que al respecto exige la Ley de Contratación Estatal, ya que según certificación del Jefe de la Oficina Jurídica (E), visible a folio 343 del expediente, se indica que el tope de contratación directa para el año de 1999 estaba en la suma de $141.876.000,oo, y los mencionados contratos cuyo objeto se refiere a la construcción de la Ciudadela Universitaria, sumados sus valores estos superan ampliamente la menor cuantía prevista en el artículo 24 numeral 1º literal a) de la Ley 80 de 1993, violando de esta manera el principio de transparencia y el deber de selección objetiva, al desconocer el requisito legal esencial de la unidad propia del objeto contractual definida a partir de planos previamente elaborados y evadiendo de esta amanera como antes se dijo, el respectivo procedimiento de licitación pública.” Como normas presuntamente violadas con la conducta descrita, así como para sustentar el reproche, se mencionan por el pliego como disposiciones sustantivas las siguientes: Constitución Política, arts. 6, 123 inciso segundo y 209; de la Ley 80 de 1993, arts. 3, 11 num. 3 lit. b), 24 num. 1, 24 num. 8, 25 num. 7, 26 nums. 1, 2, 4, 5, 32 num 1, 51. Se indica que con su conducta el disciplinado incurrió en la violación

de los deberes señalados en el art. 40 nums. 1, 13, 21, y 23 y en falta disciplinaria en concordancia con el art. 38 de la Ley 200 de 1995. El pliego calificó la falta como grave, atendiendo los criterios establecidos por el art. 27 de la Ley 200 de 1995. 2.- En seguida es necesario precisar la existencia de los supuestos de hecho sobre los cuales se sientan los cargos formulados al Dr. JORGE PRIETO RIVEROS y las circunstancias relevantes de orden fáctico y jurídico que los rodearon, a partir de los cuales se derivarán las consecuencias disciplinarias correspondientes. El centro del reproche formulado al entonces Gobernador hace relación a la celebración de cinco contratos estatales por el sistema de contratación directa que han debido suscribirse bajo un solo acuerdo previo adelantamiento del procedimiento de licitación pública, porque sumados superaban la cuantía establecida por la Ley 80 de 1993 (art. 24 num. 1º lit. a) para este mecanismo en el año 1999 ($141.876.000,oo). Se reprocha tal conducta porque el objeto dichos contratos se refiere a la construcción de la Ciudadela Universitaria. En consecuencia, se endilga el desconocimiento de la unidad del objeto contractual definida a partir de planos previamente elaborados, así como la violación del principio de transparencia y el deber de selección objetiva. El reproche anterior se fundamenta en la figura identificada unánimemente por la jurisprudencia y la doctrina como fraccionamiento, toda vez que se endilga al disciplinado haber dividido o fraccionado el objeto de los contratos celebrados, para

poder suscribirlos directamente. Por ello es preciso revisar ese concepto con el fin de determinar si en el presente evento ese fenómeno se presentó y a partir de esa constatación hacer una evaluación de la responsabilidad disciplinaria atribuida al exGobernador PRIETO RIVEROS. 3.- La Ley 80 de 1993 (Estatuto General de Contratación de la Administración Pública), al regular el principio de transparencia, establece unos instrumentos para la selección de los contratistas de las entidades estatales. De conformidad con el art. 24 numeral 1º de ese estatuto, por regla general el procedimiento aplicable para tales 6 Radicación No. 161-02444 fines es el de la escogencia pública mediante la licitación o el concurso de meritos, mientras que el instrumento excepcional es el de la contratación directa. Uno de los varios eventos previstos por esa misma norma en los cuales se puede seleccionar el contratista directamente es el de la menor cuantía, el cual opera siempre que se den las condiciones determinadas por tal disposición, relativas al tamaño presupuestal de la entidad estatal y al valor del contrato. La escogencia del contratista mediante contratación directa cuando ha debido acudirse a la licitación o concurso público de meritos -que constituyen la regla general-, comporta necesariamente la transgresión del principio de transparencia, cuya tutela se lleva a cabo especialmente a través de ese primer procedimiento. Así mismo, la violación del procedimiento de licitación pública y, en consecuencia, del principio de transparencia, se presenta cuando quiera que la entidad estatal celebra dos o más contratos que teniendo un mismo objeto suman un valor al cual se

asigna por la ley la obligación de escoger el contratista previo el adelantamiento de convocatoria pública. Esa circunstancia configura el denominado fraccionamiento del contrato, el cual constituye así un modo de actuar de parte de los servidores públicos al que se acude con el fin de eludir la convocatoria pública. El fraccionamiento contractual estaba expresamente prohibido por el estatuto contractual contenido en el Decreto Ley 222 de 1983 (art. 56) y aunque no se encuentra regulado de la misma forma en el ordenamiento actual, también se prohíbe por las razones antes indicadas, en cuanto comporta una violación del principio de transparencia. Respecto del fraccionamiento la doctrina nacional ha señalado: En la ley actual la prohibición deriva de los principios que impregnan todo el ordenamiento. Se prohíbe el fraccionamiento porque éste constituye una burla a los sistemas selectivos ordenados por el legislador. Al fraccionar un contrato se está evadiendo el requisito licitatorio mediante una argucia que permite la contratación directa (...) Creemos, junto con el parecer mayoritario de nuestra jurisprudencia y nuestra doctrina, que hay fraccionamiento cuando de manera artificiosa se deshace la unidad natural del objeto contractual, con el propósito de contratar directamente aquello que en principio debió ser licitado o públicamente concursado. (Andrés Mutis Vanegas y Andrés Quintero Múnera, La contratación estatal: análisis y perspectivas, Bogotá, Pontificia Universidad Javeriana, 2.000, pág. 176) 4.- Ahora bien, en relación con la configuración de los elementos del fraccionamiento, en el presente evento es claro que la Administración Departamental de Casanare a

cargo del disciplinado, celebró directamente los contratos que se enlistan en el cargo formulado. En el expediente obran los cinco compromisos cuestionados por el reproche así: 1)- No. 443-99 suscrito por el Gobernador JORGE PRIETO RIVEROS el 28 de diciembre de 1999 con LUIS EDGAR SALAZAR SALAZAR, por valor de $90.861.319,oo (anexo 1 carpeta 3); 2)- No. 446-99 suscrito por el Gobernador JORGE PRIETO RIVEROS el 7 Radicación No. 161-02444 28 de diciembre de 1999 con LUIS EDGAR SALAZAR SALAZAR, por valor de $88.980.335,oo (anexo 1 carpeta 4); 3)- No. 520-99 suscrito por el Gobernador JORGE PRIETO RIVEROS el 30 de diciembre de 1999 con RICARDO DÍAZ FORERO por valor de $138.995.976,oo (anexo 1 carpeta 6); 4)- No. 561-99 suscrito por el Gobernador JORGE PRIETO RIVEROS el 30 de diciembre de 1999 con CARLOS ANDRÉS GÓMEZ RODRÍGUEZ, por valor de $60.438.018,oo (anexo 1 carpeta 8); 5)- No. 573-99 suscrito por el Gobernador JORGE PRIETO RIVEROS el 30 de diciembre de 1999 con CAMPO ELÍAS GARZÓN, por valor de $76.819.351.80 (anexo 1 carpeta 9). Los textos contractuales y los documentos que obran en los anexos mencionados, informan que los negocios jurídicos fueron adjudicados directamente por el

Departamento a los contratistas respectivos, es decir, previa selección directa y al margen de todo procedimiento de licitación pública; lo cual se acepta expresamente por el disciplinado en la apelación interpuesta. Además, la sumatoria de sus valores supera el establecido para la menor cuantía para esa anualidad que correspondía a $141.876.000,oo, conforme a la certificación expedida por el Jefe de la Oficina Jurídica del Departamento (folio 343 del C.O. 1). Los contratos se celebraron al final de la vigencia fiscal del año 1999, los días 28 y 30 de diciembre, y todos ellos se imputaron a idéntico rubro presupuestal como se acredita en la cláusula décima segunda de los mismos. En lo que respecta al objeto pactado por dichos negocios la Sala observa que de acuerdo con la cláusula primera de los mismos, todos ellos se refieren a obras que se ejecutarían en la denominada Ciudadela Universitaria del Municipio de Yopal, así: los dos primeros (443-99 y 446-99) consisten en la pavimentación en asfalto de vías; el tercero (No. 520-99) en la construcción de sardineles; el cuarto (No. 561-99) se refiere a la construcción de la red aérea y subterránea de media tensión y el quinto (No. 573-99) tiene por objeto la construcción de losa en concreto para parqueadero de motos. De las anteriores características se extrae por la Sala que las obras contratadas en los compromisos cuestionados constituyen desde el punto de vista material una unidad cuya ejecución bien podría haberse llevado a cabo por un solo contratista seleccionado a través de un procedimiento de licitación pública. Desde la perspectiva

jurídico contractual la Sala considera que tales objetos en las condiciones reseñadas, constituyen fracciones de una unidad que fue artificialmente quebrada a efectos de facilitar su contratación por la vía directa, pues se trata de la realización de actividades de la misma índole e intima y directamente relacionadas entre si que recaen sobre el mismo espacio físico. Así las cosas, la Sala observa que el objeto fue compartimentado con el fin de facilitar la contratación de sus partes por separado y a precios inferiores a los exigidos para la licitación pública, es decir, por valores de menor cuantía que permitieran seleccionar los contratistas en forma directa, como en efecto ocurrió; menor cuantía correspondiente para la época a una suma inferior a $141.876.000,oo. 8 Radicación No. 161-02444 Por lo tanto, es necesario concluir que tal como se afirma en el pliego de cargos, objetivamente se presentó el fraccionamiento contractual y, en consecuencia, la vulneración de los principios de transparencia y de selección objetiva al contratar mediante un procedimiento excepcional a la convocatoria pública sin que se hubieran presentado las premisas fácticas establecidas por el art. 24 literal a) de la Ley 80 de 1993 que lo autorizan. Se considera por la Sala que el procedimiento acorde con el objeto natural del contrato era el de la licitación pública, la cual sin embargo no se llevó a cabo al eludirla mediante el fraccionamiento descrito. La motivación del representante legal de la entidad territorial contratante aquí disciplinado, evidenciada en los vínculos contractuales que se encuentran en el expediente, es la que corresponde a la identificación que la misma ley contractual hace del fin ante este

tipo de circunstancias, conforme a la cual en estos casos se presenta una desviación de poder al eludir el procedimiento público de selección aplicando uno que permite seleccionar directamente al contratista (Ley 80 de 1993, art. 24, numeral 8º). 6.- Frente a la anterior conclusión y a las consideraciones del a-quo el apelante expone una serie de argumentos, cuya valoración no tiene la virtud de inclinar a la Sala a la adopción de una posición distinta de la que se acaba de plantear. Frente a esos fundamentos la Sala debe hacer las siguientes apreciaciones: En primer lugar, es preciso indicar que la adopción de los procedimientos de contratación establecidos por la Ley 80 de 1993 para obtener la ejecución de obras a favor de la Administración, no es asunto que dependa de un examen de conveniencia por parte de los servidores públicos y específicamente de los representantes legales de las entidades estatales, como lo sugiere el apelante, sino que ello es una cuestión definida por el Legislador, a la cual debe allanarse quien tiene la competencia para tomar ese tipo de decisiones por virtud del principio de legalidad. De modo que no es válida jurídicamente la argumentación del apelante referida a que no tenía sentido conservar en los bancos recursos destinados a las obras contratadas o que resultaba más conveniente para estimular la participación y la competencia llevar a cabo la selección por el mecanismo de la contratación directa, porque este es un punto ya definido por la Ley 80 de 1993, en el sentido de ser obligatorio en eventos como el cuestionado adelantar licitación pública mediante el procedimiento señalado en forma precisa por el estatuto contractual. En relación

con lo primero no sobra señalar que, como antes se mencionó, los cinco contratos se celebraron los días 28 y 30 de diciembre, por lo cual fue en tales fechas que se dispuso de los recursos pertinentes. De otra parte, es central en la sustentación del recurrente la referencia al hecho de haber contratado directamente porque se llevó a cabo la inscripción de las obras en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión. Para la Sala debe distinguirse la adopción de la decisión técnica frente a la decisión de orden jurídico contractual. La primera hace relación al cumplimiento del requisito de planeación de las obras y la delimitación de los aspectos atinentes a la programación de ese orden mediante su inscripción en dicho Banco con la especificación de las actividades que la componen y del presupuesto necesario para llevarlas a cabo, además del tratamiento metodológico de diversos aspectos relativos al problema o necesidad que se pretende solucionar por el proyecto. La decisión de naturaleza jurídico contractual no depende de la decisión técnica anterior, pues requiere una estimación desde el punto de vista jurídico, en virtud de la cual atendiendo la naturaleza y especificaciones propias del objeto a contratar, determine si debe llevarse a cabo la selección del contratista por el mecanismo apropiado para tal tipo de objeto conforme a la Ley 80 9 Radicación No. 161-02444 de 1993. De modo que no necesariamente la desagregación de actividades expuesta en el proyecto inscrito en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión corresponde a la celebración de un contrato por cada actividad, sino que la Administración debe revisar a la luz de las normas contractuales si ello en efecto puede ser así o